网约车与出租车的管制模式比较分析

广西大学法学院 广西 南宁 530004

一、网约车的兴起与政府管制回应

(一)网约车对传统出租车的冲击。2016年5月24日，重庆发生了一起数百辆出租车围攻滴滴打车车辆的事件；同年5月31日，西安市数百辆出租车并排在道路一侧，为抵制网约车运营，造成交通拥堵的尴尬局面，诸如此类事件也在其他城市上演。究其原因，是网约车的加入打破了出租车行业长久以来的垄断地位，损害了出租车行业各主体的利益，对此交通运输部部长杨传堂也提到，网约车对传统出租车行业带来了巨大冲击。这种关乎群体利益的纠纷如果不得到妥善解决，将不利于社会的稳定和发展。

那么该如何解决这一群体利益纠纷呢，笔者认为网约车公司并不等于出租车公司，网约车也就不仅仅是出租车行业的补充和延伸，更是对其的一种颠覆，它对出租车行业的两类主体影响最大，一类是出租车经营许可证即牌照持有者；另一类是出租车司机。

对出租车牌照持有者而言，传统出租车公司是以政府许可的方式获得牌照从而取得经营权的，而网约车只需要在网约车平台进行注册认证即可，不需要牌照就可以将车辆投入运营，因此牌照的价格也会随着网约车的出现而大幅度的降低，这对于牌照持有者是不能忍受的，因此该类主体是在网约车出现并迅速发展过程中损失最大的群体；至于第二类主体就是出租车司机，更多私家车投入市场运营，对出租车司机的业务量造成冲击，使得出租车生意大不如前，并且其还需要向出租车公司缴纳“份子钱”，直接导致出租车司机的收入大幅下降，然而绝大多数司机能够跟上“潮流”适应新技术，从出租车转型到网约车的难度不大，因此受到网约车冲击最大的是那些不能适应新技术的老年司机，于是出现了上述许多司机罢工、排成一排占道以及与网约车司机起冲突的现象。

(二)当下的管制回应。目前网约车在给予公众便利的同时也暴露出些许问题。首先是网约车的安全问题得不到充分保障。由于网约车平台在引进司机时，没有得到政府的有效监管，并在运营时回避政府监管，导致网约车车主酒后接单、女教师搭乘网约车遇害等现象层出不穷。以深圳为例，2016年8月政府第二次约谈网约车平台时，经审核仍发现2000多人身份异常，6000多辆车状况异常的情况；其次是乘客的权益得不到有效的保护。这一方面主要表现为乘客在享受网约车服务过程中遭受人身或财产损害时，在救济途径上是很匮乏的，甚至有乘客不知道怎样寻求救济。

笔者认为目前的传统出租车行业特许经营制度已经渐渐无法适应新的社会状况，网约车的兴起无法套在特许经营制度的“笼子”里。行政许可制度期待着新的改变，从特许经营过渡到较低强度的许可方式，逐步解除传统出租车严格的价格管制和僵化的数量管制，以资质和服务质量监管控制市场准入。另外笔者觉得可以尝试将网约车与出租车错位发展、差异化经营，适度发展出租汽车，有序发展网约车，具体而言即巡游出租车主要在路面巡游揽客和站点候客，而网约车只能通过网络预约方式提供服务，不能巡游揽客，并且推进巡游出租车经营权无偿使用机制，营造网约车与出租车公平竞争的市场环境，以保护出租车司机的利益。

二、网约车是新模式吗——基于与出租车管制模式的比较

(一)《暂行办法》对网约车的管制规定。2016年7月28日出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》在赋予网约车合法地位的同时，也对其进行了系统的监管。其中第三条第二款规定网约车实行市场调节价，由市场对网约车进行价格调控；第四章主要讲的是网约车各主体在市场运营过程中应该遵循的具体规范，譬如第二十条、第二十一条等等。除此之外，《暂行办法》也赋予地方一定的权力，规定地方人民政府可以根据当地具体情况实行政府指导价和进行出租汽车总量控制。

