新型城镇化、土地财政与公共物品供给——基于安徽省县域面板数据的分析

贺文慧，吴 飞

一、问题的提出

推进新型城镇化高质量发展是推动国家整体高质量发展的重要组成部分，是践行新型城镇化的内在要求，也是实现乡村振兴的客观需要(王耀 等，2018)。相较于城市地区，县域城镇化建设更易受到资源禀赋、区位条件以及资金投入等条件约束。作为县域城镇化建设的财政基础，一直以来，土地出让金收入为县域城镇化建设，尤其是公共物品供给提供重要的资金支持。但是伴随城镇化快速发展，初始的积极因素演变成了阻碍，影响了县域城镇化的协调发展，使得关乎居民生活水平与生活质量的公共物品供给问题越发突出(李斌 等，2018)。随着新型城镇化战略的提出与推进，县域城镇化逐步从追求“规模与速度”转向“质量与品质”，以促进人的城镇化为核心。这一转变迫切需要通过公共物品需求提升过程中释放出来的内需的支撑，因此，如何借力县域新型城镇化建设，突破土地财政束缚，强化基本公共服务保障，实现县域城镇化高质量发展，成为各界关注的焦点。

1994年的分税制改革压缩了地方政府的税收分成比例，地方政府普遍面临着巨大的支出压力，土地成为其能够掌握并获得相应收益的重要资源，土地出让金收入逐渐成为地方财政收入的主要来源之一(陈志勇 等，2010；贾康 等，2012；岳树民 等，2016)。从1999年到2017年间，全国土地出让金收入总额从514.33亿元上升至52059亿元，年均增长率高达29.24%。2019年，安徽省土地出让金收入占一般公共预算收入之比更是达到了97.8%。土地财政有效推动了县域城镇化的高速发展，但土地出让金收入在满足县域扩张、缓解财政支出压力的同时，对地方政府行为也产生了重要影响，引发城镇化进程中的各种不协调问题。新型城镇化是人的城镇化，是“质量型”的城镇化，是追求协调发展的城镇化。实践中，县域基础设施“硬”建设和公共服务“软”建设不同步，公共物品供给水平与质量远不能满足管理和服务人口的需要，已成为制约县域城镇化健康发展的短板和弱项。因此，厘清新型城镇化、土地财政与县域公共物品供给之间的关系，寻求长期以来依赖土地财政发展县域经济与公共物品供给的破解之道，对推进县域新型城镇化高质量发展具有重要的理论和实践意义。

围绕上述问题，许多学者进行了较为深入的研究，但可能囿于县级数据的可得性，现有文献更多地基于省级或地市级层面开展研究。根据国家“十四五”规划，未来五年县域城镇化将是新型城镇化建设的重要方向。以新型城镇化带动县域经济发展，推进农业规模经营、改善土地资源利用绩效以及促进农村产业融合发展，是推进乡村振兴的重要路径(罗必良，2020)。基于此，本文采用2012—2019年安徽省58个县(区)面板数据，对县域新型城镇化、土地财政与公共物品供给三者之间的关系展开实证分析。

二、文献回顾与研究假说

(一)土地财政与公共物品供给

张军等(2007)、陈硕(2010)等学者的早期研究发现，财政分权和政府竞争的治理模式会激励地方政府增加经济性公共物品的支出。随着土地出让金收入逐渐成为地方政府的主要收入来源，土地财政对地方公共物品供给影响越发凸显。利用省级面板数据，左翔等(2013；2014)研究发现，由于非经济性公共物品通常投资周期较长，难以快速资本化，因此，地方政府土地财政支出更倾向经济性公共物品的供给。田传浩等(2014)利用全国286个地级市面板数据，也得出类似的研究结论。同时，有研究发现部分非经济性公共物品供给增速显著降低，供给水平受到一定程度的抑制，这种抑制效应在东部地区尤为突出(詹国辉，2017)。严思齐等(2017)通过构建空间计量模型，分析发现土地财政对地方公共物品供给结构存在一定的扭曲效应。杨晨等(2017)着重分析了土地财政如何诱发地方政府财政、政治激励，进而造成公共物品的结构性失衡。基于政府官员及其激励角度，颜燕等(2019)研究发现土地财政是地方公共物品供给结构失衡的推手，对经济社会发展产生持续的负面影响，同时关注到激励机制对公共物品供给失衡的根本性作用。由此，本文提出假说1：

