我国生态环境监管执法体制改革的法治困境与实践出路

闫丽华

邯郸市生态环境局馆陶县分局 河北 邯郸057750

引言

抓好生态环境治理,基层是主力军。健全基层环境治理体系,提升基层环境治理能力,不仅考验各级的智慧,还考验着基层的担当。要用好体制机制的源头活水。目前,全国生态环境系统垂直改革基本完成,县级生态环境分局归口市级生态环境局管理。

1 环境执法监测的实践困境

1.1 生态环境保护执法力度不足 从地区生态环境保护执法力度不足来讲,主要体现在以下两点:第一,现有执法监督机制内容不完整,目前我国环境保护监督管理工作主要由县级以上的环境保护行政主管部门负责,乡镇级的环境保护监督处于空白,这种情况下,地区环境保护工作并没有相关部门进行有效的监督,生态环境保护效果较低。除此之外,虽然环境保护部门有特定的法制机构,但是却无法在行政执法的过程中充分发挥其作用,重视程度不够;第二,环境保护监督管理部门职责不明确。具体来讲,环保监管部门之间的具体职责存在差异,再加上缺少合理的引导,从而导致具体职责划分边界不明确,普遍存在重复执法等问题,各部门之间缺少密切的沟通。除此之外,虽然各环境保护机构都有着特定的行政权力,但是依然可明确具体权限和责任划分,为妥善解决生态环境保护方面的问题提供协助。针对此现象,各环保部门在具体工作中,要做到尽忠职守,明确自身责任,促进各部门之间的精诚合作,大幅度提升环境治理水平与质量。

1.2 行政行为形式理论下环境执法监测的定位缺陷 归结于实践层面的环境执法监测合法性危机,通过人、财、物的保障以及相关配套制度建设等措施,短期内即可基本实现困境扭转。但是,环境执法监测合法性危机的深层次原因在于理论层面,即行政行为形式理论框架下环境执法监测的定位缺陷问题。更进一步说,受传统行政行为形式理论的影响,环境执法监测被视为一个被割裂的、静态的“点”,其无法被评价为环境监管执法行为的阶段性过程。实践中,其输出的环境执法监测报告被认定为一般意义上的“鉴定结论”便是明证。

2 环境执法监管的法治建构

2.1 追责问责要慎用、真用、管用 生态环境追责问责,要坚持慎用,做到真用,确保管用。坚持慎用,彰显公平正义。要以对党忠诚、对人民和同志负责的精神,对法律法规心怀敬畏,严格执行。既不能对违法违规行为“失之于宽,失之于软”,也要避免误伤他人,更不能借题发挥。慎用法律法规,不是不用,而是强调要在解决问题、推动工作上下功夫。要坚持实事求是,用数据和证据来说话,发挥处置一个、教育一片的作用。做到真用,树立法治导向。追责问责只关乎法律,不应涉及人情。各级政府要提高政治站位,坚决把法律法规置于阳光下操作,自觉接受社会各界的监督。要坚持以上率下,决不能将责任逐级下推、越级转移,决不能让基层顶包、让“临时工”背锅。要切实树牢法治思维、法治意识,以过硬的工作和扎实的成效取信于民。

2.2 健全生态环境保护执法与监督体制 要理清监管职能,细化环保、农业、发改、水利等生态环境监督管理部门的职责,加强综合治理,统筹安排,调动多部门协同合作、齐抓共管。第一,建立高效的法律实施体系和监督体系是生态环境治理的重要保障。针对生态环境问题,要建立健全法治化的综合执法体制,建立严格的环保问责制度,严格追究那些玩忽职守、滥用职权、能作为而不作为的相关政府人员的责任,把环保工作纳入党政干部绩效考核制度中。第二,要加强相关执法人员的业务能力培训与考核,保证执法人员持证上岗,在政府内部要设立法律咨询机构,提高各级环境保护部门依靠法律手段进行环境监督管理的能力。第三,完善生态环境治理方面的行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度。政府内部监督与群众外部监督相结合,扩宽群众参与监督的渠道,降低监督的风险和成本。第四,充分发挥舆论监督作用,对影响较大的环境污染和生态破坏事件,要从严处理,并予以曝光。最后,生态环境治理集中呈现出复杂性与专业性,单靠行政手段不能很好地达成环境治理的目标,需要引入刑事司法共同参与治理,且需要做好两法的衔接。

2.3 完善监管体系 加强生态环境保护综合行政执法,全面完成省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革,探索县(市、区)“局队合一”体制,推进环境监察执法能力标准化建设。建立健全“双随机、一公开”环境监管制度。落实生态环境联防联控机制。除国家组织的重大活动外,不得因召开会议、论坛和举办大型活动等原因,对企业采取停产、限产措施。健全环境监管体系,尤其是网格化环境监管体系,提升基层精准监管能力。健全监测体系,构建陆海统筹、天地一体、省市县三级联网共享的生态环境监测监控网络,提升生态环境监测监控能力。完善法律法规标准体系,尤其在法律法规标准制修订过程中,充分听取企业和行业协会、商会意见,充分发挥标准约束在精准治理过程中的重要作用。完善市场参与机制,积极引导各类社会资本参与环境治理和生态建设,注重运用市场来配置环境资源、提升精准治理能力。推行绿色生活方式,引导群众自觉履行环保责任。

2.4 强化社会监督 鼓励公众对企业环境治理进行监督,加强“12369”环保举报平台建设,完善投诉举报的受理、交办转办、分析研判、督促督办和信息公开等工作机制,保障公众依法有序行使环境监督权。发挥新闻媒体作用,普及环保法律法规和科学知识,宣传企业环境保护和治理先进典型,曝光破坏生态环境问题、环境违法行为等反面事例。

结语

确保管用,形成长效机制。坚持刀刃向内,用法律法规裁量相关部门、人员的责任,充分体现了各级抓好生态环境的政治自觉。各级政府严格执行法律法规,首先要带头遵守法律法规,但同时也要警惕对法律法规的过度依赖。制定法律法规的初衷是为了强化生态环境保护的责任,我们要把工作重点放在解决生态环境问题上来。要持之以恒抓好制度规范化建设,在实践中不断修补完善制度,更加有效地压实相关部门及人员的责任。