《2015-2025年教育发展战略》：刚果（布）教育现代化改革的机遇与挑战*

王吉会 车 迪

刚果共和国简称刚果（布），是已经摆脱“重债穷国”困局的非洲发展中国家，①黄玉沛等：《刚果共和国》。北京：社会科学文献出版社，2019，146页。然而教育水平仍然与发达国家存在很大差距。为了进一步发展国家教育，刚果（布）政府于2015年5月提出了《2015—2025年教育发展战略》。这一中期教育发展战略针对本国教育的具体现实，对每个具体的教育阶段在新形势下面临的挑战和改革计划做了客观分析，同时提出中期发展目标和制度、管理、人力资源等方面切实可行的落实计划。该纲领性文件为刚果（布）教育的中期发展指明了方向，促使教育界及政府相关部门加速改革，其最终目标是把刚果（布）建设成为中部非洲教育水平最好的三个国家之一。

一、教育发展的历史、现状与取得的成绩

刚果（布）的现代教育制度源自法国的近百年的殖民统治。

刚果（布）的传统教育以家庭教育和部落的习俗教育、劳动教育为主。1882年12月法国政府颁布法令设立法属刚果殖民地，之后在这一地区逐步建立起殖民统治。直至1960年独立之前的很长时间里，刚果（布）只是建立起基础教育体系，即便在独立初期，刚果（布）的初级教育中，教会学校仍然占主要地位。1965年，全国教会小学有473所，占全国学校数量的58.7%，在校学生95327人，占全国小学生数量的55.6%。（黄玉沛等：242）第一次世界大战以后，公立小学和中学开始在刚果（布）建立起来，出现过“乡村学校”、“地区学校”、高级初等学校和教会学校等各类初等学校。两次大战期间是法国“增大殖民地产出”的时期，法国政府依据法国本土经济的振兴方案调整了海外殖民地的教育方针，大力培养当地技术人才，“殖民地当局出于道德、经济和政治上的考量，以法律框架的形式明确培养当地技术人才、扩大当地精英的必要性”。①［塞内加尔］巴帕·易卜希马·谢克：《法国在非洲的文化战略》，邓皓琛译。北京：商务印书馆，2016，67页。这一背景之下，陆续建立了一批职业技术学校，旨在培养年轻学徒，让他们日后成为合格的当地包工头、匠人，以改善当地生产、工艺水平②H.Didier，《Rapports et comptes-rendus du Congrès international sur l′Enseignement dans les colonies et pays d′outre-mer》.Paris，1932.。1944年1-2月召开的布拉柴维尔会议建议在撒哈拉以南地区强调普及教育的经济效用，法国对非洲的政策开始由“家长制”向“认同政策”转变，重视通过以法国模式为基础的教育制度培养当地人才。

独立以后，刚果（布）历届政府很重视发展教育，尤其重视开展扫盲运动，提高国民的基本素质。

刚果（布）如今已经建立起较完备的教育行政制度和教育体系。国民议会和参议院都专门设立了一个负责教育、文化和科技工作的委员会。政府中除教育部外，还设有4名国务秘书，其中一位国务秘书专门负责高等教育和科研事务。2002年，德尼·萨苏-恩格索重新当选总统后，对新一届政府进行了部分改组，明确划分了负责教育的各部门的不同职责，建立起三个教育部：初等、中等教育和扫盲事务部，技术职业教育、专业技能培训和就业部，高等教育和科研部。目前，刚果（布）拥有从学前教育到大学高等教育的完整正规教育体制。1990年9月颁布的与教育相关的法律对各教育类别作了规定，国民教育现包括6种类型：扫盲和非正式教育、学前教育、小学教育、中学教育、技术和职业教育和高等教育。1995年颁布的《教育法》规定小学、初中实行义务教育制度，使得受教育人数大幅提高。

