温州“天价续期”的现实窘境

庄嘉

编者按：

近两个月来，温州“住宅房屋土地使用权高额续期费事件”成为了全国各大媒体报道的热点。根据温州市国土资源行政主管部门的要求，到期的住宅房屋土地使用权续期费为“即时房价的三分之一至二分之一”。面对着如此高额的续期费，民众表示难以承受。鉴于法律法规仅规定“住宅建设用地使用权期间届满后自动续期”，但法律法规对于自动续期的相关问题并未作出明确解释，这就给予温州模式存在的土壤。自动续期究竟是否要向职能部门缴纳续期费？续期费如何计算？续期时间到底多长？这都需要法律解释机关及时给予明确答复。

温州模式：住宅房屋土地使用权届满续期须缴纳高额土地出让金

2016年3月，我国温州市接连发生了数起居民住宅土地使用权到期后需缴纳高额续期费的事件，缴纳的续期费约为即时房价的三分之一至二分之一。面对如此高昂的续期费，民众表示难以接受。而温州市国土资源行政部门却表达了截然相反的态度，他们认为尽管《中华人民共和国物权法》（以下简称：《物权法》）第149条规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，然而我国相关法律法规及司法解释对“自动续期”的含义并未作出明确规定，亦未规定具体的实施细则。因此，在法无明文规定的前提下，温州市国土资源行政主管部门只能参照“国有土地出让”的操作方式。首先，住宅房屋的产权人在住宅房屋土地使用权期限届满后，需向温州市国土资源行政主管部门提出续期申请。其次，国土资源行政主管部门委托第三方评估机构对相应的住宅土地价格进行评估。第三，根据第三方评估机构作出的土地价格，计算出住宅楼面的地价，得出总的土地出让金。最后，由国土资源行政主管部门与住宅房屋的产权人重新签订《国有土地使用权出让合同》，并支付相应的续期费。

温州这种“天价续期”的做法被广大网友戏称为“温州模式”，而温州模式亦将《物权法》第149条遗留的问题暴露在公众视野中。

争议焦点：对《物权法》第149条的解读

在我国，商品住宅的开发商向国家支付土地使用权出让金，从而获得国有建设用地的使用权。购房者则向开发商支付房屋买卖交易金，获得房屋的产权，进而享有相应的国有建设用地的使用权。而我国法律规定的国有土地使用权的期限自20年至70年不等，故购房者享有的土地使用权是“有期限的土地使用权”。

为了保障购房者的产权，《物权法》第149条规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。这就意味着住宅房屋土地使用权即便到期，产权人仍然可以继续住在其拥有的住宅房屋中。然而我国法律法规及司法解释对自动续期的相关问题并未作出明确的解释，亦未规定具体的实施细则。这就给实践中的爭议埋下了伏笔。当前争议焦点主要集中于两点，其一是“自动续期是否需要缴纳续期费”；其二是“如果需要缴纳续期费，缴纳多少续期费比较合适”。

自动续期是否需要缴纳续期费

自动续期到底是“无偿的自动续期”，还是“有偿的自动续期”？在我国法律界，形成了截然相左的两种观点。一部分专家学者认为，《物权法》规定的“自动续期”是无条件、无偿的。

全国人大法工委民法室巡视员扈纪华作为《物权法》起草过程的亲身经历者，曾说“《物权法》规定的自动续期没有区分多少年，亦未点明要不要补缴此期间的建设用地费用。在《物权法》制定之初，立法机关已知晓青岛、深圳等地存在20年土地使用权到期的问题，然而《物权法》最终通过时用的仍然用‘自动续期’，这表明自动续期是无任何条件的，且无偿的”。对于这一观点，《人民日报》《法制日报》也发文力挺，称“《物权法》规定的住宅地应无条件续期，届满收费系违法的行政行为”。

根据行政法的理论，法未规定即为禁止。既然《物权法》等相关法律法规未规定自动续期需缴纳续期费，那么相关的职能部门就不应当收取续期费。收取续期费实际上是对住宅房屋所有权的侵害行为。

