基于AHP的我国政府购买服务支持双创政策扩散过程评价

江永清

一、政府购买服务支持双创政策扩散过程评价的理论价值与现实依据

任何政策的扩散过程对于政策执行的研究者来说都是值得关注的对象。西蒙斯等简约概括了公共政策扩散的简约定义：“公共政策扩散是一个国家政策选择影响其他国家政策选择的过程。”[注]B. Simmons and Z. Elkins, The Globalization of Liberalization: Policy Diffusion in the International Political Economy, The American Political Science Review, 2004,vol.98, no.1, pp. 89-171.同时，政策扩散对国内而言，也是一个中央政府的政策影响地方政策选择的过程。对于政策过程的事中评价有利于了解政策的执行进程和优化、调整政策方案，促进政策执行走完最后一公里。

1.我国“双创”政策扩散过程分析的理论基础与意义。对于政策执行和采纳的情况，斯屈贝尔(Strebel)和威德默(Widmer)提出了一个更细致的分类方法和研究视角。他们认为，政策采纳会依据可见性和事实性进行变化和调整，产生不同的政策执行类型。可见性是指在立法中采纳能被清晰地识别，事实性是指真实的、能被证明的事实，对于真实性而言，政策潜在的原理是否被采纳是重要的。基于可见性和事实性，政策转移(采纳)可被划分为四种类型，即工具性转移(采纳)——既具有可见性，又具有事实性；观念性转移(采纳)——不具有可见性，但具有事实性；象征性转移(采纳)——具有可见性，但不具有事实性；消极转移(采纳)——既不具有可见性，也不具有事实性。

我国地方政府购买服务支持大众创新创业的政策执行是一个观察政策扩散过程的良好样本。不仅政府购买服务支持大众创新创业是一项明确的政策执行任务，而且从学术视角看，政府购买服务政策的扩散过程，尤其是以省区市、副省级城市、其他省会城市这三种类型的城市对于扩散的机制不同，展现出不同的转移类型和复杂维度，是一个值得关注的政策现象。

2.我国“双创”政策扩散过程研究的现实依据。国务院在2015年初的支持众创空间发展的若干《意见》等政策中提出：“综合运用政府购买服务、无偿资助、业务奖励等方式，支持中小企业公共服务平台和服务机构建设，支持服务机构为初创企业提供法律、知识产权、财务、咨询、检验检测认证和技术转移等服务，促进科技基础条件平台开放共享。”[注]国务院办公厅:《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》，《国务院公报》2015年第8期。其第2条第4款提出：“有条件的地方政府可对众创空间等新型孵化机构的房租、宽带接入费用和用于创业服务的公共软件、开发工具给予适当财政补贴，鼓励众创空间为创业者提供免费高带宽互联网接入服务。”[注]国务院办公厅：《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》，《国务院公报》2015年第8期。在2015年6月份，国务院紧接着出台了“双创”《指导意见》，该意见对于服务的目录和清单相对于3月份提出的清单多出来社会培训、研发设计、软件开发等服务项目，在运营类增加了用水、用能的补贴项目。而且对于第三方服务的发展提出了明确的要求：“大力发展第三方专业服务。加快发展企业管理、财务咨询、市场营销、人力资源、法律顾问、知识产权、检验检测、现代物流等第三方专业化服务，不断丰富和完善创业服务。”最为重要的是明确了政府购买服务的主要方式和载体：“探索创业券、创新券等公共服务新模式。有条件的地方继续探索通过创业券、创新券等方式对创业者和创新企业提供社会培训、管理咨询、检验检测、软件开发、研发设计等服务。”在2016年初，国务院继续跟进“双创”政策，出台文件引导众创空间专业化发展，服务实体经济转型升级。提出实行奖励和补助政策：“有条件的地方要综合运用无偿资助、业务奖励等方式，对众创空间的办公用房、用水、用能、网络等软硬件设施给予补助。”[注]国务院办公厅：《关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见》，《国务院公报》2016年第7期。

