城市土地储备体制存在的问题及优化对策

余海燕

（江西省自然资源权益与储备保障中心，江西 南昌 330025）

我国城市土地储备制度是在土地利用制度改革和实践中产生的，土地利用制度是一种全新的土地管理制度。目前，关于城市土地储备制度的理论研究比较少，实践研究还处于起步阶段。在缺乏深入系统的理论研究来指导城市土地储备制度的运行情况下，在实践中出现了许多问题，影响了城市土地储备制度的实施和发展。

1.城市土地储备体制存在的问题

1.1 资金问题

在城市土地储备过程中，无论是取用国有财产还是收用他人土地，都必须有大量资金调用。此外，第一次开发土地也需要大量资金，其中耗费资金的流程有拆除地面建筑物、清理和填平地面。充足的资金支持直接关系着城市土地储备进度。目前，储备基金的基础是政府财政投资、银行贷款和土地收益。无法依靠财政资金投入巨额资金，主要是由银行贷款。目前，市场对中国城市土地储备的投资正在探索过程中，程序很不完善。只是一些城市土地储备支持基金。由于我国这方面的法律不完善性，很难经营或执行土地基金这些机构。这是一笔巨大的投资，也是一只长期投资基金，它带来了更高的投资风险。我们的政府储备和企业的行为有很大区别，企业的行为是利润最大化。政府储存土地的目的不仅仅是保护和评估土地，而是实现社会利益最大化。政府保留土地不是为了利润最大化，而是为了考虑土地的合理利润和社会利益。随着社会变革和经济发展，有时储备成本高于土地收入。另一方面，城市土地储备从储备到供应中间间隔的时间很长，这导致了长时间的业务，增加了资金投入风险。

1.2 法律法规问题

土地储备是一个资本密集型产业，目前当地的土地采储中心严重依赖银行贷款，银行贷款比例很高。商业银行向土地储备机构提供土地储备基金贷款，主要是以政府担保和土地使用权抵押的形式，这两种情况都存在法律上的缺陷。根据《担保法》，政府当局成为担保人，除非贷款是在破产法院批准后发放的，用于使用外国政府或国际经济组织的贷款。这就是说，政府不能充当贷款担保人，政府对商业银行贷款担保的承诺在法律上是无效的。根据《土地管理法》的有关规定，政府土地上的土地使用权只有通过出让、租赁、让与、再抵押的方式才能授予。严格来说，土地储备并不是通过给予、租赁或转让而取得土地使用权，而他们声称拥有的土地的使用权是虚设的。因此，土地储备局对其存货并无法律效力。此外，没有法律法规规定土地储备主管部门代表国家行使土地使用权。根据法律的规定，土地注册处如无权使用储备土地，则不得就储备土地设立按揭权。

1.3 部门机构问题

土地储备制度的运作是一项综合性的制度工程，是政府的行为。在整个过程中，需要多个政府部门的支持和配合，包括规划、建造、财政等。我国政府架构的特点是将规划和地政部门分开，不属于规划、财政、地政等范畴。如果各部门之间缺乏适当的沟通，就会影响土地投入使用的速度和现金回流的速度；如果部门之间缺乏适当的协调，政府部门之间的内部消费，合作成本上升，土地储备的交易成本和财政风险亦会增加。城市规划对城市建设空间规划、土地利用变更、规划范围变更的调控，将对土地利用和流转价格产生重大影响，这将需要土地储备部门与城市规划部门紧密合作，预先介入土地储备规划，特别是针对性的土地储备规划。此外，在土地储备基金的运作方面，在没有财政支援的情况下，减少土地储备的运作环节，可减低土地储备的交易成本，而金融界及时收回收购土地基金，可加快补充土地的过程，减低基金的交易成本。此外，前土地拥有人欠债等纠纷，导致司法机构干预处理土地物业，令土地储备原有的使用年限丧失，并影响土地保留人。比如，法院扣缴了土地赔偿金和搬迁费，还用以偿还企业债务，导致企业无法及时搬迁，使其陷入困境。因此，地方政府必须带头制订以科学为基础的土地收购、储存和供应计划，以及规划财政、房地产管理和司法计划，将各自的责任划分为职能单位，协调行动并积极合作建立有效的土地管理制度。

