加快户籍改革，助力中国经济

孙中伟

2015年下半年，户籍改革步伐加快。10月，十八届五中全会提出继续提高户籍人口城市化率；11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》发布，提出要实施居住证制度，努力实现基本公共服务的全覆盖；12月份，国务院公布了《居住证暂行条例》，居住证持有人享有劳动就业、义务教育、公共卫生服务等多项基本公共服务和出入境证件办理、机动车登记等七类便利。

从一系列的政策来看，深化户籍制度改革已成共识。但最近这段时间的舆论来看，无论学界还是政界对为什么改，怎么改，尚未形成一致的看法。

随着国内外形势的变化，对户籍改革紧迫性和改革路径理解更加多样。但统一思想，达成共识，是推动户籍改革的前提，因此要解决两个问题：第一，在当前中国经济遭遇严重危机背景下，如何重新认识户籍改革的意义；第二，如何抓住时机，开展户籍改革，推动新型城镇化战略，助力中国经济走出危机。

重新认识户籍改革的重要意义

2014年至今，中国经济遇到了前所未有的困难。过往依靠要素投入推动经济增长的时代已经结束，在当前严峻的经济形势下，必须抓住机遇，只有通过制度改革，优化资源配置，释放市场空间，促进经济的再起航，否则中国将很可能失去全球经济分工中有利地位。新型城镇化作为一项国家重大战略，将成为未来一段时期内中国经济增长的重要推动力，但户籍制度严重阻碍城市化进程，制约人力资源的高效流动，限制创新和需求，从而削弱中国经济增长。

自1980年代起，中国经济依靠生产要素的无限投入，获得了前所未有的成功。但是，随着人口红利消耗殆尽，国内劳动力成本、能源成本、物流成本、土地成本的上涨，以及海外需求市场萎缩的影响，2008年以来，中国经济增长开始放缓，近两年更是遭遇到了前所未有的危机。中国能否平稳度过难关，迈过“中等收入国家陷阱”，从发展中国家进入初等发达国家行列，实现“强国梦”，关键已不在于要素投入多寡，而在于政策调整和制度改革。

在众多亟待改革的陈旧制度中，户籍改革是呼声最大、涉及最广、试点最多，改革时机也最为成熟，而且将会对中国社会结构和经济发展产生最为根本的影响。有研究表明，户籍放开将为中国经济带来1%～2%的增长率，其经济拉动作用非常明显。

具体而言，当前户籍改革对中国经济发展的积极作用，主要体现在以下四个方面：

户籍改革的宗旨是给予外来人口同等的资格和竞争机会，从而改善创新环境，增强城市活力。只有取消各种保护性制度，减少人力资源流动的壁垒，才可能会产生一个自由开放的创新环境，激发社会活力。

促进人口积聚，形成规模效益。研究表明，城区人口300万～500万左右的城市，净规模效益最优。但中国城市无论从数量还是质量上都发育不足，除了少数一线城市外，城市人口密度普遍偏低，城市公共交通与服务能力不足，无法充分激发消费需求，导致城市活力不够。

刺激二三线城市房地产市场，拉动内需，避免城市因人口流出而衰落。当前中国城市总体上过度建设，除了北、上、广、深，其他城市，基本上供过于求。对于依靠劳动力流入发展起来的城市，必须设法留住这些人口，刺激房地产市场，保证城市的可持续发展，否则将难免陷入衰落。

推动地方政府由竞争资本，转向竞争人力资源，转变地方政府行为，提升新型城镇化的内涵。中国城市化将会从粗放的城市建设，转向提升服务能力。只有这样，才可能让地方政府以人为本，提升社会治理能力和社会服务水平，努力建设宜居城市，吸引外来人口的流入，抬升本地区房产税和物业税，推动新型城市化的内涵建设。

当前户籍改革措施存在的问题

自2003年以来，从中央到地方，从学术到实践，都对户籍改革进行了大量的研究和探索。户籍改革势在必行，这已达成共识，但是怎么改，尚未形成一致的看法。直接废除户籍，或完全放开入户限制，还是先开放户口申请，采用居住证或积分入户等，不同观点争议激烈，莫衷一是。

从全国范围来看，户籍改革的主要原则是“逐步推进”。目前已被国务院认可并在全国推行的是积分入户制度，该制度曾经在广东和上海等地探索多年。但是，积分手续繁琐，前提条件苛刻，入户名额有限，难以满足大量流动人口城市化的需要。此外，国务院近期发布的《居住证暂行条例》，其中规定，在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。虽然居住证制度较积分入户覆盖面更广，但是居住证含金量太低，其主要功能依然是流动人口管理，对推动城市化的作用甚微。

自2014年7月，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》一年多来，全国已有20个省区市出台了具体的户籍制度改革方案。纵观各地出台的户籍改革方案，基本以放开小城市户籍，控制大城市户籍准入为主。但是，中小城市户籍对农民工毫无吸引力，与鸡肋无异；在中西部省份，即便是省会城市的户籍吸引力也不足，即便全部放开，对城市化的推动力也非常有限。

