农民工融入城市问题：动因、困境与对策

时间：2024-08-31

高季乔

（中南大学公共管理学院，长沙 410083）

2012年3月5日，温家宝总理在十一届全国人大五次会议作《政府工作报告》时指出，要“更加注重把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民”，要“逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民工”，这实际上是明确提出和着力强调了推动农民工融入城市的重大战略任务。准确把握农民工融入城市的动因与现状，对于全面理解、有力执行推动农民工融入城市的国家战略，具有重要的理论意义和实践价值。

一、农民工融入城市的诉求与动因

农民工是伴随着我国改革开放和现代化进程产生出来的一个新的特殊群体，通常指持有农业户口却居住在城市、从事非农业工作的工人。推动农民工融入城市，使农民工从经济收入、社会权利、政治身份、生活方式、就业方式、文化素养和价值观念等各方面向城市市民转化，不仅是农民工自身的诉求，也是国家现代化发展的内在需要和维护稳定、促进和谐的必然要求。

（一）融入城市是广大农民工自身的利益诉求和迫切愿望

改革开放以来中国农民工产生、发展和壮大的过程，实际上就是一个广大农民离开乡村去城市谋求生计和发展、努力融入城市的过程。近年来，随着出生于80－90年代的新生代农民工逐步成为农民工群体的主力军，融入城市当市民更是成为大多数外出农民工的迫切愿望。国家统计局住户调查办公室 2011年3月发布的一份报告显示，2009年新生代农民工数量达到8487万，占全国外出农民工总数的58.4%。

与老一代农民工相比，新生代农民工受教育程度更高，物质和精神生活的需求更加丰富，对户籍所在地的农村较少依恋，对工作所在地的城市更加认同，具有融入城市的强烈诉求和热切期望。有学者在广东进行的调查显示，受调查新生代农民工中 97.55%的不愿意返回家乡务农，90.8%有定居城市的意愿。[1]国务院发展研究中心课题组2010年通过对全国6232名农民工的问卷调查和六个城市的实地考察发现，愿意留在城市定居的农民工占比为 91.2%，愿意回农村原籍定居的仅为8.8%。[2]

（二）农民工融入城市是当今中国现代化进程的内在需要

农民进城务工并逐步从乡村向城市迁徙，是世界各国现代化进程的普遍规律。正是随着农民逐步融入城市转变为工人和市民，发达国家实现了从第一产业向第二、第三产业的经济结构升级，从农业社会向工业社会的社会结构变迁，以及从农村文明向城市文明的文明演进。当今中国的现代化同样离不开工业化和城市化，离不开劳动力从农业向工业、从农村向城市的大规模转移。

回顾 1978年以来中国的发展历程，可以看到：一方面，改革开放的持续深化和现代化建设的加快推进，为农村剩余劳动力转移到城市就业创造了体制前提和经济条件；另一方面，农村劳动力的不断解放，为改革开放事业和现代化建设提供了源源不断的强劲动力，为中国“世界工厂”地位的赢得和城市化率的迅速提高做出了重大贡献。立足当下进而展望未来现代化前景，经济发展方式的根本性转变和经济结构的战略性调整，迫切需要大量具有较高素质和较强技能的“新型农民工”和“新市民”；新型工业化、新型城市化和新型农业现代化的协调发展，迫切需要大量农民进一步从农业和农村转移出来进入城市安居乐业。这种对农民工融入城市的内在需要，将伴随中国实现现代化的全过程。

（三）农民工融入城市是维护稳定和促进和谐的必然要求

从维护稳定的视角来看，一方面正是广大农民工在城市比较稳定的就业和相当繁重的工作，为农民家庭收入的增长和农村稳定局面的维系奠定了坚实基础，为城市居民生活质量的提高和城市繁荣局面的形成提供了有力保障；另一方面，农民工如果不能真正融入城市，又不愿或不能退回农村，就不免陷入被城市和农村双重边缘化的断裂夹缝中，容易滋生对社会的疏离不满情绪甚至仇视反叛心理，成为不稳定的重大隐患因素。据统计，2009年农民工身份的犯罪人员约占所有犯罪人员的42.9%，比2002年11.9%的占比上升了 31个百分点。农民工犯罪的影响因素是复杂的，但农民工融入城市的梦想受挫是一个深层次的原因。[3]有研究表明，调查范围中 90.1%的农民工对群体性事件选择支持或者视情况而定，其中24.7%的农民工明确表示支持，只有9.9%的农民工反对群体性事件的行为与做法。[4]推动农民工更好地融入城市，是预防农民工犯罪、防控群体性事件、维护社会稳定的一项治本之策。