(二)地方对具体管制内容的选择。《暂行办法》只是一个总括性的规定，至于具体怎么实施还是要落实到各地方政府，根据《暂行办法》第四条第二款和第三款的规定明确指出了地方政府有权制定具体的实施细则，由于各地的实践情况不同，因此在针对网约车采取的管制模式也会有所差异。

1.关于准入。北京市网约车各主体的市场准入，其出台的实施细则在《暂行办法》的基础上增设了一些资格条件。其中第八条关于驾驶员的准入条件第一款的规定“(一)本市户籍”以及第九条第一款和第五款的规定，这些“京户京车运营车”的规定都可以看出北京市对于网约车的具体准入政策；广州市对驾驶员的户籍和车辆的车牌没有硬性要求；重庆市规定驾驶员无需本地人，但是车辆必须是本地车；杭州市实施细则对驾驶员规定是具有杭州市户籍或者在本市取得居住证6个月以上都可，其意味着可以是外地户籍。

2.关于价格。北京市针对《暂行办法》出台的实施细则征求意见稿，其中第六条的规定指出了北京市网约车的价格规范——实行市场调节价；江苏省制定的《我省出租车行业改革的通知》中明确提出由于选择网约车的乘客可以提前知悉运输价格，甚至对运输路线都可以予以选择，因此实行市场调节价更有利于网约车双方主体；而兰州市制定的实施细则中规定兰州网约车的定价应当高于巡游出租车，对网约车实行政府指导价。

3.关于数量。在北京市网约车实施细则中，并没有具体说明网约车应该进行怎样的数量监管，但根据第五条规定可以看出北京市根据城市市场的具体情况、各个方面因素进行网约车的总量调控；而兰州市实施细则规定应该严格控制网约车的发展规模，其数量被控制在3000辆左右，这说明兰州市对网约车采取数量管制是很严格的；上海市的网约车细则中并没有对网约车的数量进行规定。

(二)网约车管制与出租车管制模式的比较

1.准入管制。上述已经提到网约车的市场准入相对容易，《暂行办法》第五条、第十二条和第十四条分别是对网约车平台公司、网约车辆以及驾驶员的准入规定，符合条件即可申请，并且通过行政许可中的一般许可方式获得《网络预约出租汽车经营许可证》进入市场运营。而出租车的准入就比较困难，政府通过发放有限数量牌照的方式来控制出租车的市场准入，即行政许可中的特许经营。二者在准入管制上没有本质的差别，都是政府通过行政许可手段予以实现，只是在许可强度上存在差异，显而易见，对出租车的准入管制力度大于网约车。

2.价格管制。根据北京市网约车实施细则第六条以及《暂行办法》第三条的规定，可以看出网约车实行市场调节价，但也有实行政府指导价的情况。实行市场调节价，这是对网约车监管的一种创新，由于网约车不同于出租车巡游拉客的交易方式，网约车乘客可以在网约车平台上提前知晓网约车辆信息、驾驶员信息、运输价格等，可以就服务和价格进行自主选择；而传统出租车的司机与乘客之间由于信息的严重不对称，出租车的价格需要政府的严格管控，制定具体明确的收费标准，避免司机乱开价等现象的发生。

3.数量管制。《暂行办法》规定放权于地方政府进行网约车总量控制，由市场的具体情况进行调整，其做法是放宽对网约车的数量管制，如果供大于求，网约车没有利润自然会退出市场；供低于求，网约车就会进入市场，避免闲置资源的浪费。并且网约车大部分是私家车，私家车出行本身就是城市经济发展的体现，无须对其数量进行限制；而出租车就有所不同，其数量过多，占据过多的公共资源，会造成道路拥堵、交通堵塞等情况，因此对出租车是进行严格的数量管制的。

总而言之，笔者认为网约车作为有别于传统出租车的一种新业态，其管制模式当然也应当是“新模式’，根据《行政许可法》第十三条第二款的规定，将网约车的价格和数量管制交给市场去调节，这样的做法是符合《行政许可法》规定的，并且也是尊重市场、减少不必要的市场干预的行为。