1.4 利益分配问题

土地储备管理涉及三个不同的经济主体：原土地使用单位、土地保管机构和新的土地使用单位。土地储备制度的设立和运作，涉及利益的分配，例如对原土地业权人的补偿地价、土地用途原料价格的评估和土地增值收益的分配等，其核心是权益的再分配。因此，如何准确确定补偿性地价和土地增值收益的分配，是土地供应部门要成功运作必须解决的关键问题。

此外，还有中央与地方、省、市、同级政府之间的利益分配问题，其中国家规定空白，而地方则各自为政，相互竞争，有时相互争夺利益，这对土地储备制度的运作有不良影响。

例如，储备土地增值收入的分配百分比，直接影响土地储备的出售责任。地方政府的积极性。如果大部分土地增值收益转嫁给上级政府，那么地方政府不积极，直接影响土地储备效率。

2.城市土地储备体制的优化对策

2.1 积极开展多渠道融资

土地储备制度本身的性质决定了它对土地收购、拆迁、平整、土地开发前、土地基金等的贡献。目前我国土地储备资金主要来自政府财政和商业银行贷款，资金渠道单一，财政能力薄弱，无法满足城市土地储备收购资金需求，因此，必须积极利用各种融资渠道。除了政府财政和商业银行贷款外，还有其他资金来源：

2.1.1 设立土地公积金

政府应规定拨出一定比例的土地增值收益，作为土地储备，以备购置土地储备之用。

2.1.2 积极争取国家开发银行的贷款

社会基金投资于土地储备、融资较为稳定、融资成本较低、对国家财政政策的依赖程度较低，是投资类型之一。

2.1.3 更换土地

换地是指土地储备中心拟以现有的土地储备，使用置换的方式进行，无须向原土地业权人支付土地补偿，这样可节省大量流动资金，并在一定程度上避免财政风险。

2.1.4 临时使用储备土地

在提供政府储备土地资源前，可采用短期租约、暂准用途等形式使用。不过，在实施过程中有很多限制，因此暂时使用期很短，一般不会超过两年。例如短期租用场地、租用会议室及短期租用楼宇。

2.1.5BT融资

BT方法是政府与投资者的项目公司之间的合同，在项目完成前融资并实施施工。根据协议，政府将购买已完成的项目。这种方法通常用于基础设施建设，如道路、绿地、地下网络等。投资者提供资金并完成了该地块的初步开发，随后土地储备中心购买了该地块。

2.1.6 土地基金

中央公积金与信托管理公司磋商，确保未来购买储备土地所得收益权的信誉。

2.2 健全土地储备法律制度，完善配套法规

土地储备制度是土地管理制度的改革，涉及政府和原土地业权人利益的调整。因此，必须制定适当的法律和条例，以确保其行动的合法性。2007年，国土资源部、财政部和人民银行通过了土地储备管理制度，但没有实施条例和细则。这造成了各国现行法律中的许多漏洞，有时与国家法律相抵触。因此，现建议加入一项条文，规定政府推行土地储备制度，以澄清收购土地储备的合法性。具体来说，有需要清楚界定对政府具有约束力的收购权、土地增值收入的分配原则和地价的厘定原则，并修改与之相抵触的法例，以及完善有关的地产法例，土地融资等。进一步完善土地储备的法律制度，完善相关的附属法规和实施细则。尽快在国家一级颁布土地管理条例，至少提供基本原则和实施准则，规范地方制定的土地管理条例的实施。具体而言，土地储备基金的设立、土地增值收益的比例、下放精简权力的范围、增加融资渠道、在土地层面共同推销、就土地储备的风险采取紧急措施。