H1：土地财政会引致县域政府经济性公共物品的供给倾向，造成公共物品供给结构的失衡。

(二)新型城镇化与公共物品供给

一直以来，城镇化进程中的公共物品供给问题备受关注，相关研究结论也不尽一致。部分学者认为城镇化发展有助于增进和改善公共物品供给。豆建民等(2011)引入集聚效应分析法，认为城市化建设会降低公共产品供给成本，促进区域公共产品供给水平提升。李成宇等(2016)基于省级面板数据，分析城镇化会引致居民对地方公共物品需求的增加，但由于粗放式发展，地方政府未能真正关注居民的公共物品需求偏好。伴随城镇化发展方式的转变，在兼顾发展效率的同时，更需要关注城镇化质量，推进以人为核心的新型城镇化建设。曾繁荣等(2019)通过细分新型城镇化类型，发现人口城镇化降低基本公共服务水平，而经济城镇化、社会城镇化则提升基本公共服务水平。借力新型城镇化建设不断升级基础设施和公共服务，提升县域的综合承载力与发展能级，是县域新型城镇化发展的必然要求。徐盈之等(2015)研究发现新型城镇化能显著促进公共物品的供给水平，但对交通基础设施的影响逐渐减弱，对教育、医疗的影响则呈现渐强的态势。郭世芹等(2018)研究发现，新型城镇化发展能够促进“民生性”公共服务的供给，有利于公共服务结构的优化。由此，本文提出假说2：

H2：县域新型城镇化建设有助于促进基础教育、基本医疗等非经济性公共物品供给。

(三)新型城镇化与土地财政

城镇化快速发展进程中，无论是基础设施建设，还是产业结构调整都离不开土地资源的再配置。土地财政已成为县级政府推动城镇化的强大助力，是促进县域城镇化资本积累的重要工具(段禄峰 等，2017)。郭稷桁等(2018)从省级层面实证检验土地财政与土地城镇化的关系，发现土地财政对于土地城镇化具有持续性正向影响。但地方政府土地财政行为对城镇化模式具有显著的固化效应和路径依赖性，阻碍城镇化模式的创新。李斌等(2018)通过细化土地财政规模化、收益化和数量化效应，发现土地财政规模通过刺激城镇化有利于公共服务供给效率，却阻碍公共服务均等化。但我们同时也看到，随着“以人为本”新型城镇化建设的提出和深入推进，民生领域越发受到地方政府的关注，公共物品供给也逐步向非经济性公共物品倾斜，一定程度上也改善了土地财政的负面影响(王雪琪，2017)。章和杰等(2019)利用地级市数据进行实证分析，发现近年来土地财政对我国城镇化协调发展的负面影响有逐渐减弱的趋势。由此，本文提出假说3：

H3：县域新型城镇化建设有助于调节受土地财政影响的公共物品供给偏向，优化公共物品供给结构。

三、研究设计

(一)模型设定

根据以上分析，县域新型城镇化建设有助于非经济性公共物品供给水平的提升，但受土地财政影响，县域公共物品供给存在经济性公共物品偏向。随着“以人为本”的新型城镇化建设的深入推进，这种负面影响正在逐渐得以改善。为了更好地检验三者之间的关系，本文设定相应的计量模型：

Y

=

β

+

β

landfr

+

β

urban

+

β

pergdp

+

β

strgdp

+

β

invrate

+

β

density

+

β

fiscd

+

λ

+

ν

+

ε

(1)

