城乡土地资源利用的合理规划研究

崔云飞

（辽宁省凌源市自然资源局,辽宁 凌源 122500）

1.城乡土地资源利用失序行为的反思

城乡问题既有老问题也有新问题，既有直接的违法违规行为也有因主管部门、主体组织之间管理协调不足或集体资源资产的权属关系模糊而导致的矛盾、纠纷和冲突。究其原因，笔者认为可以从三个视角来理解和分析：第一，城乡集体资源资产本身的权属关系、属性定位、类别功能和利用体系，这是分析问题及解决问题的逻辑起点；第二，城乡集体资源法定所有者或者代理者的城乡治理组织的组织定位、管理机制和治理能力，也就是村级组织的实际作用如何，是否具有权威，能否起到领导、激励和带动作用；第三，外部的管理与监督，包括三个层次，分别是相关法律法规的完善程度、主管部门管理与监督的精准程度以及政府相关政策制度引导和激励的充分程度等。

乡村现代化转型过程中土地管理责任体系及相关利益主体权责利关系失衡。土地利用失范失序问题看似零零散散，但本质上都是城乡在从传统农业、集体化农业向现代经营农业转变、从计划经济向市场经济转变过程中产生的、因管理责任体系以及相关利益主体权责利关系改变而必然会出现的一系列问题。在转型过程中，依法治理是一个大趋势、总趋势，但政府行政力量从法律上逐步淡出了村级组织管理体系，导致乡村的管理责任体系和相关利益主体权责利关系出现了失衡现象。

2．加强城乡土地资源利用与管理的策略和建议

2.1 对标国家治理体系和治理能力现代化，补齐农业城乡治理短板。加强和改进乡村治理体系建设是实现乡村全面振兴、巩固党的执政基础、满足农民美好生活需要的必然要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。面对城乡从传统农业向现代农业、从计划经济向市场经济转型过程中出现的各种问题，我们应重新思考农业城乡的行政管理问题，明确乡村现代化转型过程中的管理责任主体以及相关利益主体的权力边界、管理体系的重构和各利益主体之间的权责利平衡。

首先，要明确政府归口管理部门之间的权责关系，真正发挥好监督部门的作用，树立政府的公信力和权威。在做好主管业务的同时，县级人民政府应当发挥好统筹协调作用，力避“互相推诿”“九龙治水”等懒政怠政行为。同时，面对新型城镇化、乡村振兴等带来的新治理任务，应当赋予作为最底层政权的乡镇政府在环保、土地、农业等方面的适量行政执法权限，确保违法违规行为能够得到及时纠正和制止。其次，要理顺国家、集体和农民之间的关系，明确责任主体关系。城乡各种问题的出现，折射出乡村治理的失序，因此，应理顺国家、集体和农民在乡村治理中的关系，适应利益主体的多元化以及各利益主体之间的权责利平衡；明确管理体制和责任划归，让乡村事务在合理、和谐、良性运行的平台和环境下规范化、持续化发展；明确哪些资源和行为属于“国家—农民”“国家—村集体”“国家—村集体—农民”“村集体—农民”的调整范围，正确划归责任主体，使基层问题的解决具有有效的应对路径和问责机制。此外，应继续深化农业城乡领域的“放管服”改革，优化农业城乡的相关政策制度供给。应站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，深入推进各类服务便民化、标准化、信息化建设，充分运用现代化治理手段和工具，在宏观调控和发展原则上不断引导，激励各类村级组织主体和农民正确合法地规划、利用、管理城乡各类资源资产，防止城乡资源资产被有意或无意地破坏，为农业城乡经济的持续健康发展提供支撑以及保障。

2.2 完善农业城乡法治建设，使农业和城乡资源管理有法可依、依法治理。法治建设既是城乡发展的底线要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。中国特色社会主义进入新时代，必须要依法治理城乡出现的新问题。