在经济发展良好的时期，我们还有时间通过“试验法”逐步推进户籍改革，但是当中国经济遭遇了严重危机，依靠要素投入或者金融杠杆已经难以奏效的情况下，急需快速、深入制度改革，释放制度空间，提振民心。继续原来缓慢的改革步伐，只会贻误时机，让市场和老百姓看不到希望，从而对改革失去信心。

对今后户籍改革的几点建议

在当前形势下，中央政府必须果断采取措施，大力推动户籍改革。结合党中央国务院的政策文件以及地方政府实践探索，我们提出如下几点建议，以深化或完善当前户籍改革政策。

在思想认识上，明确本轮户籍改革的根本目的是推动新型城镇化，释放制度红利，助力中国经济平稳度过危机，从而避免整个国家陷入中等收入国家陷阱。

在改革步伐上，除北京、上海、深圳、广州四大一线城市外，其余城市可以考虑完全放开户籍。除一线城市，多数城市对流动人口的吸引力有限，如果不尽快放开，留住或吸引大量外来人口，将不免出现空城现象，陷入衰落之中。

在改革方式上，继续坚持分类改革，对不同地区、不同城市、不同人群采取不同策略。首先，对北上广深等一线城市，可以暂缓改革，先彻底改革人口流入压力较小的中西部省份的城市；其次，对进城时间长，已经举家迁移者，要优先考虑其落户问题；再者，对高素质人才和就业能力较强者，要降低入户门槛，或者大幅度提高其入户比例。

在现行制度上，无论居住证还是积分入户，都必须简化程序，并应该获得与本地户籍同等的资格，然后逐步实现制度统一。如果不能够彻底改革户籍，继续保留户籍制度，辅以居住证制度，“双轨制”将是一种长期的存在。应该进一步简化居住证办理和积分入户手续，减少各种证明材料，提高便利性，然后逐步赋予二者同等的资格，这是实现制度统一的前提。

在宣传策略上，避免给城市居民造成外来人口的落户会均分其教育、医疗、交通等公共资源的错觉，从而引起社会舆论反对户籍改革。中国舆论界主要由城市居民主导，农民或农民工在户籍改革中一直都是被动的承受者，他们既没有发言权，也没有发言渠道，而城市人可以利用掌握媒体或渠道优势，从维护自身利益角度，反对户籍改革，因此欲推动改革必须注意宣传方式。

继续重点发展一批人口在500万左右的区域性大城市，吸纳人口转移。户籍改革与中国城镇化战略必须同步实施，户籍改革的同时，必须执行正确的城镇化战略。过去十年，受房地产运动的影响，中西部地区大城市城建面积扩张迅速，但由于基础设施建设以及人口吸纳能力不足，人口密度普遍偏低，造成诸多空城、死城、睡城现象，城市资源严重浪费。除了一线城市外，中国应该改变限制大城市规模发展的政策， 进一步优化城市规模，从而改善资源配置状况和利用效率，提高城市规模效益。笔者认为，中国应该在每个东部沿海以及中西部人口大省重点建设2～3个城区常住人口在500万左右的大城市。建设大城市可以利用新一轮产业转移和结构升级的机会，通过招商引资，大力发展实体产业，创造就业机会，吸纳周边流动人口就业，进而扩大城市人口规模；除了发展经济，还要建设成为与省会城市并列的教育、科技、医疗和交通中心，比如可以鼓励重点大学和三甲医院搬迁到这些城市。通过建设大城市不仅可以吸纳大量的农民工，也可以缓解北上广等超大城市的人口管控压力，一举两得。

其他户籍改革的保障性政策方面应同步跟进。（1）土地制度暂时不变。入户城市之后，农民工对土地的权利和集体收益权，依然保留，可以流转、出租，但不能继承，不能买卖。去世后，土地继续回归村集体。这样可以保证国有土地制度不变，同时不会阻碍农民工的入户意愿。（2）陆续开征房产税，社区公共服务由房产税支出，外来人买房可以增加地方税收。房产税开征后，政府会努力营造宜居环境，提供公共资源和服务，提高办学和医疗资源质量，迁入人口会增加，房价会上涨，带动房产税和物业税的增长，这样，各城市财政体系会形成良性竞争。（3）加大对教育、医疗资源的基础设施投资，吸引农村人口或者农民工流入城市。户籍大幅度放开后，教育、医疗、交通等资源短期内可能会出现紧张，但可以通过市场力量解决。原城市居民应该与新市民，一起竞争教育医疗等资源，但可以根据居住年限、缴纳房产税年限，给予一定的优惠。（4）引导制造业从东部沿海迁往内陆地区，创造新的就业机会，保障户籍改革过程中城市内不会出现大量失业现象。

立即组织相关领域专家，利用大数据或模拟技术，对户籍改革后的社会影响、经济收益、财政压力进行测算，以便政府部门提前应对户籍改革可能引起或带来的一系列社会问题。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com