新疆失地农民安置问题成因探析

黄新平

（伊犁哈萨克自治州党校 新疆 伊宁 835000）

近些年，随着新疆经济社会的快速发展，特别是新型工业化和新型城镇化进程的快速推进，对土地的需求急剧增加，土地征迁的规模越来越大，与此相伴，失去土地的农民也大量增加，政府在安置这些失地农民的过程中，由于各种因素的影响，出现了不少问题，必须要引起我们的高度重视。

一、新疆失地农民安置过程中存在的主要问题

第一，补偿安置方式的短期性。当前，我区各地在征地补偿过程中，最主要的补偿方式是以货币补偿为主。因为，这种补偿方式简单直接，也最容易被失地农民接受。政府也可以借助这一方式，迅速得到土地并投入到开发中。但是，这种补偿方式具有十分明显的短期性特点。失地农民在得到这样一笔看似巨大的资金后，在一个较短时期内可以十分明显地改善自己的生活状况，可以用来建房或到城市中买房，也可以用来投资创业，更可以用来进行消费。许多农民由于受到自身文化素质和价值观念的影响，不能很好地规划使用这样一笔数额较大的资金，在经过一段时间的生活之后，很多人就将这笔资金消耗殆尽。由于已经失去了赖以生存的土地，一些人就迅速陷入生活贫困的境地，成为新的贫困群体，带来新的社会问题。

第二，征地补偿标准过低。在我区征地拆迁过程中，对土地的补偿标准基本上都是以被征土地的农业产值的倍数来计算的。从我区农村土地生产经营的效益来看，一般农民的一亩土地一年的收益大多都在几百元至千元不等，以此计算，失地农民得到的补偿额十分有限，难以弥补农民在失去土地之后的生产生活损失。加之各地经济发展水平不一，政府财政实力强弱不均，在实际的补偿中，执行标准也不一致。一些地方政府在招商引资过程中，为了吸引投资商落户，有意压低补偿标准。另外，在对农民的补偿标准方面，缺乏动态的调整，不是根据社会生产生活的变化，对补偿标准及时进行调整，而是继续按照原有的旧标准进行土地补偿，致使失地农民得到的补偿额根本无法满足长期生产生活的需要，造成农民在失去土地之后极易陷入到困难的境地。

第三，失地农民的参保热情不高。我国农村地区社会保障体系薄弱，其覆盖面窄而且层次较低，对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，农民失去土地后，却无法享受或立即享受城市水平的社会保障待遇，生存权益无法得到保障，长远生计就会出现后顾之忧。目前，失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和养老保险的参保率更低，特别是老年人、病残人等弱势群体，养老保障已成为迫切需要解决的问题。为了保证失地农民有基本的社会保障，我区各地政府都出台了相应的政策予以支持，为失地农民办理发放养老金。但由于经济发展水平限制，养老金待遇水平较低，失地农民的参保热情不是十分高涨，许多农民特别是年轻人不愿参保。

第四，土地收益差距悬殊。随着经济社会的快速发展，尤其是城市化、工业化进程的加快，各地政府对土地的需求量急剧增加，土地财政在各级政府收入中占有较大的比重，促使各地政府不断地征用土地，经营土地，依靠土地的增值来增加地方财政收入。由此，造成了土地在征用前后收益的差距悬殊。一亩土地从农民手里征用只需支付给农民几万至多是十几万元的补偿，而政府将征用的土地进行改造后，就可以以每亩几十万元甚至更高的价格出售给开发商。如此巨大的反差，造成被征地农民严重的心理失衡，引发农民极大的不满，使农民对政府征用土地产生抵触情绪，有时可能会演变成为对抗，引发群体性事件，对社会稳定产生不利影响。

第五，失地农民再就业困难。土地是农民维持生计的重要基础，是农民赖以生存的“命根子”，失去土地就意味着农民失去了今后生活的基本保障，其生老病死都面临着严峻的考验，如果没有能够替代的保障，农民就彻底沦为贫困人群，就会带来极其严重的社会问题。当前，在政府征地补偿方式中，各地政府也采取了一些就业安置的办法，出台制定一些支持就业的政策，并从土地收益中拿出一部分资金作为对失地农民的就业培训，帮助失地农民掌握就业技能，还尽可能多地创造公益性或其他的就业岗位来解决失地农民的就业问题，保证失地农民能够有一份较为稳定的收入。但是，由于失地农民受到自身文化知识、就业技能、生活方式、语言沟通、就业观念等方面的影响，大部分失地农民都在城镇从事一些劳动强度大、工作条件差、收入水平低的工作，工作的稳定性不强，很多还都带有季节性的特点，工作流动性较强，造成许多失地农民只能是短期就业或待业失业，稳定性就业和自主创业的较少。