式中，

Y

代表县域公共物品的供给情况，是被解释变量；

i

和

t

分别表示第

i

个县(区)(

i

=1,2,3...,58)和某一具体年份(

t

=2012,2013,...,2019)；

urban

表示新型城镇化水平，

landfr

表示县域土地财政，为核心解释变量。根据已有研究，公共物品供给水平还与区域经济发展情况、人口密度等诸多因素相关。因此，模型中引入影响县域公共物品供给水平的各类控制变量，包括地区经济发展水平(

pergdp

)、产业结构(

strgdp

)、地区投资水平(

invrate

)、地区人口密度(

density

)以及财政自主权(

fiscd

)等。

β

是回归系数矩阵，

λ

代表时间效应，

ν

代表地区效应，

ε

是扰动项。为了考察县域新型城镇化建设对受土地财政影响形成的公共产品供给结构偏向是否具有一定的调节效应，在模型(1)的基础上加入新型城镇化(

urban

)和土地财政(

landfr

)的交互项，得到模型(2)：

Y

=

β

+

β

landfr

+

β

urban

+

β

urban

*

landfr

+

β

pergdp

+

β

strgdp

+

β

invrate

+

β

density

+

β

fiscd

+

λ

+

ν

+

ε

(2)

(二)数据来源及说明

本文实证分析采用的数据来自安徽省58个县(区)。之所以选用县(区)级数据开展分析，主要原因在于：首先，分税制改革后，我国地方财政特别是县(区)级财政体系过度依赖土地出让金收入，由此形成的财政激励对地方公共物品供给的负面影响十分突出，影响了县域城镇化的健康发展；其次，县域是新型城镇化的关键和重要生长点，县域新型城镇化建设水平与质量关系到全国新型城镇化建设大局。本文选择使用的数据部分来源于2012—2020年的相关统计年鉴，如《中国财政年鉴》《中国城乡建设统计年鉴》《中国国土资源年鉴》以及《安徽统计年鉴》，另有部分数据来源于样本县(区)的统计年鉴或县(区)公布的统计年报等相关资料。

(三)变量选取

1.被解释变量

公共物品供给(

Y

)。考虑到变量的代表性及数据的可得性，本文在衡量县域公共物品供给状况时，选取交通基础设施、基础教育以及基本医疗三类基本公共物品，并以公共物品供给增长率来表示。交通基础设施(

road

)，用单位面积公路里程衡量；基础教育(

tea

)，用万人小学和初中专任教师数表示；基本医疗(

doc

)，用万人医护人员数表示。三类基本公共物品中，交通基础设施代表经济性公共物品供给水平，基础教育和基本医疗则代表非经济性公共物品的供给水平。

2.核心解释变量

(1)土地财政(

landfr

)。考虑到土地出让金收入在土地财政收入中的比重较高，多数文献选取土地出让金收入来衡量地区土地财政的规模。为了增强可比性，尽可能消除各县(区)财力差异带来的影响，本文选取土地出让金收入与一般公共预算收入的比值作为衡量土地财政规模的指标。(2)新型城镇化水平(

urban

)。现有文献中，城镇化水平多选用常住人口与总人口的比值表示。然而“人地分离”的城镇化发展造成相当多的进城务工的农民常住在城镇，而不能拥有和享受城镇户口的权益与公共服务“红利”，更难以实现“人的无差别发展”，因此本文用城镇户籍人口占城镇总人口的比例表示新型城镇化水平，这也体现了新型城镇化“以人为本”的内涵。

3.控制变量

(1)地区经济发展水平(

pergdp

)。本文使用平减后的人均GDP表示地区经济发展水平。通常，经济发展水平高的地区，公共物品的供给水平与质量也会相对较高。(2)产业结构(

strgdp

)。考虑到县域经济中第二产业、第三产业更具有代表性，以及第二、三产业的发展有助于提升地方公共物品的供给水平，本文采用第二产业增加值、第三产业增加值占地区生产总值的比值来表示产业结构情况。(3)地区投资水平(

