提高社区党组织服务群众和社会管理能力的研究报告——基于昌吉市Y街道社区的个案研究

李 帝 李 渤 张志娟

（1.昌吉学院 新疆 昌吉 831100；2，3.昌吉市延安北路街道办事处 新疆 昌吉 831100）

城市社区的建设、稳定与发展，直接关系到党在城市执政根基的稳固。社区党组织是党的基层组织的重要组成部分，代表着党的形象，对凝心聚力、稳定社会起着至关重要的作用。改革开放三十多年来，伴随着市场经济体制的建立和发展，执政党的生态环境发生了很大的变化，社区党组织同样面临着生态环境变化带来的挑战，以党的基层组织为轴心的单位制的社会结构发生了深刻变化，城市“政经社”为一体的单位组织日益被功能专业化的组织所取代，计划经济体制下形成的党的组织结构基础和活动方式空间与转型后的社会结构之间产生了较大差异，内在契合度下降，导致了基层党组织功能的弱化，甚至出现“边缘化”的趋势。同时，社区治理结构也发生了变化，社区党组织、街道办事处、居民委员会、社区原有的经济组织、非政府组织以及社区居民都成为治理主体。在这种变化之下，党的传统的自上而下的一元化垂直领导方式必然不适用于现代社区治理。［1］因此，社区党组织必须从与行政权力的结合中分离出来，复归政党的政治功能，不断探索如何在新的生态环境和多元治理主体的背景下实现社区党组织的核心地位。

一、研究背景描述

党的十八大提出以全面提高党的建设科学化水平为统领，对加强和改进党的建设做出了总体部署，并提出建设服务型、创新型政党和创新社会管理的新要求。建设服务型政党是为人民服务宗旨在新时代的体现和要求，只有改进服务，不断创新，满足最广大人民群众的需求，才能更好地体现以人为本，才能在更高水平上实现社会管理。

根据学界现有研究成果，党的十八大提出的党的建设的要求以及社区建设的实践，笔者将社区党组织服务群众和社会管理工作概念操作化为政治领导、统筹整合、宣传导向、协调反应四个方面，因而也就可以从这四个方面考量社区党组织的相关工作能力。通过认真比对，最终选定昌吉市Y街道社区作为个案进行研究。昌吉市Y街道位于昌吉市中心地带，下辖10个社区，辖区总面积近8平方千米，总户数2万余户，总人口9万余人，由汉、回、维、哈等23个民族组成，旧城改造、新建小区并存，具有人口流量大、党政机关多、学校多、商业网点多、老旧小区多等特点，能够比较全面地反映当前社区建设和治理方面的诸多问题。

笔者主要采用问卷法、访谈法对Y街道社区居民和社区工作人员进行调查，以单独访谈形式共访谈127人；发放问卷300份，回收有效问卷293份，有效回收率为97.67%。由于笔者本系该街道社区居民，因此在参与观察上有着天然的便利，对深入研究和思考相关问题多有裨益。

二、调研结果分析

Y街道在推进社区基层组织建设方面做了大量工作，采取了强化党工委自身建设、加强党员干部队伍建设、完善党员教育管理、推动社区晋位升级、抓好党建活动阵地以及非公经济党组织建设等措施；同时还了解掌握民情民意，不断巩固服务居民的工作基础，开展党的群众路线教育实践活动，制作便民服务卡、走家入户，对辖区的困难群众、重点人员、外来务工人员进行了走访，针对涉及民生的事项进行承诺解决；增强服务居民工作实效，打造开放式组织生活，牵头举办各类提升社区居民文明素养的培训和文体娱乐活动，并推出特色品牌的服务模式，如T社区的“暖巢管家”服务模式，向空巢老人提供应急救助、水电气等安全检查、理发、亲情陪伴、生活照料、陪同就医、代购物品、代缴水电费等30个项目的服务。问卷中“所在社区党组织工作人员与您是否有良好沟通？”这一问题可从一定角度考察Y街道社区党组织工作的成效，26%的被访者认为非常好，57%的被访者认为还不错，认为沟通一般的占14%，另有3%的被访者认为无沟通，从被访者的回答可以看出，Y街道社区在服务群众和社会管理方面取得了一定的成效并得到了群众的认可。见图1