中央政府的政府购买服务政策支持双创政策扩散过程中动用了哪些政策工具？如何采用较为客观和量化的标准进行整体的评分赋值，评价不同层级政府和同一层级政府之间的政策扩散效果，将其得分情况进行较为合理的分类从而更加直观而类型化？这些问题都是国务院推动的双创政策执行中需要明确回答的问题，有利于更好地调整政府购买服务支持双创政策，更好地推动大众创新创业。由此可见，运用一套合理的评价方法和指标体系来分析政策扩散的效果，评定政策转移的类型，是一个既有现实意义，也有理论探讨价值的命题。

二、政策扩散过程评价的基本方法与指标设置

创新政策评估本质上属于公共政策评估。但“创新政策评估在标准、方法上应从创新政策的理论基础出发，通过对创新内涵和理念、创新政策的内容和特点，创新政策的工具、手段和目的等多方面进行研究和选择”[注]赵晓莉：《创新政策评估的理论与方法研究》，《科学学研究》2014年第2期。。政府购买服务支持大众创新创业政策的落地属于政府科技政策执行的事中评价，应当根据创新政策执行的特点和现在较为公认的评价方法，从政策执行主体的维度展开分析和评价。其中政策协调性、政府主导性、政策系统性和政策回应性四位一体的政策扩散评价指标体系具有科技创新政策评估适用的结构性特点。

1.政策扩散过程评估指标的构建。

我们通过研究分析后认为，以上根据创新政策的特点来设立的评估指标体系既符合整体科技政策的全过程评价，也符合阶段性的政策执行评价要求。但作为四个维度的评价指标，其中间的指标维度需要解决重复交叉的问题，尤其是政策的协调度和系统性之间不可避免的有交叉。政府的主导性中的信息及时利用与政策效率指标中也存在交叉重复。同时，我们在实际的评估过程中，很多指标的获取是具有相当难度的，也就是二级指标选取只能以最主要的核心指标为主，这样一来既可以避免重复交叉，也可以增加指标的独立性和可获取度，从而能够符合研究的实际需要。

2.指标权重的赋值方法与整体分类评价标准。

本研究基于数据的可得性和定量分析的可行性，选择政策执行事中评价的阶段性评价方法，按照政策的协调性、政府主导性、政策系统性、政策动态回应性四个一级指标作为关键指标。同时，由于指标的含义和范围根据实际需要进一步显化，避免模糊不清和难以量表统计，因此，将上述一级指标根据实际调研中触及的问题和数据进行合理匹配，形成一个较为清晰的可衡量的指标体系。其中，政策协调性指标，采用用显化指标——政策工具组合，如创新券、中小企业服务券种类数量计量；政府主导性指标，用显化指标——政府资源投入代替；政策系统性指标，采用显化指标——政策数量和政策维度计量；政策回应性指标，采用显化指标——政策调整频次和优化加码进行计量。需要说明的是，本研究的指标设置虽然是基于专家和相关利益主体的德尔菲法调查，但仍然不能避免指标的设计具有一定的主观性，其指标的显化处理仍然有一定的缺陷和简单化，但总体而言，对于政策执行扩散过程的评价仍然是有效的，其基本信息是真实的，由此得出的结论具有一定的可靠性。

三、地方政府购买服务支持“双创”政策的样本数据选择

本文以各省区市、部分副省级城市和其他省会城市为样本收集单元，数据的收集采取网上搜索和实地调研收集相结合的方法。其中网上收集主要是通过地方政府的官方网站和相关网络媒体收集公布的官方文件和新闻媒体公共报道，数据的采集按照有无的标准进行0和1计数处理。实地调研的方法主要是对部分省区市和主要城市进行实地收集资料并进行交叉验证。样本主要涉及三个层次的地方政府数据：一是各省、自治区和直辖市层面，主要从官方网站层面进行31个地区的政策资料收集；二是副省级城市层面，青岛、武汉、南京、深圳、宁波、杭州通过实地调研收集，其他通过网络媒体收集；三是其他省会城市，南昌、南宁、长沙、郑州、昆明通过实地调研收集，其他省会城市通过官方网站收集。