invrate

)。该变量能够较好地体现地方政府对县域社会经济发展的重视情况，对公共物品供给规模与结构会产生影响，通过固定资产投资/地区生产总值计算得到。(4)地区人口密度(

density

)。通常人口密度变化对地区公共物品利用会产生不同作用方向的影响，一方面人口密度的增加会提高公共物品的使用效率；另一方面，人口过密也会造成公共物品使用上的拥挤，降低人们消费公共物品的效用水平，影响群众消费的满意度。因此，最终的结果依赖于两种作用力量的对比。本文选用地区总人口/地区管辖面积表示地区人口密度。(5)财政自主权(

fiscd

)。财政自主权用财政自给率，即地方财政收入与地方财政支出的比值来度量。通常认为，财政自主权越高的地区，政府调节财政支出结构的灵活性越高(余泳泽 等，2020)，进而可以实现要素资源向有利于非经济性公共物品的方向配置。

四、描述性统计与相关性分析

(一)描述性统计

为了解决数据平稳性问题，降低数值异质性以及回归结果的偏差，本文在分析过程中对地区经济发展水平、产业结构水平以及地区投资水平等变量进行对数化处理，主要变量的描述性统计结果见表1。

表1 主要变量描述性统计

(二)相关性分析

利用Pearson相关系数矩阵，对变量之间的相关关系进行分析。可以看出，新型城镇化(

urban

)与三种公共物品(交通基础设施、基础教育、基本医疗)均呈显著的正相关关系，Pearson相关系数分别为0.1141、0.3601和0.5399，说明新型城镇化进程的不断推进，对县域公共物品供给起到了正向促进作用，尤其是非经济性公共物品。土地财政(

landfr

)与交通基础设施呈显著的正相关关系，而与基础教育、基本医疗呈显著的负相关关系，说明土地财政对非经济性公共物品供给具有一定的抑制作用。地区经济发展水平(

pergdp

)、产业结构(

strgdp

)、地区投资水平(

invrate

)、人口密度(

density

)、财政自主权(

fiscd

)等与公共物品之间的相关性均较为显著，说明模型选取的控制变量具有一定的合理性。其中，经济性公共物品(交通基础设施)与人口密度呈负相关关系，相关系数为-0.5912，且在1%显著性水平上显著。地区投资水平(

invrate

)与非经济性公共物品(基础教育、基本医疗)呈显著正相关关系，相关系数分别为0.1276和0.3655，说明地区投资水平的提高有助于非经济性公共物品供给水平提升。解释变量与控制变量间的相关系数均低于门槛值0.6，表明本文的变量选取不存在明显的多重共线性问题。

五、实证分析

(一)估计策略

本文实证检验采用的是面板数据。在估计策略设计时，作为参照系，首先考虑进行混合回归，如果回归结果拒绝原假设，则认为存在个体效应。个体效应包括个体固定效应和个体随机效应两种不同形态，故需要分别进行考察。本文采用最小二乘虚拟变量法(LSDV法)进行个体固定效应模型与混合回归的选择，回归结果显示多数个体虚拟变量均显著，拒绝“所有个体虚拟变量的系数都为0”的原假设，认为存在个体固定效应，不应使用混合回归。由于个体效应仍可能以随机效应的形式存在，因此根据Breusch等(1980)进一步检验是否存在个体随机效应，LM检验结果拒绝“不存在个体随机效应”的原假设。然后，在个体固定效应还是个体随机效应模型之间进行选择，经检验面板数据存在异方差，无法进行传统的Hausman检验。下载非官方命令xtoverid直接进行辅助回归，使用聚类稳健标准误检验，结果显示拒绝个体随机效应的原假设。最后，确定选用个体固定效应模型(FE)进行估计。

(二)估计结果

运用固定效应模型对模型1和模型2分别进行实证检验，具体结果见表2。

表2 模型估计结果

模型1检验土地财政、新型城镇化对公共物品供给水平的影响。模型2加入土地财政和新型城镇化的交互项，检验土地财政对公共物品供给的影响是否会因县域新型城镇化建设而有所变化。

