建设工程质量监督工作改革设想

张 瑞

郑州市工程质量监督站（450000）

工程质量是建筑行业的永恒主题,做好工程质量的监督管理是各级政府建设行政主管部门工作的核心。随着《建设工程质量管理条例》以及各种规章、规范性文件的相继出台和实施，质量监督管理步入了新的发展阶段。深化监督机构改革，促进工程质量水平的提高，成为监督部门面临的新课题和新挑战。随着监督改革的逐步深入，监督机构的行政执法身份将更加明确，不再混同于建设市场各方主体，不再充当教练员，而是作为执法者的身份，促使企业认真履行管理职责，催生相关协会的行业管理更加繁荣规范。监督工作逐步转入全面的行政执法，真正实现政府职能的转变。

1 现阶段仍需要加强工程质量监督管理工作，监督机构必须存在

质量监督机构是从事质量监督工作的，因而，在探讨质监机构改革方向之前,先要分析一下现阶段对质量监督工作的需求。

1.1 在建与在用工程需要质量监督

本世纪头20年，是我国全面建设小康社会时期。这一时期，我国城镇化率不断提高，工程建设规模持续高涨，新建工程质量监督任务十分繁重，这一时期，在用工程的质量监督工作也将日益重要。我国五、六十年代建设的工程，其安全使用寿命陆续到期,一些八十年代甚至九十年代建设的低质量工程，其使用安全也可能会暴露出来。

1.2 监管漏洞，需要填补

近十年来，各地大兴开发区，搞封闭管理，不少开发区内工程处于政府的质量监管之外；前些年长期体制不顺（至今也未完全理顺），不少装修工程未受质量监督；由于监管法规滞后、监管体制不顺、监管力量不足，很多住宅小区配套工程、专业市政工程、私人自建工程、农村建筑工程未受到政府质量监管。

1.3 制度缺失，留下风险

随着市场化程度的提高，建设、设计、施工等单位的所有制多元化、流动性和变动性增强，质量责任主体的易变性与工程质量责任的长期性之间的矛盾越来越突出。工程质量出了问题，质量责任者可能早已不存在，质量责任将难以追究，处理费用将难以落实，这将可能造成社会动荡。而监督机构对每一个工程所设置的档案能够有效地查找、约束建设者。

1.4 法规滞后，问题多多

工程在交付使用后，作为不动产，具有长期使用价值，在使用过程中可能会有产权的转换和功能的转换,如开发商将房子卖给购房户、办公楼转让、大会堂改成洗浴中心等，由此可能带来的一系列质量责任、质量争议、质量鉴定、质量赔偿问题至今没有明确的规定。

1.5 监测制度不健全，安全遗患多

由于没有建立工程质量的定期监测制度，不少工程处于带病工作状态,如80年代末90年代初建设的幕墙工程不少都有安全隐患。

以上大量问题的存在，说明当前和今后相当一段时期，仍需要加强工程质量监督管理工作，监督机构必须存在。

2 改革现行的工程质量监督机构，逐步将 “受建设行政主管部门委托”改为“法律法规直接授权”

今后，随着市场机制的逐步完善，政府的质量监督管理工作主要为:1）制定质量法规，出台质量政策，审定发布技术规范标准；2）监督检查各方质量行为，巡视工程质量；3）查处违反质量管理法规的责任者；4）某种情况下，决定工程的使用与停用；5）处理危及生命、财产安全的重大质量问题。那么这些工作以现在的行政主管部门委托的质量监督机构是难以承担以上工作的。因为根据我国行政处罚法和行政许可法的规定，受委托的事业单位履行行政管理职能时，其职权受到很大限制。全国不少监督机构没有行政执法权，发现违法违规行为，只能是上报给建设行政主管部门处罚。如果以后监督工作全面转为执法监督,势必会因执法权和执法程序致使工作无法继续开展。

那么,如何解决呢。我们可以这样去想像或者去提议：国家设立质量技术监督局监督产品质量,也可以设立一个机构监督工程质量。应改革现行的工程质量监督机构，变为政府自己的专职工程质量监管队伍。可以仿照公安局与交警支队、消防支队之间的关系，将工程质量监督机构变为政府有关管理部门下设的工程质量监督管理局，并在建设法律、法规中明确规定其职权。那么,监督机构今后可以是行政机构，也可以是法律法规直接授权的事业单位,这也就取得了执法权，为今后全面执法监督创造了必要的条件。

