城管执法力量下沉的政策预期及其“衍射”研究*

辛方坤

内容提要 作为综合行政执法改革的核心要素，城管执法力量下沉至基层已被正式写入《中华人民共和国行政处罚法》。城管执法力量下沉虽能满足基层的刚性治理需求，但政策执行过程中衍生的诸多问题亦值得关注。借鉴光学理论和行政生态学的思想，本文分析了城管执法力量下沉的“衍射”现象。基于上海的实证调查发现，下沉的城管执法力量在穿越不同行政组织的“窄缝”到达治理场域时，发生了政策“衍射”的情况，并导致城管职权扩张、队伍发展活力下降、复杂问题执法能力弱化等偏离“直射”方向的问题。因此，应从承接政府与下沉城管的权责边界厘定、城管队伍的条块统合、复杂事务治理的管执联动三个方面提升政策实施的整体性效果。

基层善治是“国之大者”的落脚点，城管执法效能则关系着民众对基层善治的直接观感。自1997年北京正式成立全国第一支城管执法队伍以来，城管在维护城市管理秩序、保护社会公共利益、保障城市美好生活等方面发挥了显著作用。但执法过程中的体制不顺、方式简单、行为粗放等问题也备受诟病，使得城管群体被严重地“污名化”。①党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，作为治理能力的微观呈现，城管执法直接影响着宏观政策的执行效果和民众情感认同的高低。

为进一步理顺城管执法体制、提高城市管理和服务水平，2015年城管执法进入全面综合改革阶段。深化执法体制改革、整合执法队伍、下沉执法力量、招录执法类公务员等成为改革的重点内容。作为“对科层组织进行一定程度整合优化”②的重心下移与力量下沉获得了理论界与决策层的关注。北京的“街乡吹哨、部门报到”、天津的“一支队伍管执法”、上海的“城管执法分类管理”等试点工作均取得了一定的成效。虽然各地存在工作开展不均衡、行动样态差异大、政策效果待提升等问题，但执法力量下沉最终被写入2021年7月新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，意味着其已经上升为国家意志。但该法也特别强调“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设”，表明了法律的引导功能。本研究的出发点是，城管执法力量下沉作为一种特定的政策行为，其运作过程和行为方式的内在机制，是可以被分析的。本文关注了该政策执行中的“衍射”现象。

通过对上海的实证调查，本文重点阐述以下三个问题。一是作为“谨慎而持续的调适”③改革的组成部分，城管执法力量下沉的政策目标是什么？二是在治理效果提升的同时还衍生出哪些问题？三是如何提升政策的整体效果？

文献综述

我国城管执法体制改革在40余年的变迁中，大致经历了“初步探索阶段(1997年前)、相对集中行政处罚权和综合行政执法阶段(1997—2008年)以及重心下移的地方自主探索阶段(2008年至今)”④三个阶段的演进。在调研中有城管部门领导自嘲“城管这支队伍总是改来改去，到现在还没搞定”(访谈资料1)。虽然经历了多次改革，但城管作为“处置着那些看似不重要却又是政府机构必须承担的剩余事务的兜底部门”⑤的属性并没有发生实质性变化，所以被戏称为“垃圾桶”与“火药桶”。⑥城管的法定职能随着中国城镇化水平的提升而不断扩张是不争的事实。这些研究勾勒了城管这支队伍的基本轮廓，表明了其在城市治理中的不可替代性。

自党中央发出执法力量下沉的号召以来，学术界迅速回应，形成了一批相关的理论研究成果，集中在执法力量下沉的法律依据、制度逻辑、效能探究、与基层治理体系的契合、经验探讨等多个方面。具体实践运作中，执法力量下沉改革呈现出多样性的特点，有研究将其分为“职权全面扩张型、职权委托型、承受国家政策型”⑦三种类型。已有研究分析了力量下沉对科层组织的重塑逻辑，认为执法力量下沉“能够弥补‘条块分割’造成的管理缝隙和‘碎片化’倾向”。⑧尤其是北京市平谷区的“街乡吹哨、部门报到”综合执法模式被众多研究视作典型案例，因此“形成了面对复杂问题时街道、乡镇与区县职能部门之间如齿轮般互相联动的协同治理机制”。⑨但也有研究指出“重心下移与治理效能提升之间并不存在必然因果关系”，⑩更有研究指出“权力下放过程中部门本位主义容易引发内耗”。另外，学术界关于治理力量下沉后究竟会出现“权力悬空”还是“任务偏差”也没有达成共识。