从土地财政回归系数看，土地财政对交通基础设施供给具有显著的正向影响，而对基础教育、基本医疗供给具有抑制性作用，假说1得到验证。在绩效考核趋利动机下，地方政府偏向将大量的财政资源配置到有利于其绩效考核的经济性公共物品上，而忽视其他类型公共物品供给；另一方面也可能因为经济性公共物品财政激励效果更为突出，通过提升经济性公共物品供给水平，地方政府能快速实现土地增值和土地出让金收入的增长。

从表2中的估计结果看，在1%的置信水平上，新型城镇化对县域公共物品的供给影响显著。随着新型城镇化水平的提高，县域交通基础设施、基础教育以及基本医疗等公共物品供给水平均有明显提高。回归系数表明新型城镇化水平对县域基础教育、基本医疗等非经济性公共物品供给的影响程度明显强于交通基础设施等经济性公共物品，这也凸显新型城镇化以人为核心，更加关注民生需求的建设思路，假说2得到验证。

地区经济发展水平在1%的置信水平上，对交通基础设施、基础教育和基本医疗等公共物品供给的影响显著为正，表明县域经济发展能够有效带动公共物品供给水平的提升。产业结构水平可以代表县域经济的发展质量，对交通基础设施供给水平的影响显著为正，但对基础教育、基本医疗的供给产生了消极影响，究其原因可能是县域产业结构调整中第二、三产业快速发展使得人口数量大幅度增加，非经济性公共物品供给能力建设滞后，并形成了县域城镇化建设中的短板弱项。

地区投资水平对交通基础设施、基础教育及基本医疗的影响在1%的置信水平上均显著为正，这可能与近年来各地对地方官员考核晋升机制的改革调整有关。提升基本公共服务水平，提高群众获得感和满意度已成为地方官员的一项主要政绩考核指标。但从回归系数可以看出，地区投资水平对于交通基础设施供给水平的影响要强于基础教育和基本医疗，说明县级政府更为看重交通基础设施等经济性公共物品对当地经济的带动作用，并将有限的财力更多地配置给经济性公共物品。由此也可看出，县域新型城镇化高质量发展的建设还有待完善。

地区人口密度对交通基础设施、基本医疗的供给水平均产生了抑制性影响。随着地区人口密度增大，相应的公共物品未能及时充分地有效配置，不仅造成公共物品供给不足，也影响公共服务供给质量。回归结果显示，地区人口密度对基础教育存在正向影响，究其原因可能是因为人口密度大，人口数量多，为满足基础教育新增学位的刚性需求，政府更易向该类公共物品供给倾斜。另一方面，2012年以来我国深入推进义务教育均衡发展，致力于薄弱地区办学条件的改善、教师队伍的优化，并将义务教育均衡发展情况列入各地政府考核指标，在2017年安徽省义务教育基本均衡县已实现全覆盖，截至2020年5月全国县(市、区)实现基本均衡的比例达到95%。

财政自主权对各类公共物品供给水平具有负向影响，但显著性水平较低，可能是因为安徽省县域经济发展相对较为缓慢，财政自主权水平相对较低，2019年，安徽省58个样本县(区)财政自给率仅为39.19%，远低于全国的平均水平49.61%。而公共物品供给，尤其是一些具有刚性需求的公共物品供给受财政自主权影响相对较小。

为了进一步考察土地财政影响下，县域新型城镇化建设对公共物品供给结构失衡的调节效应，本文在模型中增加了新型城镇化与土地财政的交互项进行检验。交互项在三类公共物品模型中分别通过了5%、1%和1%置信水平的显著性检验，且系数均为负，说明随着新型城镇化建设力度的加大，土地财政对各项公共物品供给增速的边际效应下降。经计算，新型城镇化对交通基础设施、基础教育以及基本医疗供给水平的偏效应分别为0.0842、-0.1344和-0.1805，表明随着县域新型城镇化建设的逐步推进，会减弱土地财政对非经济性公共物品的抑制性作用，缓解对公共物品供给结构产生的负面影响，优化公共物品供给结构。假说3验证通过。