三、网约车模式的走向——完善路径

(一)探索实行社会自我规制与合作规制相结合。社会自我规制，是指政府对于网约车的价格和数量等方面的管制，降低许可强度，交由市场进行自我调节，进而形成完整的价格体制。但是政府也不能完全放开管制力度，应该探索实行政企相合作的管制模式，也就是合作规制，具体而言，即政府对网约车平台公司、网约车辆和驾驶司机设立市场准入标准，但是政府主要只对网约车平台公司进行严格许可，然后要求平台公司承担管理网约车辆、司机准入以及一系列相关的责任。这样可以很大程度的减轻政府的负担，也可以加强平台公司与网约车辆及驾驶员的联系。

(二)加大对地方政府的监督力度。行政行为，须符合行政法的基本原则，职权法定原则作为行政法的基本原则之一是指行政主体行使行政权必须有正当的法律依据。然而在《暂行办法》出台之后，各地方政府相应颁布的征求意见稿是违反上位法的，与行政法原则相悖。因此在网约车立法、执法和守法过程中，我们应该加大监督力度，在立法过程中，可以举办听证会多听取民众意见。当然也需要自己自觉监督自己、完善自己，争取在网约车管制过程中做到“良法可依”。

(三)借鉴国外判例，深化网约车管制模式改革。网约车新政的关键在于要让地方拥有更多制定具体政策的权力，通过借鉴国外先进的管理经验，针对当前我国网约车市场的现状，提出行之有效的解决方案。譬如墨西哥城设定最低车辆价值，要求UBER等网约车平台按1.5%的税率纳税；再比如在2015年10月16日，英国高等法院判决打车软件所依赖的智能手机不属于出租车计价器，意味着允许约租车在市场上进行运营，这一判决一方面清除了互联网约租车公司在英国发展的重要法律障碍，另一方面也对我国有很大的借鉴意义，除此之外，还有很多国家的实践判例也值得我们学习和采纳，这都是我们深化网约车管制模式改革的宝贵经验。

(四)管制手段要讲究合法性。政府在实施一个具体行政行为时，首先应当注意它是不是合法的，而是否合法的标准，主要是有没有违反上位法的规定。网约车《暂行办法》出台后，在实施过程中有很多不合法的现象引起争议，譬如《暂行办法》中关于网约车平台公司、网约车以及驾驶员资格所设定的行政许可是否符合法律规定。另外各地政府根据《暂行办法》制定的征求意见稿是否违反上位法规定。笔者认为根据《行政许可法》的规定，征求意见稿并不能对行政许可的条件进行规定或者增设，因而征求意见稿中增设的许可条件是违法的。综上所述，我们在对网约车进行监管时，采取的管制手段必须合法，应当以行政法规的形式予以立法，避免出现与上位法相抵触的情形。

四、结语

“网约车若行远，须有法律匡扶”，在网约车投入市场运营的过程中，我们需要应对由此引发的一系列冲突与问题，因此需要加大立法力度及其监督力度，尽快完善网约车管制的相关法律法规，深化网约车管制模式改革，在深化改革的过程中，那些外国网约车的管制手段是依据它们自己本国国情所作出的，我们在面对不同的域外管制经验，要做到不为它们所同化，也不可对它们视而不见。俗话说，适合自己的才是最好的。比如美国将网约车合法化，我们认为是可行有效的，于是我们网约车就合法化了。每个国家国情的不同意味着对网约车采取的管制手段与模式有所差异，国外的诸多判例，譬如UBER平台在欧洲各国有十几个官司都如何解决的，这都可以作为我们自己处理国内网约车与出租车冲突的一个模版，对深化改革我国网约车管制模式具有重大的借鉴意义。同时也应尝试改革传统出租车行业的管制模式，探索施行政府与网约车平台合作规制的监管设计，推动建立一个有效可行的新型业态。