收集的数据包括四个维度：一是政府购买服务支持双创的政策协调性指标，主要是政策工具的种类与组合，主要二级指标包括创新券、中小企业服务券、众创补贴与奖励等政策工具组合指标；二是政府购买服务支持双创的政府主导性指标，主要是政府财政的投入和资源保障的情况，以官方政策文件和数字为准，主要二级指标包括创新券资金、中小企业服务券资金、众创空间扶持资金、创新创业专项资金、创业投资融资扶持资金；三是政策的系统性，主要是政府购买服务支持双创的政策系统化程度，主要包括政府购买服务支持双创的管理制度、操作办法、资金预算办法、与其他双创政策的协调性和配套性等指标；四是政策的回应性，主要指政府购买服务政策落地的及时性和动态调整性，主要包括政策落地的时间节点、政策优化的时间段，政策调整和优化的频度等指标。

下面以副省级城市为样本剖面，描述政策扩散的基本情况。

(一)政策协调性方面的政策工具与组合情况

目前统计的科技创新券政策工具包括研发、设计、检验、检测和高性能计算等14项，每个副省级城市的创新券政策工具对应不同项目。截至2017年12月31日，各副省级城市中，西安、长春和哈尔滨尚未在官方网站上检索到本级出台科技创新券的相关办法和文件。其他副省级城市均出台了科技创新券管理办法，其中武汉、成都等地创新券出台的时间较早，已经开始试行2年以上。其中各副省级城市的创新券购买的服务项目和种类数量不尽相同，广州、武汉的服务项目多达8项，而济南则高达9项，青岛、宁波和大连分别只有3项、3项和4项，而成都的服务项目只有知识产权服务和检验检测服务两项。研发设计、检验检测和知识产权、认证验证是科技创新券最为常见的服务项目。比较特殊的深圳提供了高性能计算服务，主要是指从体系结构、并行算法和软件开发等方面研究开发高性能计算机的技术。

1.部分副省级城市推出中小微企业服务券政策落地情况。

副省级城市中，接近一半推出了中小微企业服务券项目，但整体而言服务项目基本近似，少数地方有服务内容的拓展，有少量的高端项目，都比较重视融资服务项目的推行。其中，推出中小企业服务券的副省级城市为厦门、沈阳、宁波、杭州、武汉、广州、哈尔滨，没有推出的有深圳、西安、青岛、大连、长春、济南、南京、程度，其中需要说明的济南将中小企业服务券整合进入了创新创业券在创新券中进行了统计，这里不重复计算。

2.副省级城市对众创空间等孵化器的补贴政策落地情况。

副省级城市中，广州和厦门市本级对众创空间的运营和发展有6项基本的扶持政策，哈尔滨、深圳、西安对众创空间的发展和运营有5项扶持政策。长春、青岛、宁波、成都有三项基本扶持政策。沈阳、济南则有4项政策，其中广州、西安、厦门、哈尔滨对众创空间的建设、改造升级和场地租金均有补贴政策，长春、青岛、沈阳三市则只有创客空间的创建的认定后的奖励补贴或者改造升级补贴，有的则只有一定的租金补贴。中部地区武汉、东北地区的大连、东部地区南京市本级目前没有看到有支持众创空间建设、发展、运营的官方扶持政策标准和奖励措施出台。杭州市的众创空间注重运营和孵化服务项目，主要是按照绩效考核进行奖励和补贴，长春和杭州将众创空间的融资服务作为补贴和奖励的重要项目，此政策跟直辖市上海和北京的情况类似。

(二)副省级城市双创资金安排与保障政策落地情况

经统计，副省级城市中，只有深圳和济南设立了众创空间和创客发展专项扶持资金，单独预算和管理。而且济南市还设立了中小微企业扶持专项资金作为本级政府的专项预算，哈尔滨市则只有中小微企业专项扶持资金的预算，而没有众创空间专项扶持资金。深圳和沈阳还设立了创新创业或就业创业专项资金预算，来扶持众创工作。副省级城市中全部设立了创业投资引导基金，及其股权投资的天使投资和风险投资基金。不少城市将产业引导投资基金和科技成果转化资金作为扶持众创空间发展和推进大众创新创业的资金重要来源。成都、厦门、青岛、大连、济南、沈阳、长春均在相关政策文件中，明确这两项资金预算整合用于创新创业投资或者创业投资基金的股权投资。沈阳从振兴发展基金当中安排双创扶持资金，对于创投资金采取入股的方式进行投资。广州、武汉、成都、青岛、长春均明确一定量的资金来作为创新创业贷款和投资的风险保证基金，或者明确设立此项基金和服务项目。成都、厦门和宁波则专门设立了高层次人才创新创业奖励扶持基金，单独作为扶持众创的措施。杭州的股权投资从蒲公英种子基金投资中进行预算安排，而南京则从紫金科创专项资金中进行统筹。