二、新疆失地农民安置问题产生的原因分析

目前，在全区各地失地农民安置过程中出现的各种问题，原因是多方面的，既有国家土地征迁制度不完善的背景，也有各地政府在执行过程中操作失当的因素，还有被征地农民自身的原因。因此，在对失地农民安置问题进行分析时，就需要综合考虑各方面的因素，找出问题产生的根源所在。当前，从失地农民安置问题的表现来看，主要原因在于：

1.土地征迁制度设计不合理不完善。在对农村土地征用方面，各级政府部门主要依据的就是《土地管理法》以及各地政府自行制定的条例或政策。由于在制定这些条例和政策时，政府是站在征地的主导一方，因此，这些政策条例过多是向政府倾斜的，农民始终是处在一个弱势地位。这种制度上的不合理和不完善，是导致失地农民安置问题产生的最主要根源。具体表现为：

第一，市场主体错位。根据我国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”按照这一规定，农民集体才是农村土地的真正所有者，在土地转让市场中他们才应该是真正的市场主体。而在现实中，政府实际上成了土地交易的主体，农民集体没有权利进行土地买卖。依照我国法律规定，农村集体所有土地不能直接出租、转让用于非农建设。当农业用地转为非农业用地时需经当地政府批准。土地首先必须被国家征用为国有，然后才能由地方政府的相关部门代表地方政府统一行使开发、管理和出让。这就导致了政府在土地征用中处于垄断主体地位，既当裁判员，又当运动员，农民只有无条件服从，没有能力争取自己利益。

第二，公共利益界定模糊。法律只规定了政府为了公共利益的需要可以征用农村集体所有的土地。但对什么是公共利益并没有明确的说明。因此，农民所有的土地，往往被政府打着公共利益的幌子以较低的价格被征用，如根据土地管理法规定，征用土地分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。［1］征用耕地的土地补偿费，规定为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍。［2］征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4—6倍，但最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。按上述标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的经政府批准可以增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。［3］被征用土地上的青苗补偿费按照当季作物的产值计算；被征用土地上的树木和建筑物、构筑物、农田水利设施等补偿费，按照其实际价值计算。

第三，土地产权不清晰。土地产权名义上归农民集体所有，而实际上政府是土地交易的主体。土地产权的不明确决定了农民的土地不可能自己按照市场价格进行交易，这也就决定了农民获得的征地补偿远远低于土地的实际价值。按照法律规定土地补偿费归村集体所有，农民个人得到地上附着物及青苗的补偿费，安置补偿费用于被征用土地的农业人口安置。但在实际的征地过程中，地方政府制定的补偿标准各不相同，实际给予的补偿数额差异较大而且普遍不高，再扣除征地进程中政府部门以及村集体征收的各种费用及留取部分，失地农民实际得到的补偿比例很小，补偿费自然很少。

第四，补偿标准不科学。国家土地管理法确定的征地补偿标准，没有全面体现土地价值和劳动力失业带来的损失。而且，以土地的产值损失为依据来计算补偿费，即不科学又不合理。因为在征地过程中按国家标准进行补偿是以传统农业产值作为征地补偿依据的,简单地以普通粮食或蔬菜的价值为基础来测算产出价值，会导致极大低估土地价值。主要的原因在于，在征用农民土地的时候，补偿标准是以土地原有生产收益为基础设定的，而没有考虑被征用土地转变使用性质后经营所得收益的增值。另外，征地补偿标准中不包含由于改变土地用途而产生的升值部分，农民土地被征用后，随着其用途的改变，地价一般会大幅上涨，而现行补偿一般不考虑这一因素。

第五，执行标准不统一。我区各地经济发展不平衡，在进行征地补偿中实行的标准也不尽相同。经济发展水平较高、经济实力较强的地区，补偿的标准就相对高一些，而经济发展水平较低、经济实力较弱的地区，补偿标准就相对低一些。像乌鲁木齐市、库尔勒市属于经济发展水平较高、经济实力较强的地区，政府在对失地农民的货币补偿时标准就较高，平均每亩土地可以达到十几万元。而对伊犁州直而言，经济发展水平较低，经济实力较弱，各级政府在对失地农民进行货币补偿时标准就相对较低。