刚果（布）曾数次在国际上获扫盲奖，成为撒哈拉以南地区文化教育水平相对较高的国家。

二、教育领域存在的问题

毋庸讳言，刚果（布）的现代教育模式建立晚、基础薄、外部影响深，发展到今天，在教育均衡性、教育财政投入、教育效率和教育行政管理效率等方面都暴露出很多问题。

（一）地区间教育领域不均衡性严重

刚果（布）基础教育的不均衡性体现在教育资源、受益人群、效能等多个方面。总体看，教育资源过于集中于少数大城市，外省和农村则捉襟见肘。2017年，刚果（布）的城市人口只占总人口的31.6%①La Banque Mondiale，《Population rurale》，https：//donnees.banquemondiale.org/indicateur/SP.RUR.TOTL.ZS?view=chart&locations=CG［2020-10-31］，而约占70%人口的农村地区没有充分享受教育资源。基础教育面临着诸多挑战：接受学前教育的主要是城市儿童和富裕家庭儿童；小学教育覆盖虽然高，但落后地区学生留级率、辍学率高，每班学生人数过多，基础设施不足；初中适龄青少年入学率只有60%；在经济、科学学科教学方面投入力度不够，各省、各地区间的教育水平差距巨大。2005—2011年的调查显示②由于资金问题，刚果（布）对本国教育领域系统最近的调查是在2007年和2009年，初等和中等教育和扫盲事务部最近一次调查是在2011-2012年，因此很难得到最新的统计数据。，在落后的西盆地省、莱库穆省的小学结业率分别为45.4%和56.4%。2011年，原住居民孩子的上学率只有0.5%，12-15岁的孩子失学率高达65%。中学资源也严重倾向于大城市。2011—2012年，全国992所初中学校中，有679所位于布拉柴维尔市和黑角市这两所全国最大的城市，占全国的68%，而两市初中生人数占全国的70%。全国113所高中有81所位于布拉柴维尔市和黑角市，其余32所很不均匀地分布在其他10个省。多年来，公立的综合大学只有马利安·恩古瓦比大学一所，在培养规模和教学、研究水平方面都不能令人满意。

（二）国家财政对教育投入不足

在刚果（布），国家是教育资金投入的主体。然而因为经济困难，经常出现教育投入不足的情况。2011—2015年期间，国家的全部教育预算平均只占国内生产总值的3.2%，2014年为4.0%，2015年为4.6%，只在2012年曾达到过5.2%。③EPDC，《Education de la République du Congo》，https：//www.epdc.org/country/congorep［2020-02-01］而对于还没有实现基础教育普及的国家，国际上建议的指标为6%。另外，教育预算也很少能够得到完全执行，一般性的投入常常被忽视，教育预算落实率低。

1.学校教学条件差

目前，中小学的基本硬件设施（教室、课桌椅、饮水点、厕所等）没有能随着学生人数的增加而增加或改善，公立学校中25%的教室和8%的桌椅处于破损状态。教室数量不足，即使是城市中，也只有约12%的学校能够达到每50个学生一间教室、每人一个座位的标准。为保证每个班级都能使用教室，学校往往不得不压缩每节课的教学时间。另外，很多学校没有实验室，致使理工类课程的教学无法正常开展。教材普遍不能满足需求，做不到每人一套教材，如在2011—2012年，公立小学中平均4.5个小学生使用一本阅读教材，9.5个人使用一本算术教材。①République du Congo，《Stratégie sectorielle de l′éducation 2015-2025》.Brazzaville，2005，p.36.

2.正式教师数量不足

多年来，刚果（布）在编的正式教师不能满足实际教学岗的需要，很多公立学校只好雇佣“志愿者教师”，即不享受国家正式教师待遇的代课老师。这类编外的教师普遍资质不够，但数量很多。2011年，在小学工作的志愿者教师占所有小学教师的19.74%。2013—2014年，全国公立初中教师4465人，其中472人为“志愿者教师”，约占十分之一。（République du Congo，2005：36）代课的“志愿者教师”的工资不是从政府公共预算中支出，而是由学生家长筹集。代课教师多工作在农村等条件艰苦地区，工作条件差，收入低，对自己工作的社会认同感低，普遍缺乏参加培训学习、提高教学水平的动力与意愿。