(三)各副省级城市推动创客创新创业相关制度落地情况

各副省级城市是众创工作政策最为积极和全面的层次，14个副省级城市全部都出台了扶持众创空间发展的专门政策方案，13个城市出台了众创空间认定和管理办法。其中深圳出台了创客扶持专项资金管理办法，广州和武汉出台了类似的创新创业专项资金的办法和通知等规范性文件。杭州、广州、武汉、厦门和沈阳等城市还专门出台了中小微企业服务券，用以补充科技创新券购买服务没有覆盖到的服务项目，且这些项目明确向众创空间和其他孵化期内的企业倾斜。

(四)副省级城市政策回应性与政策动态调整情况

四、基于德尔菲法的地方政府政策扩散过程AHP分析

(一)基于德尔菲法的指标赋值方法

基于调研的信息获取和政策执行事中评价理论方法的基础上，我们设置了专家评价问卷，对政府购买服务支持“双创”的政策执行事中评价的指标进行了调查。其中，共发出电子问卷11份，回收10份，问卷就指标的权重赋值问题和模糊评价问题进行了四项主要指标的调查，并设置了一项开放式题器。

一是政府的主导性指标——地方政府的资金投入和资源保障。此指标采取专家主观赋值法与分层分析方法赋值相结合。主观赋值作为参照，在此指标中给出建议权重20%，并以此为基础征求专家的建议权重。分层分析，则实行两两比较，通过分层分析计算每个专家对四个一级指标的赋值。二级指标权重获得后，三级指标则是采取综合加权计算的方法。设立三级资金保障指标包括：设立科技创新券资金、中小企业服务券资金、创业创业券资金、众创空间扶持资金、创新创业扶持资金。依据政策落地与否的评估，因此以有无标准来计算分值，并以此为基础。根据德尔菲法，综合专家的意见，每一个三级指标的权重建议科技创新券、中小企业服务券、创新创业券、众创空间扶持资金各占比重20%，其他扶持资金占20%。按照得分情况的高低，进行综合权重的计算，并进行从高到低百分制处理，形成下一级级指标计算的基础数据依据。

二是政策的协调性指标——政策工具的配套完整。一是基于专家主观赋值法，由于政府购买服务支持双创最终的落地体现在政策工具的实现上，我们为突出该重点指标，给出建议权重为50%，并请专家参照给出建议的权重。二是基于专家分层分析方法，通过四个一级指标的两两对比计算政策协调性指标的权重。而三级指标子项目基于专家的建议，其中政策类型分为创新券、中小企业服务券、综合类创新和创业券、专项扶持券、对众创平台运营补贴项目等类型。其中，省级以创新券、服务券为标准只要有一项组合得分为50分，两项以上采取加权评价得分的方法。副省级每种类型又分为若干政策工具，其中科技扶持类有15 种，公益服务类有9种，运营补贴类有9种。综合专家的意见，每种类型的政策工具加权平均取值，因此以本层级每种工具综合为总数，每种政策工具按照加权平均的方法计算分值。按照重要程度予以2-5分不等的赋值，然后进行综合百分制处理，形成二级指标计算的数据依据。按照得分情况的高低，进行综合权重的计算，并按按照数据包络方法进行从高到低百分制处理，形成下一级级指标计算的基础数据依据。

三是政策的系统性指标——地方政策长效机制的配套。鉴于此项政策对于政府购买服务具有长效保障作用，在专家主观赋值法中，我们最初建议权重20%，并请专家以此为参照，结合实际情况提出应有的权重赋值。与此同时，通过专家分层分析方法，对四个二级指标进行两两比较，得出政策系统性指标的基本权重。该指标的三级指标主要体现在政府推动双创政策的若干政策意见，涉及政府扶持双创和政府购买服务的10项主要政策文件。其中政府购买服务支持双创的政策文件为核心评价标准，其他辅助文件为补充标准。对于二级指标的综合处理方法，给出两种处理方法：一种是加权评价处理；另一种是实现缺项一票否决的方法。从问卷调查的情况看，90%的受访专家都认为实行加权平均的方法更为科学。

