全过程人民民主的战略图景与实现途径*

张爱军

内容提要 全过程人民民主是具有战略图景。全过程人民民主的战略图景是中国共产党领导人民的伟大创造,是对人民民主实践的总结,具有实然性。应然性与实然性统一于党的领导、人民当家作主、依法治国的战略框架当中。全过程人民民主是战略谋动的民主,它通过党内民主带动人民民主实现，用制度化民主带动人民的广泛参与，促进政治文明建设，实现国家治理能力现代化，并进一步带动国际关系民主化。全过程人民民主通过舆论性民主、回应性民主、协商性民主、参与性民主、自治性民主来实现其战略图景与战略谋动,具有可操作性。

全过程人民民主的战略图景

全过程人民民主的战略图景包括应然图景和实然图景。全过程人民民主的应然战略图景是实然战略图景的理想与目标，全过程人民民主实然战略图景是对应然战略图景的部分实现，但又不可能完全实现，否则就不能叫理想与目标。“理想只有在同我们保持一定距离时才会温暖我们的心。”①中国共产党一直把人民民主当成伟大的理想和目标，把实现人民民主当成自己的重要使命。尤其是“党的十八大以来，党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，从坚持和完善党的领导、巩固中国特色社会主义制度的战略全局出发”，②不断从战略上构建全过程人民民主的新图景，并把全过程人民民主当成总体擘画的组成部分。“党的十九届四中全会着眼于党长期执政和国家长治久安，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出总体擘画。”③坚持和完善中国特色社会主义制度在政治上就是中国特色社会主义民主政治，中国特色社会主义民主政治坚持和完善的手段就是全过程人民民主。全过程人民民主的战略图景包括以下几个方面内容。

第一，全过程人民民主的战略应然图景。全过程人民民主是应然的、理想的、战略的。全过程人民民主的战略应然图景主要表现在全过程人民民主价值体系的应然性。全过程人民民主的核心是人民当家作主。“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。”④人民当家作主来自三个信仰系统：现代文明的信仰系统，民主不是哪个国家的专利，而是各国人民的权利；马克思主义的信仰系统，马克思把无产阶级和广大劳动人民的民主作为社会主义的信仰；中国传统民本主义的信仰系统，得民主者得天下就是这一系统的核心诉求。全过程人民民主信仰系统之所以被称为系统，是因为现代民主价值体系并不是单一的，而是多元整合的价值体系，包括自由、平等、公平、正义、人权。全过程人民民主的应然图景是集马克思主义文明、中国传统文明、西方文明于一身的民主价值系统。全过程人民民主是理想的，因为它是中国特色社会主义民主政治建设的前进方向，“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标”，⑤“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”。⑥从伟大目标上说，全过程人民民主不是一蹴而就的，全过程人民民主的战略目标为社会主义民主建设提供规范和方向。全过程人民民主的应然性意味着要对全过程人民民主实践进行反思与改造。全过程人民民主是战略的，表明全过程人民民主需要长远规划，如同西方发达国家一样，民主需要几百年的时间才能逐渐实现。民主是人类的创制和构图，因此，全过程人民民主也需要通过战略构图实现人民群众当家作主的美好愿景。

第二，全过程人民民主的战略实然图景。全过程人民民主是人的创制，自然就具有人的不完美性。全过程人民民主的实然图景是对其实际过程的描述和经验阐述，并从发展过程中探索其基本规律。之所以把全过程人民民主的实然性称之为战略的，是因为它具有在实践中不断发展和需要进行统筹规划的特性，两者共同作用使之不断趋近于全过程人民民主的战略目标。只有对全过程人民民主进行规范才能使其变得为人所用，人民群众当家作主在不断实践的同时，需要全过程人民民主的应然战略图景来引领。

第三，全过程人民民主的系统图景。全过程人民民主的战略实然图景也呈现了其系统性。全过程人民民主是相互关联的复杂系统。就民主实质来说，全过程人民民主包括直接民主系统、间接民主系统。就制度来说，民主是个制度系统，西方是普选制系统、代议制系统、新闻监督系统。中国是具有中国特色的广泛参与系统、人民代表大会系统、共产党领导的多党合作系统、监督系统、新闻系统等。就民主内容来说，全过程人民民主包括民主利益系统、民主价值系统、民主诉求系统、民主意识形态系统。就民主过程来说，全过程人民民主包括选举系统、监督系统、纠错系统、反馈系统、协商系统等。实质、内容、形式、程序各自构成全过程人民民主的子系统，并形成一个复杂的系统图景。全过程人民民主的系统图景要求系统化的战略思维和目标图式。要防止出现全过程人民民主的“合成谬误”，造成只顾全过程人民民主的某一方面而不及其他的负面效应。制定和实施全过程人民民主的实施方案要坚持系统观念和实践标准，遵循全过程人民民主的发展规律，以实践效果来检验全过程人民民主措施的成败优劣。实现全过程民主不能把战略目标短期化，不能把战略谋动碎片化，不把让全过程人民民主变成突击战式的民主。全过程人民民主的系统性要求要加强全过程人民民主统筹协调，避免把整体上的全过程人民民主谋动变成简单化的任务进行分解，更不能把全过程人民民主层层解码。