2.3 建立合理的土地价格机制

土地储备的收购过程包括地价评估、土地发展权价格和地价。土地价格是以用作原料计算的价格。发展权的价值，是土地优化利用时的增值。土地收购价是土地收购时的契约价格，包括土地估价价值和发展权价格。土地价格与土地所有人、土地保管机构等的利益相关。从土地所有权的角度进行分析，改革集体征地制度，使农民成为集体征地的受益者，并制定最低税率或税率。从土地使用权人的角度，合理确定土地收购价格，土地价格和发展权收益；从公众利益出发，土地储备应以保障社会公众利益为目标，地价应合理，社会公共产品或服务的价格应合理；从土地储备部门的角度来看，土地储备部门是一个非牟利的经营单位，必须合理厘定储备土地的价格，确保土地储备制度得以持续发展。总之，建立合理的地价定价机制，引入规范的地价评估原则，杜绝人为干预和政府定价，体现合理地价的地价回馈市场机制。

2.4 进一步完善城市土地产权制度

从地方土地管理的实践角度看，我国城市土地权涉及两个方面：一方面要明确城市土地所有权的划分，另一方面要规范城市土地所有权收益的分配。城市土地所有权包括土地所有权、土地权和发展权，土地所有权是指国家和集体对土地的所有权。土地公有制属于国家，土地集体所有制属于集体经济组织。土地所有权的登记较早，而且更为完善。集体土地所有权登记起步较晚，全国集体土地所有权登记直到2008年才开始。产权明晰是土地收购的基本前提之一，产权明晰有助于保护产权人的利益。土地使用权是指国有土地使用权，分为土地使用权和土地出让权。土地使用权属于法律批准的原用户，可以属于个人、企业、社会团体和事业单位。土地业权分配和土地业权流转具有不同的内涵，前者只有土地使用权，后者是土地使用权和发展权的一部分。科学合理地界定土地使用权是合理分配土地使用收入的基础。土地发展权是土地优化利用权。即土地增值带来的利润。土地发展权的收益必须交给政府，但土地发展权的部分收益实际交给原土地业权人。土地购买按土地权利和土地开发权收入的一部分进行分配，包括已重新分配的土地的市场价格和土地繁荣权的收入。应分享其收入并评估收益模式，在市场经济条件下，由于市场的存在，城市土地的占有可以获得巨大的收益，包括土地所有权收入。

由于现行的土地所有权纠正制度，地方政府与政府之间、地方当局与企业之间以及地方政府中间存在着民事权利冲突。因此，城市所有权的收益操纵需要改善围绕城市所有权利益的利益冲突。拥有城市土地的利益的好处是激发各级政府、企业和个人的积极性和创造力，并创造生活市场。

2.5 加强城市土地储备风险控制管理

土地储备风险管理并非土地储备部门本身的职责，该部门负责规划、财政、土地、司法行政，以及地方政府和中央政府。

第一，制定城市土地储备风险管理原则。应遵循以下原则：政府的领导作用、市场机制的运作原则；有效和公平平衡的原则；公众参与原则；符合科学发展和可持续发展的原则；社会效益、经济效益和环境效益有机结合的原则。

第二，建立城市土地储备风险管理组织。土地储备风险管理不仅应由管理层负责，还应由土地储备风险管理组织的全体员工负责。必须在组织机构中指定负责人和部门，明确职责、责任和效率。

第三，制定城市土地风险管理策略。风险管理战略又称风险管理工具，是一套基于风险因素和风险管理程度的应对措施，其中除其他外、包括风险规避、风险转移、风险分散和风险自持。

第四，选择相应的风险管理模式，根据城市土地储备风险管理的特点，选择相应的风险管理模式，遵循其步骤，快速识别风险，评估其影响程度，采取有效应对措施，尽可能抑制风险增长，减少损失，实时监控风险状况和应对措施的有效性。

3.结束语

目前，通过对实践的不断探索，城市土地储备制度逐步完善，为国家建筑业的蓬勃发展作出了巨大贡献。不过，我们的土地储备制度仍处于实际执行阶段，这些问题在我国今后的研究和实践中一一解决才能使土地储备制度更为有效地发挥其优势。