从促进和谐的视角来看，推动农民工更好地融入城市，使广大农民工能够共享城市发展繁荣的成果，是构建社会主义和谐社会的题中之义。从本质上说，这种利益共享应当是平等、开放和无身份限制的，农民工理当享受与其他城市居民均等的基本公共服务，理当享有和其他城市居民一样的就业待遇、保障条件、子女受教育机会和政治参与等“同城待遇”，理当成为完整意义上的市民。因此，农民工群体能否真正融入城市社会，能否顺利实现由农民角色向市民角色的整体转型，直接关系到和谐社会建设目标的能否实现。

二、农民工融入城市的进展与困境

改革开放以来特别是进入21世纪以来，进城务工和居住的农民工群体规模不断扩大，中央对城市化进程中农民工问题的重视程度不断提高。作为客观历史过程和主观政策导向的一个结合，农民工融入城市取得了显著进展。同时，农民工群体在相当程度上仍然处于“生存困境”、“发展困境”和“城市认同困境”的多重交错中，农民工融入城市的现实状况仍然不容盲目乐观。

（一）30余年来农民工融入城市取得了显著进展

在中国的城市化进程中，农民工群体既是一支至关重要的推动力量，自身又不断地进入和融入城市之中。改革开放初期，中国的基本国情是所谓“十亿人口、八亿农民”，城市化水平仅为17.92%。[5]2010年中国的城市化水平已经达到49.68%，预计到“十二五”末期中国的城市化水平将达到54%。虽然这一数据跟发达国家75%左右的城市化水平相比仍有不小差距，但不容否认的是中国的城乡二元结构已经发生了重大的变化，甚至被誉为“中国历史上社会结构最深刻的变化”。[6]亿万农民工从世代耕种的土地上走出来，逐步获得了在城市工作、居住、生活和迁徙的自由权利，并通过在城市就业改善了自身的生活状况。据调查统计，农民人均纯收入从 1978年的134元上升到2008的4761元，其中农民工的工资性收入对农民收入增量的贡献率，从1978年的接近为零上升到1990年的20.2%和2008年的 42.1%，到城市打工挣钱成为了推动农民增收的最重要途径。[7]

2004年起，中央连续出台了九个关注“三农”工作的“一号文件”。其中，2010年2月中央下发以“加大统筹城乡发展力度”为主题的一号文件，明确提出要“着力解决新生代农民工问题，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题”，强调要“促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”，这就为农民工进一步实质性地融入城市确立了宏观政策基调。在此背景下，重庆、陕西、广东、四川等不少省市地方政府提出了推动了农民转户进城的具体目标和实施举措，农民工融入城市的城市化和市民化进程很有希望跨入加速推进阶段。

（二）当前农民工融入城市的现实状况仍不容乐观

当前中央决策层之所以把农民工融入城市问题提到了战略的高度，既是因为充分认识到其对于中国未来可持续发展的重要性，又是因为清醒认识到其现实状况的不容乐观。中国社会科学院发布的《2011中国城市发展报告》蓝皮书指出，农民工市民化进程缓慢已成为中国最突出的民生问题。不少学者用“困境”一词来表述当前农民工融入城市的现实状况，比如：汤云龙从“残缺的市场主体”、“公共产品的边缘人”、“失范的利益表达”等三个方面，尖锐指出并系统分析了农民工市民化所处的现实困境；[8]钟德友认为农民工收入水平低、融入城市门槛高和参加社会保障难是农民工难以融入城市的三大困境；[9]胡放之、秦丽娟从制度排斥与工资歧视相结合的视角分析了农民工融入城市的生存困境；[10]潘泽泉用“被压抑的现代性”来概括农民工在城市化和现代化过程中难以摆脱的“发展困境”；[11]汪勇从生存困难不断、发展阻力重重、权益保障匮乏、前途走向迷茫等四个方面分析了青年农民工融入城市梦想难以实现的困境，[12]等等。