最后综合大多数专家的意见，采取其中第一种方法，按照出台科技创新券、创新创业券、中小企业服务券、其他服务券管理办法的比重为80%，其他各项制度占比20%，各项制度比重加权平均计算。按照得分情况的高低，进行综合权重的计算，并进行从高到低百分制处理，形成下一级级指标计算的基础数据依据。

四是政策动态回应性指标——政策的及时性与回应性。专家主观赋值方法中，此项指标在政策执行中具有一定的力度加码作用和相互竞争促进作用，但整体作用相对于其他指标较弱。因此建议权重为10%，在调查中邀请专家从实际出发进行权重赋值。而在分层分析方法中，专家对四个二级指标两两比较，根据比较的数据得出政策动态回应性指标的权重。而三级指标主要是创客和相关利益主体对政策落地的评价和政策更新和加码的政策评价。综合专家的意见，主要以政策出台的时间窗口和时间跨度为及时性指标、政府购买服务的类型、工具的增减为回应性指标。按照得分情况的高低，进行综合权重的计算，及时性以2016年年底为界限。政策工具的增加和政策调整，以有无为判断标准，两者均按照25%的比例进行增减，并进行从高到低百分制处理，形成下一级级指标计算的基础数据依据。由此形成表1。

(二)基于分层分析方法(AHP)的指标权重计算与得分情况

通过专家打分的分值采取1-9的分值两两比对法，也就是10名专家的打分情况，构建判断矩阵，进行整体的分层分析处理数据。见下表2：

表1 专家对指标的主管赋值平均数值一览

表2 专家两两比对法构建的判断矩阵数值

通过excel计算矩阵，求出每一位专家四项指标的权重向量与检验值。见下表3：

表3 对专家判断矩阵数值计算的权重向量与检验值

利用 SPSS21.0 统计软件包对10位专家的B层次总排序向量进行聚类分析，结果如图1所示:

前人在评价磷矿点时，在原矿(编号IIIRD-1)和IIIRD-1-9矿石的光谱半定量分析(表5)及化学分析结果(表6)中发现稀土元素钇、铈、镧含量较高，尤其是钇。

图1 聚类分析使用平均联接(组间)的树状图

从聚类分析图看，可以将专家分为五组较为合适，其中A、C、D、I为一组，B、F彼此之间独立，每个人各为一组较为合适，D、E、J为一组，H、J为一组。按照计算公式(1)进行权重的分配计算如下：

( 1 )

同理，可以计算其他专家的权重：

λ1= 0.15846λ2= 0.03846

λ3=0.153846λ4=0.153846

λ5= 0.0769λ6= 0.03846

λ7=0.0769λ8= 0.0769

λ9= 0.153846λ10=0.0769

按照此计算出来的每个专家的权重采用综合平均加权方法计算每一个二级指标的总权重。见下表4：

表4 采用综合平均加权方法计算的AHP二级指标总权重

根据上述计算结果与专家的权重进行加权计算，最后得出各个二级评价指标的总权重如公式(2)：

F=a1x1+a2x2+a3x3+a4x4

(2)

=0.203x1+0.398x2+0.2556x3+0.144x4

(三)基于分层分析方法的部分省市政策扩散过程的综合得分情况

基于上述计算原则、方法和公式，按照可比性和可行性的原则，分为省区市、副省级城市、其他省会城市三个层面进行政府购买服务支持双创的落地情况进行综合评价。

1.各省区市政策落地综合评价得分情况(表5)。

表5 各省区市政策扩散的综合模糊评价得分情况一览

上述分值计算方法只是该省区市本级的实际得分情况，也就是只针对本级出台相关政策具体情况进行综合计算，不包含下属地市县的政策执行情况。其计算方法已经在二级指标的构建中进行了说明。