2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》增加了行政处罚权下放街道(乡镇)的条款，为城管下沉的法律依据争论暂时画上了句号。但在该条款中又特别要求基层政府应“按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚”。鉴于执法力量下沉的普及化和形态多样性，“沉下来”之后基层政府能否“接得住”，并转化为整体效能的提升，是需要进一步思考的问题，遗憾的是已有研究对此关注较少。

纵观已有文献，合法与有效一直是围绕城管执法的永恒主题。相关文献不仅分析了城管执法力量下沉面临的组织与社会环境，也研究了其对中国科层组织结构中条块关系的弥补机制。虽然中央政策文件提出推进城管执法力量下沉，但对其背后的政策逻辑，学术界的系统性研究还较为匮乏。基于此，受经典物理学光波衍射现象及行政生态学者里格斯提出的“衍射型行政模式”思想启发，本文构建了一个“城管执法力量下沉的衍射效应”分析框架，从组织行为的视角分析力量下沉后城管队伍与基层复杂治理场景的互动关系。

最后一公里：城管执法力量下沉的政策预期

城管执法力量下沉是由党和政府积极推动，经政策试点最后上升为国家意志的制度安排。2015年3月中央编办印发了《开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》(中央编办发〔2015〕15号)，提出在22个省的138个城市开展城管执法改革试点工作。在试点经验总结的基础上，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》(中发〔2015〕37号)(以下简称《指导意见》)首次在正式文件中提出按照“属地管理、权责一致”的原则下移执法重心：“区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理”。这是推进城市管理执法体制改革、改进城管执法工作的纲领性文件。表1梳理了国家层面的政策文件，可以从这些文件中探寻城管执法力量下沉的政策预期。

表1 城管执法力量下沉的相关政策

资料来源：作者整理。

(一)填平基层治理需求与城管执法配置倒挂的鸿沟

基层是党和政府联系人民的纽带、服务人民的平台。尽管乡镇政府与街道办事处的法定地位不同，但总体上承担公共服务、公共管理和公共安全三个方面的职能。根据国家统计局发布的2021年国民经济运行情况，2021年末全国城镇化率为64.72%。城市人口与空间的扩容，导致城市的公共管理与服务职能越来越多、承受的公共安全压力也越来越大。街面管理、违章搭建、环境保护、社会生活噪音、宠物管理、绿化管理、社区治理、共享单车、公共安全等基层治理需求呈几何级数增长。此外，“办理上级人民政府交办的其他事项”的法律条款更使基层陷入庞杂的事务之中，导致基层治理的泛化。

力量下沉前，城管是按照垂直管理的原则进行部门设置的，基层执法队伍隶属于上级的城管执法局，即所谓的“区属”或“市(县)属”。城管局与街道(乡镇)属于平级关系，基层领导没有直接命令、指挥城管的权力。而城管执法工作的发生地都是属地化的，这产生了属地需求与权力配置的异化，形成了“看得见的管不了，管得了的看不见”的执法怪象。执法实践需求与执法力量配置之间的倒挂，使得本应作为执法重心的基层反而成了执法力量最薄弱之地。所以，首份重心下移的正式文件——《指导意见》明确提出“按照属地管理、权责一致的原则”下移执法重心，其目的就是填平基层治理需求与城管执法配置倒挂之间的鸿沟。