(三)稳健性检验

为进一步检验上述结论的稳健性，我们采用不同的新型城镇化、土地财政以及公共物品供给水平指标对三者之间的关系进行重新检验。具体做法是，分别采用二、三产业从业人口比重、土地出让金规模替代原模型中使用的核心解释变量，并采用人均公路里程、义务教育生师比以及每千人医疗机构床位数替代原模型中的相关被解释变量，对实证模型进行重新估计。从回归结果看(表3)，与前文的实证结果基本一致，表明本文关于新型城镇化、土地财政与公共物品供给之间关系的研究结论是稳健的。

表3 稳健性检验

六、结论与启示

本文运用固定效应模型，利用2012—2019年安徽省58个县(区)面板数据检验新型城镇化、土地财政与公共物品供给三者之间的关系，结果显示：县域新型城镇化水平促进了各类公共物品的供给，且更偏重基础教育、基本医疗等非经济性公共物品的供给；土地财政下，地方政府对交通基础设施等经济性公共物品存在明显的供给偏向，对基础教育、基本医疗等非经济性公共物品供给有一定的抑制性作用；县域经济发展及地区投资水平均显著促进了各类公共物品的供给，但相对而言，对非经济性公共物品的影响程度较弱；产业结构水平显著促进了交通基础设施的供给，但对基础教育、基本医疗供给产生抑制性的影响；人口密度对交通基础设施、基本医疗供给具有阻滞作用，但促进了基础教育的供给水平；财政自主权对各类公共物品供给虽然具有负向影响，但显著性水平较低。进一步深入分析发现，县域新型城镇化对土地财政引起的公共物品供给结构失衡具有一定的调节效应。

上述结论为县级政府通过深入推进县域新型城镇化高质量发展，突破长期以来依赖土地财政发展县域经济与公共物品供给的困境，提供了若干实证依据。在此基础上，本文提出以下对策建议：

持续推进县域新型城镇化高质量发展。“十四五”时期，我国县域新型城镇化迈入高质量发展阶段。因此，我们一方面要通过补短板、强弱项，提升县城功能质量，通过提升县城建设品质，推动县域经济高质量发展，促进新型城镇化与城乡融合发展。支持县域基础教育、基本医疗以及养老保障等基本公共服务的提标、提档和提级，积极开展国家级、省级新型城镇化示范县城建设，推进县域新型城镇化建设行稳致远；另一方面还要勇于打破原有县域公共物品供给模式，构建多元化、可持续的资金投入机制，有序引导社会资本参与县域新型城镇化建设，注重日益增长的民生需求，提高各类公共物品供给水平与质量，尤其是促进县域各项社会公共事业快速发展，逐步缓解长期以来县域土地财政对公共物品供给结构造成的负面影响，促进县域经济社会协调发展。

完善地方政府公共物品供给激励机制，逐步摆脱对土地财政的依赖。一方面要始终坚持以人为核心的发展思路，将群众对政府公共物品供给的满意度、获得感列入对县级政府的绩效考核中，用好、用活政府绩效考核“指挥棒”；另一方面，牢牢把握安徽省作为国有土地使用权出让收入划转税务部门征收首批试点的契机，积极探索减轻县域公共物品供给过度依赖土地财政的实现途径。遵从县域新型城镇化高质量发展需求，结合安徽省各县域产业优势和特色来设计产业改造与升级，以优化的产业结构促进公共服务供给水平的提升，供给结构的优化，推动新型城镇化高质量发展。从本文实证分析结果可以看出，过度强调GDP增速的政府绩效考核机制会扭曲公共产品供给结构，造成县域公共物品供给结构的失衡，这既不利于改善民生福祉，同时也有悖于县域新型城镇化高质量发展目标。在财政激励措施方面，丰富地方政府对因资本化效应而产生的土地增值价值捕获的财政工具，同时对积极引导土地财政转型、推进县域新型城镇化高质量发展取得明显实效的地方政府，采取相应措施予以鼓励支持，以此激励地方政府主动作为。