第四，全过程人民民主的战略依存图景。全过程人民民主建设主要依附于社会主义初级阶段、以经济建设为中心、社会主义主要矛盾转化等历史情境。全过程人民民主的战略图景是建立在社会主义初级阶段基础上的，社会主义初级阶段决定了一个中心两个基本点，而且百年不变。全过程人民民主必须服从和服务于经济建设这个中心，服务于全心全意谋发展、一心一意搞建设这一目标。全过程人民民主的实现依存于主要矛盾转化的历史情境，其目的是增强获得感、尊严感和幸福感。全过程人民民主对历史情境的战略依存决定其既不是乌托邦式的构建，也不是“民主肥大症”式的构建，而是实事求是的构建与推进。

全过程人民民主应然战略图景与实然战略图景统一于具体的框架之中，二者互相影响、相互推进，内在统一于具体战略框架中。这个框架就是“把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期律”。⑦党的领导是前提，人民当家作主是核心，依法治国是保障。具体框架表现在：使人民当家作主时刻都在中国共产党领导之下，时刻不能脱离党的领导；时刻都处于人民当家作主的过程当中，全链条、全方位、全覆盖落实并体现在全过程；时刻都处于法治当中，全过程人民民主的实现要彰显法治化。依法治国包括政党法治化、政府法治化、社会法治化等各个领域和层面的法治化。依法治国不但保证国家的长治久安，还保证全过程人民民主的生命力，没有法治，全过程人民民主就可能变成无序的民主，可能威胁政治稳定和社会稳定。

全过程人民民主的战略谋动

全过程人民民主的战略谋动，既是指全过程人民民主的战略规划、战略发展的路线图，也是指实行全过程人民民主的战略性实践与检验。全过程人民民主具有战略性意味着其目标不变、路线图不变、长远的实践不变。全过程人民民主建设不是权宜之计，而是长远大计。全过程人民民主不是可有可无的东西，也不是实现其他目标的手段，全过程人民民主本身就是实现社会主义的重要方面。因此，全过程人民民主不仅是一幅战略图景，还应该被溯及历史并推向未来，应该把全过程人民民主的过去、现在、将来联系在一起，实现对全过程人民民主的战略牵引。

第一，党内民主带动全过程人民民主。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队。全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨。中国共产党一直强调人民性和人民至上。“党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民，人民是党执政兴国的最大底气。”⑧推动全过程人民民主是中国共产党先锋队性质、全心全意为人民服务宗旨、人民至上理念的必然要求和体现。“全过程人民民主，是近代以来党团结带领人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。”⑨中国共产党一直强调科学执政、民主执政、依法执政，民主执政要求不断加强党内民主建设，通过党内民主建设带动人民民主建设。中国共产党实行民主集中制原则，不断加强党内法规建设，不断加强和完善党内民主建设，推动人民民主的民主集中制建设和人民民主的法治建设。中国共产党充分认识到加强党内民主和人民民主建设的重要性和迫切性。在总结历史经验教训的基础上，深刻认识到人民民主的重大意义。随着党内对民主建设认识的不断加强，人们对社会主义民主的认识也不断深化。从没有民主就没有社会主义，没有社会主义现代化，到人民民主是社会主义的本质属性和人民民主是社会主义的生命，再到全过程人民民主，都在不断深化对人民民主的认识。这个认识是通过中国共产党来带动和完成的，对全过程人民民主的认识过程也是中国共产党带动全过程人民民主实践与实现的过程。

第二，全过程人民民主中的制度化建设带动人民的广泛参与。早在1978年的中央工作会议上，邓小平就指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”⑩全过程人民民主是制度化的民主过程，也是人民广泛参与的过程。制度化的人民民主决定人民广泛参与的性质、内容、范围与程度。人民的广泛参与不断推进全过程人民民主的制度化，丰富全过程人民民主的内容。“党领导确立人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，为人民当家作主提供了制度保证。”不同的政治制度具有不同的结构与功能。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度是中国特色社会主义的基本政治制度。结构性人民民主决定着制度性的全过程人民民主。