图1 您所在社去党组织工作人员与您要无良好的沟通

群众信不信任、满不满意是考量社区党组织工作能力的重要指标。“遇到问题能想到或愿意交给社区帮助解决吗？”首先想到社区并寻求帮助，占57%；能想到，但担心社区无力解决，占31%；根本想不到找社区帮忙，占5%；曾经找过，但没什么用，占7%。“对所在社区党组织的工作是否满意？”非常满意17%；基本满意34%；一般满意36%；不满意11%；非常不满意2%。总体来说，Y街道社区党组织服务群众和社会管理工作得到了绝大多数群众的认可。见图2

图2 您遇到问题能想到或愿意交给社区帮忙解决吗

综合分析问卷调查及访谈了解的情况，Y街道社区党组织服务群众和社会管理工作存在“心有余而力不足”的状况。由于社区不仅要完成街道布置的任务，同时还要完成市政府各职能部门下发的各项事宜，工作人员长期“超负荷”“连轴转”，身心压力过大。自上而下的行政任务过多，客观上造成了社区工作人员蹲办公室时间多，与群众交流时间少，深入群众、服务群众工作受到限制。社区工作人员普遍要求“减压减负”，减少行政任务，希望能够有更多的时间和精力投入到入户走访、为民办实事等事务上来。

对于提高社区建设水平最迫切需要动员的力量是市级机关、高校、企业等社区驻区单位，群众社会团体和涉及社区建设各项具体工作的上级职能部门排在第二、第三位。访谈中很多社区干部认为，市级机关应当积极参与到社区建设中来，而不是通过街道办和社区党支部的汇报材料了解基层情况，不应当把政府各职能部门的本职工作以行政命令的形式交由社区完成。

从调研情况看，社区党组织服务群众和社会管理工作主要存在以下几方面的问题：

一是社区党组织对自身应当扮演好的政治领导角色认识尚不到位，工作中大包大揽，存在重业务轻党务、班子管理不严、纪律松弛，没有发挥模范带头作用等问题。对于发挥社区党员积极作用存在的突出问题的认识，39%的被访者认为党员队伍老化，缺乏新生力量是社区党员不能发挥突出的问题；离退休和流动党员相对较多、较分散，不便于管理以及党员忙于党组织经济活动，难以确保参与组织生活时间各占22%；另有17%的被访者认为突出问题在于党员对社区党组织缺乏向心力，不愿意参与社区工作。见图3

图3

二是社区党组织服务形式和内容不能满足群众日益增长的需求。我们可以从“最希望社区党组织提供的服务”来了解社区居民的需求，并从中考察Y街道社区服务群众工作的某些现状。排在第一位的是改善小区基础设施建设，如路面硬化等；排在第二位的是加强教育，提高居民素质；排在第三位的是加强小区安全管理，然后依次是提高小区卫生水平，提高物业服务水平，改善医疗条件、提高医疗服务水平，提供就业服务以及完善社会福利和救助体系。虽然社区党组织开展了很多具体的社区工作，并推出了一些品牌服务模式，如“空巢老人空巢管家”、“残疾人日间照料站”、“闲置物品交换站”等，这些品牌服务模式虽然具有一定的效应，但不能满足最大多数群众的需求，尤其是离退休群体，开展文化体育活动，既无场地，也无器材，夏秋季四处拼凑废旧桌椅打牌，冬春季挤在门卫室聊天打发时间。群众抱怨服务内容不周到，不具体，这主要有两方面的原因，一方面，随着经济体制转轨和现代化进程的推进，群众内部出现了很多新的阶层，利益诉求分化、需求多样，人权意识、法制意识、监督意识不断增强，不少群众开始主动关心和参与公共事务管理，政治参与热情越来越高；另一方面，由于多种原因，社区党组织对服务对象的变化缺乏了解，在服务的覆盖面和广度、深度上，不可避免地存在狭隘化服务、形式化服务，如把服务对象等同于困难群众，进行一次性的送钱送油送米的救助服务为主，拓展长期受惠的服务内容弱化。［2］这些问题在全国社区基层工作中具有普遍性，并非Y街道社区所独有。