农民工融入城市的困境综合体现在经济收入、工作环境、就业稳定性、医疗和社会保障水平、权益保护状况、人格尊重状况和社会人文关怀等各个方面。有研究显示，农民工平均工资与城镇职工平均工资的比例由2002年的64%（659元/1035元）下降到2007年的51%（1060元/2078元），如果考虑到各种非货币福利因素，农民工实际平均工资与城镇职工平均工资的比例远低于50%。[13]中华全国总工会2011年发布的调查报告显示，新生代农民工的整体收入偏低，平均月收入仅为1747.87元，是城镇企业职工平均月收入的 57.4%。报告还指出农民工面临劳动合同执行不规范、工作稳定性差、社会保障水平偏低、职业安全隐患较多、企业人文关怀不到位等各种困难和问题。[14]农民工在城市中仍然普遍地遭受着各种群体性歧视，比如就业歧视、执法歧视、经济歧视和文化歧视等，[15]不少歧视特别是户籍歧视对就业待遇歧视和就业保障歧视的影响效应还在不断上升。[16]

农民工满怀对城市生活的向往却因各种原因无法有尊严地融入到城市生活体系中，不可避免地导致农民工自身缺乏对城市的归属感和认同感，形成了“城市认同困境”。[17]农民工这种城市认同困境进一步强化了其对城市主流生活圈的疏离感甚至对立感，并具体外化为各种孤立、排斥和对立的行为。这又进一步恶化了农民工在城市现实生活中的生存困境和发展困境，认同困境和生存困境、发展困境之间形成了一个彼此强化的恶性循环。

三、破解农民工融入城市难题的对策

（一）加快推进系列制度创新，进一步破除农民工融入城市的各种制度性障碍

要正视阻滞农民工融入城市的各种政策体制障碍，加快推进以户籍制度改革为核心的一系列制度创新。首先，要进一步明确 “破除城乡二元结构、统一城乡人口管理”的户籍制度改革大方向，遵循“以人为本、积极推动、系统配套、因地制宜、循序渐进”的改革原则，逐步建立与社会主义市场经济相适应、劳动力可以充分自由流动、城乡居民身份真正平等的城乡一体化新型户籍制度，为农民工融入城市创造有利的基础性制度环境。要充分考虑到中国经济社会发展的阶段性特征和发展很不平衡的基本国情，深刻认识到户籍制度改革各种复杂的主客观制约因素和不可能一步到位的艰巨性、长期性。针对当前“取消户籍制度，实现人口自由迁徙”、“剥离户籍福利功能，还原户籍登记功能”和“降低落户门槛，设置准入条件”的三种所谓“取消论”、“剥离论”和“准入论”的改革方案争议与分歧，[18]既要积极鼓励各种符合改革大方向的过渡性模式探索，又要牢牢把握改革的方向性与阶段性、普遍性与特殊性、理想性与现实性的辩证统一，真正探索出一条“立意高、立足稳、走得通、走得远”的中国特色户籍制度改革新路子。

其次，要特别重视与户籍制度相关联的就业制度、社会保障制度、教育制度等各种配套制度的整体性改革创新，系统设计，统筹推进。要进一步推动配套制度改革朝着非歧视性和非排他性的方向转变，在逐步实现城乡基本公共服务均等化的基础上，逐步剥离附加于户籍制度之上的各种福利功能而着力恢复其管理功能，进而使城乡二元户籍制度失去其存在的条件和基础。要在广泛调研、深入总结的基础上，进一步确定各种配套制度改革的难点、重点和策略。对就业制度改革而言，关键在于统筹城乡就业和推动公平就业，加快构建城乡一体化的就业政策体系、就业服务体系和就业援助体系，充分赋予农民工平等就业权，着力加强农民工劳动权益保护，有效改善农民工在就业机会、就业状态和就业结果上的不平等状况；对社会保障制度改革而言，关键在于扩大保障覆盖范围、完善保障技术环节和加强制度整合力度，加快构建比较完善的城乡一体化社会保障体系，不断提高农民工社会保障的覆盖面和保障力度，切实提升农民工保障权益转移对接的可持续性和便捷性；对于教育制度改革而言，关键在于加大农民工子女义务教育“两为主”政策的执行力度，明确政策实施主体、责任主体、经费来源、操作程序并加强检查督导，厘清农民工子女流出地政府和流入地政府的责任关系和衔接流程，建立农民工子女教育中央转移支付专项基金和地方配套专项基金，改善农民工子女就读学校的办学条件并提高其教学管理水平，并积极探索和逐步制定农民工子女义务后教育阶段在流入地继续升学和参加高考的办法。