人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的根本政治制度，人民代表大会制度把人民当家作主贯穿于立法、监督、选举、决策、审议等全过程。中国共产党领导的多党合作是“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，“中国共产党和各民主党派、无党派人士以会议协商、约谈协商、书面协商等形式，就国家和地方重大政策和重要事务进行协商。”多党合作发挥的作用是“积极参政议政、建言献策”。人民政协是专门的协商机构，协商是人民民主的主要形式，“在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主”。民族区域自治制度是“中国的一项基本政治制度”。实行民族区域自治，“从制度和政策层面保障了少数民族公民享有平等自由权利以及经济、社会、文化权利”。而且“民族区域自治制度，极大增强了各族人民当家作主的自豪感责任感”。基层群众自治是重要的政治制度，“基层群众自治制度，增强了基层群众的民主意识和民主能力，培养了基层群众的民主习惯，充分彰显了中国民主的广泛性和真实性”。任何一种特定民主体制的稳定性，不仅取决于经济发展，还取决于政治体系的有效性与合法性。中国特色社会主义制度的根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度既促进了经济发展，创造了增长奇迹，还彰显了政治体系的有效性和合法性。

第三，全过程人民民主带动政治文明建设。全过程人民民主的过程是政治文明建设的组成部分。全过程人民民主制度化建设的需求与全过程人民民主的广泛参与迫切需要加强全过程政治文明建设，否则，全过程人民民主就具有失序的风险。在人类历史发展过程中，民主因为缺乏政治文明的规范而导致多数人暴政的现象已经多次出现。汲取人类政治文明成果，防止政治发展过程中出现失序现象，是全过程人民民主建设的应有之义。在中国的政治现代化过程中，也应采取“两手抓”战略，一手抓制度建设，一手抓政治文明建设。中国共产党非常重视处理二者之间的关系，一方面“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”，另一方面讲“建设社会主义民主政治，发展社会主义政治文明”。“中国注重吸收借鉴人类政治文明一切有益成果，但绝不照抄照搬别国民主模式。”全过程人民民主与政治文明建设的同步推进，既需要传统民本思想在新时代的创造性转换，也是汲取西方政治文明的重要过程。只有把全过程人民民主建设与政治文明建设内在统一起来，才能使全过程人民民主与政治文明建设一体实现。

第四，全过程人民民主带动国家治理现代化。国家治理现代化包括人民民主的治理机制，“完整的制度程序和完整的参与实践，使全过程人民民主从价值理念成为扎根中国大地的制度形态、治理机制和人民的生活方式”。一段时间以来，在强调国家治理现代化的过程中，我们是目标导向的，只关注国家治理的成效，却忽视了治理现代化的实现过程。“民主与国家治理紧密相关。民主的发展与国家治理的现代化相伴相生，相互作用，相互促进”，没有全过程人民民主，国家治理就难以实现现代化。国家治理现代化是良政善治的现代化，这需要全过程人民民主来推动与提升，“好的民主一定是实现良政善治的，一定是推动国家发展的”。国家治理现代化包括国家治理体系和治理能力现代化，把我国制度优势更好转化为治理效能。国家治理体系和治理能力现代化本身就包含着对全过程人民民主的基本要求，全过程人民民主与国家治理现代化二者不可分割，互相促进。国家治理体系和治理能力现代化坚持人民至上，这在本质上与全过程人民民主是一致的。全过程人民民主是推进国家治理现代化的手段，国家治理现代化的过程也是全过程人民民主的发展目标，二者互为表里。全过程人民民主有利于国家治理现代化目标的实现，能够彰显国家治理现代化的主体性、人民性、民主性，能够体现中国特色社会主义政治制度的优越性。没有全过程人民民主，国家治理现代化就有可能成为无本之木，无源之水。全过程人民民主与治理现代化的关系真正体现了“中国的民主，真正把发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享落到实处”。

第五，全过程人民民主带动国际关系民主化。亨廷顿认为，全球在1828—1926年间出现了第一次民主化长波，在1943—1962年间出现了民主化短波，在1974—1990年间出现第三波民主化浪潮。从民主的三次浪潮来看，民主化的过程首先是国内民主发展的过程，其次是国别化的过程。任何国家的民主都具有双重作用：一方面为自身民主建设提供经验和教训；另一方面为其他国家的民主实践提供参考。从西方发展过程来看，西方的政治极化、政党极化、意识形态极化、政治精英极化、身份认同极化、大众与政治精英极化使西方民主政治发展陷入巨大的困局。民族主义、民粹主义、族群主义严重冲击西方主流意识形态，西方引以为傲的民主政治受到了巨大的冲击。从发展中国家来看，部分国家的民主化之所以失败，就在于把选票当成民主的基本标志，在选举之后便进入了民主“休眠期”，忽略了民主的全过程性和人民性，从而使民主政治走向军人政治、家族政治、威权政治、专制政治。