3 调整监督机构内部设置，按照 “大综合”、“大巡检”、“大服务” 的职能合理设置

今后,随着政府职能的转变,“大综合”、“大巡检”、“大服务”是监督职能的方向。所以，要及时调整内部机构设置，以适应今后的发展需要。综合部门的主要工作是:1）把住进口关，要办好工程质量监督手续，严格检查从业单位和人员资格，确保建筑活动从业者的素质；2）把住出口关即使用许可关，通过审查参建单位提供的质量证明材料和掌握的工程质量情况，防止有安全隐患或主要使用功能不能保证的工程交付使用。巡检部门的主要工作是:在工程建设过程中，对辖区内工程进行巡回检查，实施宏观管理，发现问题，进行行政处罚，掌握工程质量整体状况，保证全市工程质量水平。服务部门的主要工作是:1）为参建方各责任主体、广大人民群众做好服务工作，体现和谐社会，建立、健全管理制度，细化、完善现行的管理制度，制度应公开、具体，可操作性强，尽可能减少政府对建筑活动的不必要的干预；2）做好精品示范、新材料、新工艺的推广工作；3）做好用户投诉工作，保证群众的根本利益不受损害。

4 推动中介机构蓬勃发展，保证工程质量水平

随着相关法规的健全、市场机制的完善、市场主体的成熟、全社会质量意识的提高，工程质量管理水平和工程质量都会逐步提高。但在整个社会主义初级阶段，各地区存在着较大的经济发展差异,也存在着较大的消费水平、管理环境、管理水平的差异。随着政府职能的转变，政府监管会越来越宏观，越来越少，但是，就郑州地区而言，整个建设行业的管理与诚信水平、人员素质等情况还是不容乐观的，政府完全退出微观管理后，会不会再次产生大的整体质量滑波?

所以，大量的工作今后的方向是分解给中介机构去做，可以建立质量保险机制、发展工程质量检测行业、培育质量中介服务机构，还可以发展工程评优机构、推动工程社会验房师制度等等。监督部门在管好参建单位行为质量的同时，要牢牢抓好这些保证工程质量水平的中介机构,制定相应的行业管理规则，用政府行业监管等手段，引导中介机构的健康、蓬勃发展。通过这些中介机构，来代替政府对整个建筑市场进行 “监、帮、促”，把好工程质量关，交给广大人民群众合格放心的建筑产品，体现和谐社会、安定团结。

5 完善质量监督管理法规体系，确保执法监督工作的深入开展

监督工作要向执法监督转变,必须有完善的监督管理法规体系作为日常工作的依据。目前，省、市的质量监督管理法规体系还不够完善，可操作性较差。所以，必须完善质量监督管理法规体系，有与之配套的实施细则，才能为执法监督的深入开展提供有效的保证。

5.1 质量监督管理有关法规体系尚不完善

目前,在工程质量监督过程中对违法违规行为进行处罚时，所参照的法律法规与现实情况差别较大，还缺乏有力、适度的处罚依据。如对各种原因所引起的监理失控行为，很容易界定其错误行为的性质,但相应的处罚措施却跟不上，没有详细的、针对性强的、量“刑”适当的法律条款可以运用；同时，对有些参建方的违法行为的处罚额度已远远超出其经济实力所能承受的范围,使得执法程序难以进行下去；这使得对监督中发现的质量问题，甚至质量事故无法及时做出有效、准确的处理。

5.2 完善质量监督管理法规体系，出台行政处罚细则

要强化政府对工程质量监督的重要职能,当务之急就是尽快健全和完善有关法规，提高质量监督执法工作的可操作性,才能确保监督机构正常、严肃地开展监督和管理工作，使建设工程质量监督工作进一步全面、深入地开展，真正实现依法治质。

对于行政执法，国家、省条例的处罚数额过大，难以执行；对于技术执法，目前尚无相关的执法依据。所以今后要出台相应的处罚细则，作为建筑法律法规的必要补充，也作为日常执法监督的主要依据。细化到能具体执行的程度，如:确定违反强制性条文的诸如不做卫生间混凝土翻边的罚款额度、使用建设行政主管部门或市政府禁止使用的材料、施工和监理管理人员在检查中不在岗或未落实管理责任等等，列出明细的罚款额度。再如,如果情况恶劣可以暂扣执业人员或企业的证书等。这是执法的基础性文件，有了实施的细则，才能保证执法监督深入的开展。