由于Y街道社区下辖的各小区情况不尽相同，新建小区居民来源复杂，以单位为依托的管理无法实现；老旧小区居民离退休群体、下岗群体以及流动群体较多，物业、小区安全是管理的难点。被访者认为所在社区最应该改善的服务职能排在前三位的依次是调节与物业、邻里的纠纷，提供就业和便民服务信息以及组织文体活动；办理政府委托的有关事宜、帮助居民提高卫生意识、安全巡逻服务也占有相当的比重。Y街道社区老旧小区较多，居民最为关注的是物业服务，与物业公司矛盾较大，如L社区下辖的D小区，原本是昌吉州某烟酒公司家属院，公司破产后，职工自谋生路，不再负责小区各项服务，小区物业空缺，直至2014年7月在L社区党组织的协调下，某物业公司进驻D小区，但该物业公司派驻的负责人声称“我是来搞管理的，不是来服务的”，不理睬业主委员会的要求，居民与物业公司矛盾较大，L社区党组织多次协调未果，在进驻不满两个月的情况下物业公司最终撤出了该小区。访谈中该小区部分群众认为社区党组织、居委会工作没有做到位，没有把负责任的物业公司请进来，没有管理好这些物业公司，反映出群众对社区党组织仍然存在很强的依赖性。

三是在建设社区自治组织、着力培育社区居民自治意识方面重视度不够。当被问到“在条件允许的情况下，您是否愿意参加居住地社区组织的各类社会公益活动？”这一问题，67%的被访者表示“非常支持，并可以鼓励和发动身边的人”；20%的被访者表示“我本人没问题，会尽量参加”；“视情况而定”的占11%，只有2%的被访者表示“不愿意参加”，可见社区居民在社区建设和治理上表现出了强劲的参与意识，尤其是离退休群众，更是对自身生活居住的小区充满了热爱，自动自发打扫卫生、扫雪，但绝大多数人却不知以何种方式参与、何时何地参与社区建设和治理。多数被访者认为构建和谐社区最重要的三个因素分别是社会组织、社区服务和社区环境，充分说明无论是群众还是社区工作人员都认识到了社会组织在社区建设中的重要性。访谈中，一位退休的老干部、老党员认为，社区在很多工作上没有发动群众，比如在“维稳”期间，社区派驻若干工作人员进驻小区蹲点、巡逻，但因为这些工作人员根本不熟悉小区情况，何以发现敌情？这位老干部认为社区党组织应当组织小区群众尤其是离退休人员看家护院，这样的“维稳”工作才能有实效。

四是统筹整合社区资源工作有待改进和加强。Y街道社区在整个昌吉市是人口最密集的区域，下辖的商业网点、学校、党政机关都比较多，但社区开展的各项工作并没有充分将这些人、财、物资源充分整合并利用起来，而主要是依靠自身工作人员之力，如此既加大了社区工作人员的工作压力，又不能够满足社区居民的参与意愿，更不能从长远上达成培育社会组织和社区居民参与社区建设的目标。

三、对策建议

从现实来看，城市社区党组织服务功能优化的突出弱势在于其拥有的资源、权限与承担责任的不对称，相应的资源和权限是服务功能有效发挥的前提和必要条件，责任重大又使社区党组织疲于应付各类行政性事务而忽视群众需求和诉求，这已成为社区党组织自身面临的最大困难。究其原因，一方面，经济体制转轨使社会资源的占有方式逐步向个人、经济组织和社会组织倾斜，基层党建的资源依托发生困难；另一方面，我国的组织领导制度具有资源配置逐级递减、承担责任逐级递增的基本特征。［3］具体到处于行政体制末梢的城市社区基层党组织，其实际占有的可支配资源（包括人力、物力、信息、政策等）和可控权限少，而需承担的矛盾和问题的责任大。

“责任大”首先表现在单位体制瓦解使得社区党建承担的任务职责由街道“剩余”空间向全部社区空间推进；其次，社会转型背景下，各种利益群体涌现、利益分化加剧、矛盾冲突增多，社区是城市基层社会的第一线，必须面对各阶层群众的各类问题。在这种资源有限、权责高度不对称的情况下，社区党员干部面对群众急需解决的、大量复杂的、具体的需求和诉求时，往往无力和无奈，社区党组织发挥服务功能就显得力不从心。［4］因此，只有合理定位城市社区社会管理三大主体的关系，恰当定位社区党组织、基层政府和社区居委会三者的角色，才能够正确界定和落实基层社会管理中的行政权和自治权，结构性的体制调整才能够顺利完成。