3.家庭教育费用负担沉重

刚果（布）在小学和初中阶段实行10年义务教育，曾经需要缴纳象征性的学费。2007年，政府宣布免除公立小学、初中、高中的学费以及课本费。不过学生仍需自己购买学习用品、校服、算术和阅读之外的科目（如地理、科学、自然课）的课本，支付考试费、交通费、医疗保险费和中午在校的午餐费，以及“志愿者教师”的薪酬。很多家庭，尤其是农村家庭无力承担。严重贫困家庭和贫困家庭上学读书的孩子的数量随着教育阶段的提高而呈现减少的趋势，贫困家庭的孩子进入高中读书的数量很少。2005年的调查中，有33.31%的受访家庭表示之所以不送孩子上学是因为接受教育的费用太高。（République du Congo，2005：47）

（三）教育效率低

刚果（布）的教育低效表现在学生留级率、辍学率高等方面。尽管小学毛入学率能够达到100%，但是整体而言教育效率并不高，辍学和留级现象严重。2010年，小学平均留级率为23%，辍学率平均为5%，留级和辍学情况都拉低了小学的结业率。2012年，全国小学生平均失学率为12.8%，毛入学率为111.2%，结业率只有80.3%，初中留级率为17.6%，高中阶段留级率为17%。刚果（布）小学学习质量总体也并不理想，2007年举行的法语国家地区教育部长会议统一考试中，刚果（布）小学5年级法语平均成绩为39.1分（满分100分），数学为36分，低于中位收入②中位收入：统计学中用于衡量某地区普通民众的收入水平的概念。相同的喀麦隆和加蓬等非洲国家。（République du Congo，2005：31—32）留级率和辍学率居高不下，不仅反映了教育的低效，而且造成教育资源的浪费，加重了教育支出负担。

（四）私立教育缺乏管理

刚果（布）1995年11月17日颁布的第25/95号法律明确提出建立私立学校的权利受到法律保护，但私立学校在弥补公立学校不足的同时也暴露出各种问题。

2001年，刚果（布）有179个私立学前教育中心，占到所有学前教育机构数量的67%；吸纳学生7205名，占学前学生总数的74.8%。从2003年到2012年，全国接受学前教育儿童人数从13256增至53920，但远远低于小学、中学的入学率。原因之一是学前教育未纳入义务教育，公立机构数量有限，不能满足需求，而私立学校的学费又让很多家庭望而却步。

私立小学占全国小学的31.1%，私立初中占比为28.9%，私立高中学生却只占全国高中人数的5.7%。私立小学和私立初中占比过高以及私立高中占比过低的失衡反映了政府财政分配的不合理。因为理论上讲，基础阶段教育是贫困家庭儿童最需要享受的，他们的教育本该主要由国家的公立学校负担，但目前相对于公立高中，公立小学、中学数量却明显不足。（République du Congo，2005：35—36）

此外，私立学校的管理存在多头共管的情况，很多学校的成立不是由教育部批准，而是由技术和职业部或者劳动部批准。此外，私立院校运行的准则和标准不一，各学校单独发放文凭，文凭不能完全实现互认。

（五）教育行政管理效率低

刚果（布）对教育的管理掌握在中央政府相关部门手中，但是主管教育的三个部均面临严重的机构臃肿、管理能力不足的问题。缺乏足够的自主权，不能自主招聘本部门人员和自主使用政府给予的预算，影响了很多政策、改革措施的切实执行。在人员、财政、物资方面存在随意划拨的情况，管理效率低。教育管理信息系统不能落实，信息分享不够，无法科学地进行研究分析工作。与教育有关的相关部门存在着职能交叉重叠、相互冲突、权责不明的情况。例如，现行法律规定了小学和初中十年义务教育，但初等、中等教育和扫盲事务部内部并没有设立一个专门负责管理小学和初中教育工作的部门。

地方和学校在财政、人事、管理等方面缺乏自主权，使得各学校不能根据实际需要得到教师。此外，一些现行制度也不适应本国具体情况，如仿照法国模式建立的督学制度产生了数量庞大的督学队伍，抽调了大批经验丰富的一线教师，无疑会削弱本已十分薄弱的教师队伍。