2.2.1 要依法厘清城乡集体资源资产的权属关系，尊重所有者的权益。城乡土地的产权关系，关涉土地的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权、处置权等，必须要清晰化（这是土地合法正当利用的前置条件）。不可否认，当前相关法律缺少对作为集体土地所有者和承包经营者权益的尊重，对农民的主体性、参与性不够重视。面对城乡相对丰富且类型多样的土地等集体资源，如何界定好各类土地的产权关系及开发利用途径，是非常复杂的事情。作为城乡资源资产所有者的村级组织，有无自由裁量权处置其掌管的土地资源以及如何合理合法使用、如何创造高效持续的经济价值、如何进行公平性收益分配等，攸关村民利益。只有在法律上厘清城乡集体资源资产的权属关系和使用途径、使用方式，并尊重所有者权益，才能形成明确的权责关系以及可追溯、可持续的依法管理方式，才能从源头遏止不法行为。

2.2.2 在新形势下要适时调整对作为村集体成员管理者、村集体资源所有者的村级组织的法律规定性，使其在法治规范的基础上实现有效自治。在面对城乡人口逐渐流失造成的“空心化”、集体资源资产闲置低效以及农地“三权分置”改革带来的集体所有权、成员承包权与经营主体经营权的权利重构等问题时，相关法律应当适时调整，更加细化村级组织行使相关行为的法定权力和边界界定，明确村级组织的责权利关系，确保集体资源优化配置的法律规定性和处置正当性。尤其在实施乡村振兴战略背景下，更应该明确哪些是可以进行市场化经营的，哪些是限制性的资源开发，以适应以经济社会和自然条件为导向的农地制度改革，确保乡村资源的合法化使用以及各方的法定权益与平等参与。

2.3 要做好城乡土地资源的规划、利用与管理，实现城乡土地的价值与效益。马克思明确指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉。”土地是城乡发展的根本性要素资源和载体。城乡的发展、农民的生计都依赖于土地的产能以及合理利用。城乡土地如何盘活，如何避免被侵占、破坏，如何合法合理地规划、利用，进而实现其经济、社会、生态价值，是当前城乡发展需要解决的重要问题。村民自治组织有责任和义务规划、利用、保护以及管理好乡村的集体资源资产。同时，县级政府部门在土地利用管理过程中应当发挥引导和激励作用，给予村民委员会参与的空间，增强村民委员会的领导能力和行动能力，鼓励其盘活、用好城乡的资产资源，实现城乡土地要素资源的分类管理与高效利用。

2.4 不断完善和增强作为集体资源所有者的村级组织的能力。村级组织作为基层农民的自治性组织，其运行的好坏直接关系到近6亿农民的切身利益、城乡资源资产的使用效率以及国家的粮食安全、生态环境的保护、农业城乡经济社会的良性发展。作为村集体资产所有者或所有者的代理人的村级组织，对村庄的整体发展负有领导职责，一旦出现内外监管不力或村干部暗箱操作、合谋腐败，便会对城乡集体资源资产造成不可逆的破坏。从当前媒体对城乡“卖土”行为的报道来看，村民委员会并没有及时维护村民的合法正当权益，没有实现对村集体资产的充分保护。对此，应积极采取多种路径，持续不断地完善村级组织体系，增强村级组织的治理能力，改变基层组织软弱涣散的局面，使其更好地支配和配置城乡集体资源资产，壮大村集体经济。

2.5 坚持农民主体性地位，增强农民在村集体公共领域和土地利用规划中的参与度。从媒体对城乡“卖土”行为的报道来看，村民委员会以村集体名义对外签订了卖土合同，村民对此并不知情，也未参与过土地买卖议价的讨论，显然是民意“被代表”。由此延伸至村庄类似资源资产的开发利用，村民可能同样缺少知情权和参与权（大到村集体的土地类型划分，小到农民承包经营地的使用方式和处置方式等）。作为村集体组织成员的村民，应当享有对村庄集体资源资产的使用和监督权利。为遏制侵害农民权益、破坏村集体资源资产的违法违规行为，应充分坚持和维护农民的主体性地位。在村集体公共领域事务规划、决策中，应当尽可能地通过多种途径、多种方式吸纳每一位村民积极参与其中，并充分尊重每个人的意见，以此来增强村民在村集体公共事务中的知情权、参与度和主体性地位。通过村民的积极参与，集思广益，减少信息失真，防止“精英俘获”现象，实现资源的优化配置。

党的十九大报告明确指出，“农业城乡农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。因此，在推进乡村振兴战略的过程中，地方政府和村级组织应坚持新发展理念，彻底遏制“卖土”等违法违规现象，注重可持续发展和长远利益。