第一，要明确社区党组织的政治领导角色，逐步提升政治领导能力。党对社区自治的领导主要是政治领导，而不是对社区事务的包办代替。社区党组织应在贯彻落实党的方针政策的前提下，充分考虑社区居民的民主权利和合法权益，通过提议和监督实现对社区重大问题的指导。但提议不是决定，监督不是管制，更不是对自治权和民主程序的侵犯，而应大力建设社区自治组织，着力培育社区居民自治意识，从政治上保障社区自治积极稳妥地推进。社区党组织要切实维护社区居委会作为法定自治主体的地位，切实保障其“自我教育、自我管理、自我服务”功能的发挥。［5］

第二，社区党组织要扮演好统筹整合角色。推动社会组织健康有序发展，充分发挥各社会团体、民间组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。充分利用辖区资源开展互助互帮工作，比如利用商业网点开展各类公益活动，利用高等院校的师生资源为辖区开展老年大学、中小学生的课外辅导、大型文化体育活动以及针对老弱病残的志愿活动，利用党政机关资源开展结对帮扶活动，并将这些活动规范化、常态化。

第三，社区党组织还要做好宣传导向工作，要动用宣传手段引导群众自我管理、自我服务、自我监督。客观地说，群众认为社区党组织工作没做好，是因为“政府给群众一种全能政府的概念、感觉和形象”［6］。亲力亲为地直接服务群众、满足人民群众的各种需求，是目前一些地方基层党组织实践的一个共同特征，这些实践有效地扩大了党执政的群众基础，产生了积极正向效应，但同时也使一些群众对党和政府产生了极强的依赖性，导致了一些群众的社会责任感下降甚至缺失。而政府正处在从“全能政府”转变成“有限政府”的职能转变过程中，这一转变给基层党组织服务群众的功能提出了新的要求，其途径和形式要顺应、契合政府职能转变的方向和要求，要以社会自我管理、自我服务、自我监督为社会管理创新的着力点。

第四，要着重提高社区党组织的协调反应能力。如何化解和协调群众利益关系，缩小不同利益群体或阶层之间的利益差距，维护社会和谐稳定，是当前社区党组织服务群众工作的重要内容。在群众利益协调工作中，社区党组织既要强化领导，更要注重制度设计与安排，如宣传教育利益引导机制、建立健全利益平衡机制和冲突化解机制，建立健全突发事件应对机制等。

要保证上述四个能力的提高，必须重视人的建设和长效机制建设。社区党组织首先是人的组织，必须在引进、考核、提拔等各个环节严把用人关，要把品德好、业务专、能力强的人引进来、培养好、提上去，真正做好党员队伍建设。同时，更要注重各项工作的长效机制建设。基层党组织服务群众工作必然是一项长期工程，不仅要依靠基层党组织的热情，更要靠服务体制和机制的建立完善。中国古谚云：小智治事，中智用人，大智立法，“法”即制度建设。乾隆帝曾说过：“非有德者不安，非有法者不久”，明确指出了用人和制度建设的重要性。

第二次中央新疆工作座谈会将“社会稳定和长治久安”确定为新疆工作的总目标，提出要推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境。新疆的多民族社区管理模式在今后的工作中将以稳健的方式从当前的政府主导型管理模式向社区自治的模式发展，其根本的原因在于政府需要摆脱单独管理社会导致社会效率下降和政府合法性弱化的情形，这就要求突破城市社区建设现有的框架，把社区建设从城市基层延伸至城市最高权威体系，推进政府、市民以及中间组织在各个层次的互动、协调、合作，以实现治理的优化。社区党组织工作作为新疆社会稳定的基石，要适应这种转变，并在转变中谋求创新，从而实现多元治理主体中的核心地位。

［1］陈怡.基层党组织在社区多元治理中的功能转型级实现路径［J］.求实，2010，（11）：18-19.

［2］谭东华，刘光明.基层党组织服务群众要着眼于建立健全长效机制［J］.攀登，2014，（3）.

［3］彭穗宁.服务是基层党组织的主要功能［J］.理论视野，2010，（6）.

［4］龚裕军，李毅弘.城市社区党组织服务功能的优化路径［J］.理论导刊，2013，（11）：39.

［5］周义程，周忠丽，葛燕.城市社区社会管理体制的结构性重塑［J］.中共四川省委省级机关党校学报，2013，（3）：64.

［6］张晓燕.以基层党建科学化推动社会管理创新［J］.阅江学刊，2012，（6）：8.