三、《2015—2025年教育发展战略》面临的机遇与挑战

（一）《2015—2025年教育发展战略》的现代教育思想

为了解决上述存在的问题，推动本国教育进一步发展，刚果（布）政府将教育的现代化提上议事日程。初等、中等教育和扫盲事务部部长阿纳托尔·科利内·马科索指出：“我们希望通过改革刚果（布）学校，努力改变国家的形象，让进步和发展成为被认同的价值。改善学习条件和改革教育计划，使我们的教育系统更加开放，走上现代化的大道。”①Anatole Collinet Makosso，《L′école，cléde la renaissance du Congo》，http：//www.menpsa.org/ministere/mot-du-ministre/［2020-01-31］马利安·恩古瓦比大学也将学校的发展“置于对国家和国际机构开放的多元化伙伴关系中，以回应社会对加强本国教育和研究的关注，促进教育的现代化建设，并使教育参与国家发展，推进区域一体化”①Université Marien Ngouabi，《Les partenariats de l′UMNG》，https：//www.umng.cg/？q=fr/node/39［2020-02-01］。

刚果（布）政府希望充分利用有利时机，切实推进教育现代化建设。2014年，刚果（布）教育界与布基纳法索、韩国专家合作对刚果（布）教育进行综合评估后，提出了一整套改革建议②ADEA，《L′ADEA participeàune revue par les pairs du systèmeéducatif du Congo》，http：//www.adeanet.org/fr/actualites/l-adea-participe-a-une-revue-par-les-pairs-du-systeme-educatif-du-congo［2014-10-9］。为有效落实改革目标，政府又在2007年的《国民教育体制国家报告》、2010年的《2012—2020年教育领域发展战略》的基础之上提出了更为完备的《2015—2025年教育发展战略》。

《2015—2025年教育发展战略》的核心内容是三大战略重点：1）向全民提供高质量的基础教育（10年义务教育）；2）满足新经济建设对于人力资源的需要；3）提高教育系统的领导和管理效率。每一战略重点之下又制定了一系列的具体配套改革措施，从“学前教育计划”到“高等教育计划”的计划，涉及各教育阶段。旨在提高教育系统管理效率的措施则针对以下六个方面：机构的管理，人力资源的管理，财政资源的管理，统计数字、信息、计划的管理，国家教育和教学行动研究所工作能力的提高，校园工作管理。各项目标具体，且体现了渐进性。如针对基础教育阶段的教师队伍建设，提出建设素质高、数量足的教师队伍，计划在未来10年聘用2.2万名小学教师和初中教师，逐步减少学校的非教学人员，以便能将更多的资源投入教学。重新核定各单位人员编制，清除教育领域“吃空饷”的情况。允许一些教师同时在两所学校教学，鼓励学校在本地区招聘教师，以稳定学校的教师队伍。

《2015—2025年教育发展战略》框架下提出的教育发展规划和制定的目标直面各教育阶段存在的具体问题，既关注教学中的问题，也未回避教育体制管理的低效。教育部和相关部门的专家提出的一揽子改革措施充分考虑了刚果（布）的社会问题和现实困难，强调政府主导，多措并举。作为温和改革型教育发展计划，该战略的多数发展目标非常详细，措施具体可行，在现有发展阶段是可以期待实现的。

（二）《2015—2025年教育发展战略》实施的有利条件

新时期的有利条件给刚果（布）的教育发展带来了机遇，为《2015—2025年教育发展战略》的实施创造了有利条件。

从内部看，刚果（布）政治、经济、社会环境都很稳定。国内政治环境方面，相比很多非洲国家，刚果（布）社会总体安定，在经历了1997—1999年的内战后，国内基本没有爆发过大规模战争或严重的部族冲突，社会稳定。经济方面，2010年以来，刚果（布）宏观经济形势企稳向好，主要经济指标呈现良性发展的态势。2016年4月，萨苏总统提出经济多元化政策和《2016—2020年五年发展规划》，制定了在2025年前使本国迈入新兴国家行列的目标。因此，政府决定把《2015—2025年教育发展战略》纳入本国“未来之路”计划、社会经济发展目标和千年发展目标。教育内部建设方面，独立后经过60年的建设，刚果（布）已逐步建立起基本完整的教育体制，在人才培养、教师队伍建设、学校建设和制度建设方面也取得了难能可贵的成绩，为教育的进一步发展打下了基础，如政府积极支持教育，对贫困阶层的教育问题非常重视，政府在切实下放教育系统权力、改革教育计划、提高小学入学率、开展扫盲工作等方面也取得了很大进步。