（二）高度重视非制度性因素，进一步提高农民工素质和优化城市人口吸纳能力

可以预计，只要国家推进城乡一体化制度创新的方向不偏移、步伐不停止，农民工融入城市面临的各种制度性障碍因素将逐步得到不同程度的消解，而人力资本水平偏低、城市人口吸纳能力不足等非制度性因素的障碍作用将日益凸显。因此，必须高度重视各种非制度性障碍因素并予以有力应对。首先，要采取有效举措，建立长效机制，不断提高农民工的人力资本总体水平。一方面，重视、加强和改进农民工培训工作，提高农民工劳动技能水平和就业增收能力。加强政府服务，加大财政对农民工培训工作的投入力度，进一步将农民工纳入公共就业服务范围并不断扩大免费培训规模。强化市场主导，进一步引导和规范各类市场主体参与培训和服务。加强综合规划，理顺管理体制，夯实保障条件，建立健全农民工职业培训体系，切实扩大农民工培训规模和提升培训质量；另一方面，从更广范围和更长时段来看，要大力发展农村教育事业，着力提高农村普通教育和职业教育质量，为农民工人力资本总体水平的提高奠定坚实的基础。

其次，要着力提高和不断优化城市人口吸纳能力，并使其和农民工融入城市进程之间形成协调发展局面。一方面，要不断推动城市的经济社会可持续发展，既着力扩充城市总体层面的人口经济容量和社会容量，又持续优化不同类型城市人口吸纳能力的现有存量，为农民工深度融入城市提供有力的条件支撑。特别是，在切实提高大中城市人口吸纳能力和资源承载能力的同时，加快小城镇的科学发展步伐，为农民工融入城市提供更为便捷的选择空间；另一方面，要根据城市人口吸纳能力的客观现状和发展前景，科学设计推进农民工融入城市的政策方案和实施步骤，使农民工融入城市的实际进程与城市公共产品和公共服务供给能力的提高过程总体上协调一致。如果不顾客观实际而贸然行动，不仅不能实现推进农民工融入城市的政策预期，反而激发人口扩张与资源紧缺之间的内在矛盾，造成农民工城市融入进程受阻甚至倒退的南辕北辙效果。

（三）充分发挥“两个积极性”，进一步推动中央统筹规划和地方分类实施的有机结合

对于城乡差异可谓沉疴已久、地区差异可谓千差万别的中国而言，要破解农民工融入城市难题，就必须充分发挥中央和地方两个积极性，并使二者有机结合起来、形成良性互动。首先，中央政府要着力做好推进农民工融入城市的顶层设计和统筹规划。中央政府应当进一步明确鼓励农民工融入城市的制度创新和政策调整导向，进一步明确“近期目标、中期目标和远景目标既相互区别又有机衔接”的农民工融入城市综合改革目标体系和“改革目标、推进战略和实现手段既相互支撑又层层落实”的改革路线图，进一步制定有利于农民工融入城市的全国性宏观政策和法律法规并提高各类相关政策法规之间的匹配性和协调性，加大对农民工融入城市的中央财政直接投入力度、转移支付力度和政策督查力度，推动地方政府进行相关改革试点和探索改革模式，深入总结各地试点经验并择机选优纳入全国性政策之中或直接予以推广。

其次，地方政府要着力进行推动农民工融入城市的积极探索和具体实践。地方政府应当进一步领会和把握中央鼓励农民工融入城市的政策精神，进一步加强对中央政策法规的执行力度并结合自身具体实际积极出台有利于农民工融入城市的地方性政策和法规，进一步提高城市经济社会发展水平和农民工人口吸纳能力。在国家总体经验缺乏、统一政策供给不足的重大改革领域，地方政府要积极进行改革试点，大胆探索改革经验，努力在农民工融入城市的群体诉求、中央的政策要求和城市公共服务的综合承载能力之间寻找出动态平衡机制，为全国性统一政策出台奠定基础。

第三，要将中央统筹规划和地方分类实施有机结合起来。对于中国这样超大规模的单一制国家而言，涉及农民工融入城市这一关联到多方面重大问题的复杂政策领域，作为掌握宏观政策创制绝对主导权的中央政府，需要清醒而自觉地把握好中央统一性和地方自主性有机结合的度，在中央宏观政策导向大框架下赋予地方分类创造和具体实施农民工融入城市政策的广阔空间。作为掌握宏观政策具体执行权和地方性政策制定权的地方政府，同样需要清醒而自觉地把握地方自主性和中央统一性有机结合的度，准确找到执行中央政策的坚决性和创造性之间的恰切平衡，为推进农民工融入城市这一伟大的历史进程做好扎实工作和做出独特贡献。

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