中国的全过程人民民主则可避免这一问题，从而能有效地推进国际关系良性化，为其他国家的政治发展提供中国经验和中国智慧。全过程人民民主是中国特有的优势，中国全过程人民民主“既推动了中国的发展与中华民族的复兴，也丰富了人类政治文明形态”，为其他国家的民主化做出了突出的贡献。这一突出贡献体现了全人类的共同追求，“中国基于本国国情发展全过程人民民主，既有着鲜明的中国特色，也体现了全人类对民主的共同追求”。“民主在一国内体现为人民当家作主，在国家间则体现为国际关系民主化”。国内民主是国际关系民主化的前提，一个国家只有在国内实现民主，才能在国际关系上发扬民主。国内民主与国际关系民主二者相互促进，中国正因为在国内实行全过程人民民主，才能在国际关系上具有民主的发言权、倡议权，并积极推动国际关系的民主化，“中国是民主的忠实追求者、积极推动者和模范实践者，不但在本国积极发展人民民主，而且在国际上大力推动国际关系民主化”。

全过程人民民主实现的具体途径

全过程人民民主既需要战略图景、战略谋动，也需要具体的实现途径。具体的实现措施需要精准、精致、精明和精敏，正如有学者所言，“以人民需求为基点，以透明参与为动力，以理性共识为指引，以纠偏纠错为方式，创建‘全过程民主’的回应式民主、参与式民主、协商式民主与监督式民主的四大运作形态，并实施精准识别机制、精致发展机制、精明推进机制、精敏发现机制四大实现机制”。这些机制的特点是即时性和策略性，即时性指随时随地解决遇到的全过程人民民主问题，任何对全过程人民民主的迟缓性反应，都可能给政治和社会带来风险。策略性即对即时性发生的全过程人民民主问题选择什么样的具体民主措施来解决。从实际的运作过程来看，全过程人民民主可以从舆论性民主、回应性民主、参与性民主、协商性民主、自治性民主几个方面实现。

第一，舆论性民主。舆论性民主是人民群众在宪法和法律的范围内通过舆论进行监督的民主，是全过程人民民主的基本形式之一。“全面有效的民主监督，保证人民的民主权利不因选举结束而中断，保证权力运用得到有效制约。”舆论性民主是在法治范围内的民主，舆论只受法治约束，而不受任何资本、权力的约束。全过程人民民主的实施主要集中在国家事务、经济事务、社会事务、文化事务四个方面。舆论性民主也主要体现在这四个方面。

舆论性民主具有独立性、自由性、平等性。舆论性民主是独立的，舆论对国家事务的监督是非常重要的。舆论只有具有独立性，才能对公共权力进行有效监督，否则监督就会流于形式。全过程人民民主不同于西方民主的原因在于没有投票之后的“休眠期”，人民群众通过舆论监督实现的民主是没有“休眠期”的民主，是时刻对公共权力进行舆论监督的民主。舆论性民主是自由的，表现在对国家事务、经济事务、社会事务、文化事务的管理，都建立在自由监督之上，而不是事先划定监督的范围。舆论的自由既是受宪法保障的，又是社会主义核心价值体系的基本内容。人民“享有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，享有言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰等自由”。舆论性民主是宪法、社会主义核心价值体系的基本要求在舆论管理方面的延伸和拓展。舆论性民主是平等的，是指每一个人都具有被宪法和法律保障的权利。舆论性民主不是某些人的特权，而是全过程人民民主的所有主体都具有的平等权利。

舆论性民主最核心的体现是网络全过程民主。网络全过程人民民主主要围绕着微观国家事务、经济事务、社会事务、文化事务而展开。舆论性民主在网络上完全体现了全过程人民民主的全链条性、全方位性和全覆盖性。舆论性民主尤其是网络民主使权力尤其是微观权力在阳光下运行，并把微观权力真正关进了制度的笼子。网络民主体现了不间断的全过程广泛参与，避免了把民主当成装饰品的民主陷阱。“随着互联网的快速发展，人们更多地借助网络等平台，对各级国家机关和公职人员提出意见、建议和批评，网络在舆论监督中发挥着越来越重要的作用。”