从外部看，新时期国际教育交流合作日益加强。首先，联合国教科文组织、世界银行以及非洲教育发展协会等国际组织不断支持非洲教育的发展。在非洲教育发展协会的合作框架下，刚果（布）积极开展教育交流合作，与非洲二十多个国家签署了文化、科技、教育合作协议，每年向安哥拉、乍得、喀麦隆、卢旺达、赤道几内亚等国家学生提供政府奖学金，同时也向二十余个非洲国家派遣留学生和进修教师。

其次，法国等传统合作伙伴持续对刚果（布）教育投入。法国与刚果（布）两国教育合作一方面继续保持原有的教育合作平台，如法国文化学院、法国中学、Erasmus教育合作项目。另一方面提供资金支持，法国以签订“减债、发展合同”形式向刚果（布）提供官方发展援助，将其未偿还债务变为援助资金重新投入债务国的社会建设。2013年，法国政府向刚果（布）提供了1.73亿非洲法郎，用于向前往法国学习、接受培训的刚果（布）大学生、专家和干部发放奖学金和补助；同年，法国向刚果（布）共提供法国政府奖学金67项，包括47项学习奖学金和20项培训奖学金。①Ambassade de France au Congo《L′Institut français du Congo》，https：//cg.ambafrance.org/-Les-Instituts-francais-du-Congo［2020-02-29］。

再次，刚果（布）与中国的教育合作在最近十年取得了突破性的发展。“中非教育合作是伴随国际格局的变化和中非关系的深化而得以发展扩大的。近年来，中非合作论坛框架下的教育合作出现了一些新的变化特征。”②楼世洲等：《新时期中非教育合作的发展与转型》，载《教育研究》2012年第10期，31页。2018年，萨苏总统应邀出席中非合作论坛北京峰会，与中国政府签署了共建“一带一路”合作文件。最近十年中，刚果（布）与中国一大批学校签署合作协议，设立了很多教育交流项目。此外，中国政府向刚果（布）留学人员提供各类奖学金：如中国政府奖学金、地方政府奖学金、孔子学院奖学金、学校奖学金、企业奖学金等。2018—2019学年有37位刚果（布）大学生获得了中国政府奖学金，而2019—2020年这一人数增加至68人。③Jean Eudes Ganga Mickemby《Coopération Congo/Chine：des bourses de la Chine pour68 étudiants et 65 stratégiesmilitaires》，https：//groupecongomedias.com/congochine-bourses-de-chine-68-etudiants-65-stagiaires-militaires/［2019-08-21］2012年6月15日，孔子学院正式在马利安·恩古瓦比大学成立。以此为纽带。2014年，济南大学和马利安·恩古瓦比大学又共同创立了非洲法语区研究中心。2019年2月28日，刚果（布）政府和中国企业在该国首都布拉柴维尔共同设立了刚果（布）国家发展基金。

中刚双方在职业技术教育领域的合作也已经开启，推出了一批因地制宜、贴近本土需求的项目。在刚果（布）的中资企业对教育的支持不再局限于为当地修建校舍、赠送教学设备，而是逐步由“减少贫困”的援助向“促进发展”的合作转型，合作主体由“政府行动”向“社会行动”转型，合作方式由“输血援助”向“造血援助”转型。例如，刚果（布）与中国长安大学和中国路桥工程有限责任公司三方共建的刚果（布）基础工程建设人才培养项目。

以《2015—2025年教育发展战略》的具体配套计划为指导，刚果（布）开始全面进行教育改革，效果开始显现。不但公立学校比例显著提高，各教育阶段学生人数也在持续增加：2018年，参加小学基础学习证书考试的人数为11.5万，2019年考生为120291人①Sylvain Maniongui，《Congo：120mille 291élèves vont àl a conquête du C.E.P.E.》，https：//groupecongomedias.com/congo-120-mille-291-eleves-a-conquete-c-e-p-e/［2019-06-15］。技术类高中最近三年的录取率也在持续提高：2017年为35%，2018年为48%，2019年为54.16%②Sylvain Maniongui，《Congo/Résultat bac 2019：le département de la sangha arrive en tête》，https：//groupecongomedias.com/5944-2/［2019-08-01］。2018年全国技术类高中会考考生为14111名，2019年考生人数增加到15285名。技术类高中最近三年的录取率也在持续提高：2017年为35%，2018年为48%，2019年为54.16%。③Sylvain Maniongui，《Congo/Résultat bac 2019：le département de la sangha arrive en tête》，https：//groupecongomedias.com/5944-2/［2019-08-01］此外，第二所公立综合大学德尼·萨苏·恩格索大学也于2020年建成，将大大提升高等教育规模和水平。