但如果从国家利益最大化的角度考量问题，那么另一种对立的声音听上去亦不无道理。我国的国有建设用地使用权的使用是需要交纳相应的国有土地出让金的，且我国一直秉承的是“有期限的土地使用权制度”，因此住宅房屋的土地使用权续期应当是有偿的。对此，中国政法大学民商经济学院教授李永军、中国人民大学法学院教授张新宝、北京航空航天大学法学院教授刘保玉均表示认同，他们认为，从物权法理论进行考量，住宅土地使用权续期收费并无不妥。因为住宅房屋的产权人只是对相应的土地拥有有期限的使用权，如果想要使用更久的土地，当然必须缴纳增加时间的续期费用。同时，如果住宅房屋土地使用权续期是无偿的，可能造成商品住宅的开发商进行投机行为。以后所有的商品住宅开发商取得土地使用权都买最短期限的。如此一来，我国目前关于土地使用权期限的规定相当于名存实亡。

缴纳多少续期费为宜

如果我国出台对自动续期的法律解释，认定住宅房屋的土地使用权续期是有偿的，那么另一个问题亦迫在眉睫，那就是究竟缴纳多少续期费比较合适呢？

鉴于我国目前的国情，一套商品住宅的价值少则近百万，多则数百万。而在上海、北京、深圳、广州等发达城市，住宅房屋的市价更是贵得惊人。因此，多数买房人购买一套住宅房屋需要动用举家之力，还得背负沉重的公积金贷款、商业贷款。在这种大背景下，在设计住宅房屋土地使用权续期费的问题时，必须考虑多数购房人的工资水平、经济情况、是否唯一住房，并且出台针对特定人群的减免等优惠政策。

诚如中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新所言，住宅房屋的土地使用权续期收费有其合理性。建议以土地使用权期间的出让金差价的方式收取，同时具体出让金差价的计算，以购买房屋时土地使用权当时的出让金价格为基准。这样一方面能解决温州模式以“即时房价”为基准收取续期费不合理之处，同时亦能区分有期限的土地使用权的公平收费问题。从让利于民的角度，杨主任的一席话不无道理。

破解住宅房屋土地使用权续期问题的思路

随着温州模式的持续发酵，破解住宅房屋土地使用权续期问题变得迫切和现实。

一、统一解释，明确实施细则

我国《宪法》第十条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同时《物权法》在第十二章针对“建设用地使用权”进行了专门规定。《物权法》第一百四十二条规定“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人”。由此，“土地及土地上房屋的使用权”是我国公民依据《宪法》《物权法》规定享有的基本权利。

根据行政法理论，凡是涉及对公民的基本权利进行减少或者扩大的法律，须由全国人大进行专门制定。温州模式引发的争议焦点恰恰是《物权法》第一百四十九条，其亦涉及公民的基本权利——土地使用权。故建议先由职能部门国土资源部进行前期调研，收集相关数据以及资料，听取老百姓的意见，进行专家论证以及风险评估，后由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对争议条文作出统一解释，明确相应的实施细则。

如果对住宅房屋土地使用权续期要求进行收费，亦应当考虑到各地的经济情况千差万别，因此赋予地方政府一定的自由裁量权也是必要的。

此外，即便是自动续期，笔者认为亦不能将其等同于无限期的永续，这对于政府也是不公平的。毕竟自动续期问题中的利益博弈其实就是购房者与政府间的利益权衡。二者兼顾，才能达到最好的社会效果。

二、在无偿续期的前提下，寻找替代性措施

购房者与政府相比是处于弱势地位的。因此如果政府秉持着“让利于民”的宗旨，可以在明確无偿续期的前提下，寻求替代性措施补偿其应有的利益。我国在近年来推行的房地产税试点就是一个不错的替代性措施。

在房地产业发达的美国，就是通过征收房地产税来获得充足的政府财政的。根据美国法律，购房者购买住宅房屋，需要同时缴纳土地以及土地上的住宅房屋的房地产税。其中针对土地的房地产税并非一次性缴纳，可以分期付款，同时是每年进行缴纳。此种制度的施行既减缓了购房者的压力，保障了购房者的基本权利，又彰显了政府精打细算的治政能力，有利于维护社会的稳定。从这个角度上，我们可以洋为中用，取其精华。通过房地产税的细化，分类别要求购房者每年缴纳一定数额的房地产税。这样既能够满足政府获利的目的，亦不会如同温州模式那样带来那么大的冲击。在一次性数十万的高额续期费与每年少则数千元多则数万元的房地产税之间，相信多数人的选择显而易见！

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com