按照规定，伊宁市农村土地征用补偿标准4.9万/亩、伊宁县，霍城县等农村土地征用补偿标准2.4万/亩左右，应当说，各县（市）的征地补偿标准都是在国家和自治区规定的标准范围内，而且大多数是往上限标准靠。即使是这样我们还是可以明显看出补偿差距的存在。这样一种差距的存在就容易造成各地土地征迁过程中，农民心里的不平衡，从而引发征地过程中的各种矛盾，增加了政府征迁土地的难度。

2.现有社会保障体系不健全，失地农民保障水平较低。我区各地政府都十分重视失地农民的社会保障问题，并出台制定了一些关于失地农民社会保障的政策措施。如：伊宁市制定了《伊宁市被征地农牧民社会保障实施办法（暂行）》，切实保障被征地农牧民养老和医疗保障问题。目前，伊宁市被征地农牧民近3万人。依照实施办法规定，该部分被征地农牧民正在逐步纳入社会保障管理。库尔勒市也制定了《库尔勒市被征地农民社会保障暂行办法》，逐步解决该市近两万户失地农民社会保障问题。但在现实中，依然存在失地农民的社会保障水平低，与现实生活水平有差异，失地农民参加社会保障热情不高，导致部分失地农民老无所依，老无所养。其主要原因在于我国当前的社会保障体系不完善，城市与农村社会保障发展不平衡。主要表现在三个方面：一是在农村社会保障体系组成部分上，五保供养制度历史悠久、相对规范，而农村最低生活保障、新型农村合作医疗、医疗救助等制度刚建立不久，被征地农民社会保障和农民工社会保险等制度建设正在逐步推进中，新型农村社会养老保险制度还处于起步阶段。二是在区域发展上统筹不够，东、中、西部的农村社会保障水平差距较大。三是城乡发展不协调，农村社会保障事业发展明显滞后，农村社会服务设施严重匮乏。同样，相较于城市居民而言，一些失地农民虽然在身份上市民化，但在社会保障上，尤其在我国现有的保障体系上，很长一段时间还是停留在原来的农村最低生活保障基础上，无法适应失地后的城市化生活水平的要求。

因此，虽然各地区都在尽可能地完善失地农民的社会保障向城市化转变，尤其是社会保险的统筹上。但是我们还应看到，这项工作单靠政府在补偿款的基础上形成的社会保险标准，并不能满足目前失地农民的生活需求。第一，每月的最低生活保障水平较低，难以保证生活水平不降低。同时缺乏健全的随经济发展而增加的标准和机制，对于满足今后生活需要显然不够。第二，政府建立的社会保障制度是属于失地农民补偿中的一部分，由政府代为管理发放社会保险，相当于是羊毛出在羊身上。从各地社会保障资金的统筹比例可以看出，失地农民的出资比例大都在40%，这一比例对于失地农民而言，也是一笔不小的开支，特别是相对于失地农民得到的不多的失地补偿费来讲，在除去必要的生活开支和子女教育费用后，所剩无几，再让失地农民拿出资金来缴纳社会保险费，压力是很大的。第三，农民虽然有了统筹性的社会保障，但是这份保障的长期性却很难确定，会受到政府经济发展、资金统筹安排、物价上涨等因素的影响。