（三）影响《2015—2025年教育发展战略》实施的制约因素

不过，《2015—2025年教育发展战略》目标的实现除了要改善上述落后的教育条件外，还不得不面对种种深层的制约因素。

1.制度层面

《2015—2025年教育发展战略》及其他文件，都回避了教育行政制度的改革问题。殖民时期的僵化行政体制在刚果（布）长期扎根，催生了臃肿的行政体系和低效的运转模式，例如将政府最高教育主管部门一分为三的做法，增加了教育行政人员数量和管理成本，与国情并不十分相符。

2.经济层面

由于历史原因，刚果（布）国民经济结构脆弱，严重依赖石油。在经历了2012—2014年石油价格引发的国内经济危机之后，国家用于促进发展的资金投入大幅萎缩。2018—2022年国民发展计划预计投入资金为156936.87亿非洲法郎（FCFA），而国家拨款只有57950亿非洲法郎④République du Congo，《Contribution Nationale Volontaireàlamise enœuvre des ODD》，https：//sustainabledevelopment.un.org/content/documents/23339CONGO_Contribution_Nationale_Volontaire_2019.pdf［2020-09-02］，资金缺口巨大，给全面教育改革的资金保障增加了变数。2016年以来，国际油价持续低迷，国家陷入经济困难，教育预算大幅减少，大量教育发展计划的实施受阻。如政府希望到2025年在公立学校全部聘用正式教师，但这一改革会牵扯到人员编制、教师工资等多方改革，如果没有充足的财政预算，必然无法招聘大量正式教师以完全取代代课教师。

3.年轻人的就业问题

目前，刚果（布）学校教育不能与市场很好地对接，造成毕业生失业率居高不下。刚果（布）的失业率从2005年开始呈明显下降趋势，进入2015年以后，基本稳定在9%左右。但年轻人的就业率不高，2012年以来，该国15岁以上人口就业率维持在62%左右。①生意社：《刚果（布）劳动力统计数据》，http：//www.100ppi.com/mac/world_gj---211H.html［2020-03-01］

现实问题是，一方面，社会迫切需要能够满足经济发展需要的毕业生。但另一方面，教育中缺乏企业导向和创业思想的培养，很多学校讲授的知识内容与劳动能力和市场实际需求脱节，毕业生不能很快胜任实际工作。国内吸引力下降致使大量学生流向国外。年轻人在就业中存在“基础学历就业难”现象，即仅完成了小学、初中的人口近些年增长迅速。他们没有高级文凭，却往往对工资待遇抱有很高的希望值，且多向往机关、办公室和与贸易有关的所谓“体面工作”，而不愿从事农业和工业类工作，对农业感兴趣的年轻人则更是寥寥无几。因而相比高学历和没有学历的人，其失业率都更高。教育界急需帮助学生了解国家的发展方向和社会需求，鼓励年轻人把对行业的渴望与国家经济发展的需求联系起来。

结语

《2015—2025年教育发展战略》的实施必须得到中央各部门、地方各级行政部门、社会相关部门、学校、教师、学生、家长的共同支持和参与。教育战略远非单纯的教育领域的规划，而是关乎方方面面的国家战略的一部分。

自《2015—2025年教育发展战略》提出以来，刚果（布）教育部尚未就战略的实施情况进行阶段性总结，令人无法详细了解各项工作的进度。2020年突如其来的新冠肺炎疫情无疑也会影响具体改革的进度和目标的如期实现。如何立足教育的中长期发展，在新时期把握国内、国际的机遇以促进教育的现代化，这始终会是刚果（布）教育领域重要的研究议题。