2.副省级城市政策落地情况综合评价得分情况(表6)。

表6 副省级城市政府购买服务综合模糊评价得分情况一览

3.其他省会城市政策落地综合评价得分情况(表7)。

表7 其他省会城市政府购买服务综合模糊评价得分情况一览

市、县、区及以下政府购买服务支持双创的政策落地情况整体而言差距悬殊，情况千差万别，且数量庞大，其相互比较既没有必要性，也没有可行性。因此，这里并没有进一步展开分析和计算。

五、基于AHP分析结果的“双创”政策扩散类型的划分

从以上综合评价的情况看，各地的得分情况差别较大，不同层级政府之间、同一层级政府之间的差别也较明显。

本课题组则按照分层分析方法得出的结果按照一定的标准评价，则可以对此政策转移类型作出一个粗略的划分：按照76分(含)以上为观念性转移兼工具性转移为标准，61-75分为工具性转移，31-59分象征性转移，30分及以下为被动消极性政策转移来划分。从上述的研究可以看出，地方政府层级对于政府购买服务的转移的类型和结构是不同的。从副省级城市的情况看，武汉、广州、厦门三个城市的情况高于其他副省级城市，属于政府购买服务的观念性转移和工具性转移的层次，这三个城市同时推出科技创新券和中小企业服务券。深圳、济南、杭州、沈阳、成都等城市政府购买服务的形式和工具综合且较为多样，后者政策推出的及时性较强，属于工具性转移的层次。宁波、青岛、南京虽然低于60分的分值，但实际上处于工具性的政策转移与象征性政策转移类型之间。而大连、哈尔滨、西安、长春等城市则属于象征性的政策扩散转移类型。而在副省级城市中没有消极转移的类型的存在。

从上述评价的得分可以看出，同一政府层级中，政策扩散的类型是不一致的。显然副省级城市中，广州、厦门属于类型较好的城市，而中部地区的武汉则也居于前列。而深圳在政府购买服务支持双创方面则与济南和西部的成都处在同一行列。宁波、青岛、南京虽然是东部城市，但政策并没走在前列，说明跟地方的财力没有必然联系，而跟重视程度和政策投入相关。为何不同的层级政府政策扩散类型不同，且同一层级政府的扩散类型也差别巨大，其原因可能在于公共政策扩散机制与行为动机的不同。政策扩散研究专家明特姆(M.Mintrom)指出，公共政策扩散有四种机制：从早期政策采纳者中学习；邻近城市之间的经济竞争；大城市之间的模仿；州政府的强力推进[注]Charles R. Shipan and Craig Volden, The Mechanisms of Policy Diffusion, American Journal of Political Science, 2008, vol.52, no.4, pp. 57-840.。大卫(Marsh，David)等人认为，公共政策扩散主要有四种机制：学习、竞争、强制和模仿[注]D. Marsh and J. Sharman, Policy Diffusion and Policy Transfer, Policy Studies, 2009, vol.30, no.3, pp. 88-269.。但在传统的政策扩散的机制和扩散的类型之间，缺乏一个桥梁和纽带来展示不同扩散类型与政策扩散机制之间的联系，而且由于不同政府层级之间的扩散机制存在不同的选择和资源配置，不同的扩散机制选择也导致政策扩散的类型有所不同。“一般来说，行政指令机制能够迅速推动政策扩散活动的广泛开展，但是难以调动地方政府积极性……而对于激励性政策扩散，采用学习、竞争和模仿三类主动型公共政策扩散机制，更加容易取得优良的政策绩效。”[注]王浦劬、赖先进：《中国公共政策扩散的模式与机制分析》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2013年第3期。从副省级城市的政策执扩散类型看，行政命令机制对于政府购买服务支持双创，会促使出台象征性转移和工具性政策转移，而这两种转移类型取决于地方政府的财力和重视程度，而竞争机制和学习机制的作用则导致观念性转移和工具性转移和结合。相反，模仿机制一般会导致工具性转移，而放任的政策扩散机制，往往导致消极的政策转移类型。从副省级城市的转移类型看，政策竞争则可能导致观念性转移和工具性转移的结合，加快政策扩散的进程。这些取决于竞争参与者的实力和资源的调配能力。