3.地方各级政府在失地农民安置过程中的执行力不到位，致使失地农民的合法权益不能得到全面保障。在我区各地方政府针对失地农民的安置过程中，虽然制定出台了许多安置办法和措施，解决了一些失地农民的安置问题，但整体上看，一些地方政府相关部门没有能够较好地贯彻落实各项安置政策，从而导致一些失地农民的合法权益受到损失，引起了失地农民的不满。如，自治区民政厅制定出台的《关于认真落实新的城乡低保标准、加大城乡低保清理排查和动态管理的通知》要求，各县市均不得扩大低保范围，要通过加强动态管理内部消化新增的城乡低保对象，城乡低保人数必须控制在2010年底人数之内，超过此范围的上级财政不予拨付配套资金。在伊宁市，现有符合低保条件，但仍未享受低保的失地农民有8333户18149人，如将其全部纳入低保，所需资金必将由市财政全额配套解决。目前，伊宁市城市低保标准为278元/月、农村低保标准为143.3元/月，无论是将其全部转为城市低保还是转为农村低保，所需的资金都是巨大的，由于市级财政资金紧张，因此，该项工作一直未能落实到位。同时，在失地农民养老保险筹资上，资金来源存在着较大的缺口。失地农民养老保险，由地方政府财政、村集体和农民个人按一定的比例分摊。政府和村集体的资金筹措受到当地经济发展状况、地方财政实力、农村集体经济等方面的影响，特别是村集体经济资金筹措部分，各地差距很大。区内经济发展状况较好、农村集体经济较强的地区资金筹措到位率较高，其他地区则较难全部到位。伊宁市2013年共有6913人参加了被征地农民社会养老保险，个人缴费7605万元，市级财政应补贴5704万元，村集体也应补贴5704万元，但是受财政资金紧张和村集体经济收入的影响，实际补贴到位只有61.7%和8.6%。结果导致失地农民养老保障不能持续。此外，一些地方政府许诺的安置政策在实际的执行过程中不能全面落实，失地农民产生了上当受骗的感觉，对政府不信任。如伊宁市汉宾乡，为失地农民筹建就业市场，就因为各种行政审批手续烦琐，一些优惠政策得不到的落实，致使就业市场建设推进缓慢；在对失地农民进行就业培训上存在着培训技能单一，技术含量偏低、培训效果较差，不能满足失地农民的就业需求。在解决失地农民再就业方面，部分企业在完成征地之后不兑现原先征地前的承诺。如伊宁市，政策要求辖区内征地企业必须将所建商铺等的30%以成本价优先卖给失地农民，但在实际执行过程中这一政策始终未能很好地落实，政府部门也未加追究。再加上引进的企业目前来讲有许多是技术含量较高的企业，对劳动者素质要求较高，而失地农民普遍素质较低，因此就业十分困难。

4.失地农民自身思想意识和观念制约，加剧了安置的难度。在当前的政府征地安置过程中，最主要的对象大都是农民，尤其是少数民族农民，他们中的很多人受教育程度很低，语言沟通能力较差，思想观念保守、落后，劳动技能缺乏，有许多人一辈子只从事农业生产，其他的都没有经历过，一旦土地被征收，马上就陷入无业状态。各地政府在解决失地农民生产生活方面也采取了许多措施，如把失地农民推荐到一些企业中工作、把开发商建设的商铺分给失地农民经营、鼓励失地农民自主创业、推出一部分公益性岗位安排失地农民就业等方式，试图来解决失地农民的再就业问题，也取得了一定的效果。但是从整体上看，失地农民的再就业状况仍不乐观，许多农民就业观念保守，对政府的就业政策不理解。在政府开展的就业培训中，失地农民参与热情不高，对政府组织的就业培训积极性不高，不愿参加，对今后长远生产生活缺乏计划，等、靠、要思想还较为严重。许多农民自主择业意识不强，依赖性较强，并且对政府提供的就业岗位挑三拣四，许多人不能够很好地适应新的工作岗位，因此，往往是在工作一段时间后就下岗失业了。由于受到长期从事农业生产生活的影响，自由散漫，纪律性较差，在企业中不能很好地服从组织管理，给用人单位造成不好的印象，用工企业不愿长期接受失地农民，致使失地农民就业困难。

此外，许多失地农民对社会保障认识不够，特别是一些年轻人，对参加社会保险缺乏积极性，不愿自己掏钱来参加社会保险。还有一些人认为政府征收了自己的土地，就应该给自己提供社会保障，而不愿意再从土地补偿款中拿出钱来缴纳社会保险基金。一些失地农民在突然面对一大笔补偿款时，缺乏长远的打算，拒绝政府提供的就业机会，在一个较短的时期里迅速就将补偿款挥霍一空，而不去工作，也不参加社会保险，当补偿款被消耗完毕后，就又重新去找政府上访，要求解决他的困难。一部分失地农民缺乏经营意识，把政府专门为失地农民兴建的市场店铺，或倒手转卖，或转租他人，每年靠租金来维持生活。甚至有些失地农民宁愿在家吃低保也不愿出去工作等这些都是造成目前失地农民就业安置困难的主要原因。

因此，要想从根本上解决失地农民安置问题，就必须要综合施策、标本兼治，既要从改革完善各项制度入手，使各项制度更科学更符合实际，又要加强对失地农民的教育培训，帮助他们转变观念，提高认识，增强技能。

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