第二，回应性民主。回应性民主指人民诉求得到回应，反映的问题可被解决。回应性民主包括中国共产党作为使命型政党对人民群众诉求的回应、政府对人民群众诉求的回应和人民代表大会代表对人民群众诉求的回应等。回应性民主的目的不仅仅是回应，更是对人民群众反映的具体问题的解决，对人民群众诉求的及时解决体现了全过程人民民主的特色。“人民意愿只能表达、不能实现，不是真正意义的民主。”实现真正意义上的民主，需要“执政党和政府需要通过精准的识别机制去有效回应现实生活中民众不断变化的需求，由此建构回应式民主的形态”。回应性是人民群众当家作主的必然要求，是政府权力在阳光下运行的必然要求。全过程人民民主要求“人大代表充分反映人民呼声”，并“确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音”。回应性民主与舆论性民主相互呼应，舆论性民主推进回应性民主，回应性民主是舆论性民主的结果，又是舆论性民主新的开始。回应性民主是一种反馈性民主，是人民诉求得到实现的手段，“理想在多大程度上变为现实，它也必须在多大程度上变为监控反馈机制”。不但如此，全过程人民民主使“人民利益要求既能畅通表达，也能有效实现。民主，起始于人民意愿充分表达，落实于人民意愿有效实现”。回应性民主具有丰富的内容和形式，比如“对于涉及自身利益的实际问题，人们通过信访平台、领导信箱、政务热线、网络‘留言板’等提出意见和诉求，能够得到及时反馈和回应”。

第三，参与性民主。参与性民主是人民群众广泛参与社会公共事务，体现了人民群众当家作主的本质特征。广泛参与的领域同样包括国家事务、经济事务、社会事务和文化事务。参与性民主既有政治动员式参与也有主动性参与。动员式参与一般涉及对国家事务的参与，在特定时期主要是涉及国与国之间问题的动员式参与。主动参与式民主的存在一方面因为民主已经成为人民群众的思维方式、生活方式和行为习惯，“民主观念深入人心，人民的民主参与广泛持续，民主实践深深融入人们的日常工作和生产生活，民主蔚然成风，社会充满活力”。另一方面因为自主性参与的内容主要与人民群众的切身利益密切相关。无论是动员式参与还是自主性参与，都是全过程人民民主的重要实践路径，体现了人民当家作主的意愿。

第四，协商性民主。协商性民主是人民群众就各种事务进行协商的民主。中国已经形成了协商民主体系和制度模式，是全过程人民民主的重要组成部分。“中国不断完善协商民主的发展路径，探索形成了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等协商渠道，推动协商民主广泛多层制度化发展。”协商性民主体现了全过程人民民主的真正内涵，“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。人民在通过选举、投票行使权利的同时，在重大决策前和决策过程中进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”。协商性民主体现了民主的包容和宽容精神，并避免了西方民主政治的互相牵制、互相扯皮、政治撕裂、社会断裂、政治极化的困局。

第五，自治性民主。自治性民主是人民群众可以自己管理自己事务、自己的事自己办、群众的事群众办、基层的事基层办。自治性民主是制度民主的前提和基础，人民群众只有学会自我管理，才能逐渐学会对国家事务、经济事务、社会事务和文化事务的管理。自治性民主使全过程人民民主落到实处，并取得真正实效。

需要指出的是，人民群众由于受传统文化、意识形态、价值立场、社会地位、经济地位等方面的影响，对当家作主的认知还存在着差异性、异质性、阶层性、区隔性。“不论是对抽象的民主还是某种具体的民主观念，中国民众均存在着较高比例的模糊认知，无法对民主这一概念表达明确的看法。”“中国民众的民主认知能力还很不足，且对民主的认知呈碎片化状态，尚未形成稳定一致的民主价值观，这无疑是中国民主政治建设和治理现代化的短板。”这也意味着，民众对全过程人民民主的理解也呈现出差异性，这既需要加强党的领导来不断完善，也需要通过全过程人民民主的实践来不断地渗透。

全过程人民民主是战略图景的绘制过程，是战略图景的谋动过程，是通过具体机制实现的过程，这三个过程统一于全过程人民民主的实践，并且三者之间互相调适、互相匹配。全过程人民民主的战略图景不断对全过程人民民主的战略谋动与策略建设进行规范与引导，全过程人民民主的战略谋动和策略建设不断丰富全过程人民民主战略图景的内容。加强全过程人民民主建设要不断强化三者之间的关系，使三者之间相互适应、相互推动、共同发展。

⑤胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《求是》2017年第21期。

⑩《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1983年，第146页。