(二)调和基层复杂事务增多与行政简单分割处置的冲突

随着城市化、信息化和网络化时代的到来，“复杂性和不确定性是我们时代的基本特征”，基层社会也不例外。2021年末，全国流动人口已经超过了3.8亿人，超大规模的人口流动导致风险的传导性和溢出性不断加强，加剧了基层治理的复杂性，考验着基层执政者的治理智慧。传统意义上，基层复杂公共事务的治理主要是通过行政分割的方式将复杂事务分解为多个简单问题的集合，并转化为条块关系的部门进行分工化解。执法方面则体现为运动式的联合整治，如城管需要经常联合绿化与市容、卫生、交管、生态等部门开展执法行动。然而，行政分割的方式忽视了复杂事务各要素间的紧密链接，难以实现有效治理，出现了《指导意见》指出的“职责边界不清、管理方式简单、执法行为粗放”等问题，表现为“七八个大盖帽管不住一个小草帽”的执法悖论。所以，对复杂事务的处理不能简单地、粗暴地、不经思考地挥起“奥卡姆的剃刀”。

有学者指出，“基层治理改革的总体方向是从一种不平衡的基层治理体系走向平衡的基层治理体系”。执法力量下沉不仅可以维系基层治理体系的平衡，更能扩大基层政府的治理空间，增强基层处置复杂公共事务的能动性。《实施意见》提出：“根据党中央关于构建简约高效基层管理体制的部署要求……推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。”正如黄宗智强调的，我们不能简单地用“科层制化”“官僚化”“理性化”等概念，来理解治理的变化。事实上，城管执法力量下沉，是简约高效管理体制的一个维度，不仅遵循属地管理的原则，更受权责一致的硬性约束。不能简单地将力量下沉理解为基层城管部门科层化的过程，而是寓简约执法于复杂事务之中，以使基层更好地承担公共服务职能，提升治理效能。自然而然，服务为先是简约高效的逻辑延续。

(三)实现从“执法管制”到“服务为先”的转变

党的十八大之前，我国城市管理工作主要依靠法律的约束作用——“管制”。这受限于特殊的历史背景：一方面，受长期以来计划经济思维的影响，行政过程中的“管制”与“管理”观念居主导地位；另一方面，这一阶段的中国正处于社会加速转型期，利益纠葛、价值碰撞、社会失序等问题频发，而管制型的强制执法能够迅速解决问题。但“管制型”执法所导致的执法扰民、重权轻责、以权谋私等问题亦被《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发〔2002〕56号)所正视，该文件提出的指导思想是“全面贯彻依法行政、从严治政”。要利用法律来约束城管队员的行为，既符合当时的政治-社会环境，也契合彼时的行政管理理论。鉴于管制型政府的诸多问题，学术界纷纷呼吁“从发展型政府迈向服务型政府”。

党的十八大报告提出建设人民满意的服务型政府，从“管理”到“服务”的理念转变亦贯穿于城管执法体制改革之中。《指导意见》将“构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制”确定为城管执法体制改革的指导思想，这也可以理解为城管执法体制改革的目标。《城市管理执法办法》第1条就提出“为了规范城市管理执法工作，提高执法和服务水平”。《实施意见》开篇指出：“改革和完善基层管理体制，使基层各类机构、组织在服务保障群众需求上有更大作为”。《基层治理现代化意见》将“以增进人民福祉为出发点和落脚点”作为指导思想。城管执法力量下沉是“建设人民满意的服务型政府”在行政执法领域的一个政策缩影。这既是城管执法力量下沉政策的逻辑起点，也应是其逻辑终点。

多重面向：城管执法力量下沉的“衍射”现象

城管执法力量下沉确实在解决悬浮执法、多头执法、暴力执法等问题起到了良好效果，全国各地执法实践中表现出来的“柔性执法”“温情执法”“首违不罚”等均获得社会的广泛认可。在帮助基层政府解决治理“最后一公里”问题方面也发挥了较大作用。不过，如同每枚硬币有两面，任何改革也都伴随着风险性。本部分通过对上海城管队伍及基层领导的走访调查，分析城管力量下沉的“衍射”现象，尝试为下沉至基层的城管执法力量画像。上海在政策施行过程中出现的问题亦可以为全国其他地区提供参考借鉴。

(一)上海城管执法力量下沉的政策效果

2015年上海新修订实施的《上海市城市管理行政执法条例》，明确提出“区属街管街用”和“镇属镇管镇用”两种力量下沉模式；2016年上海市普陀区开启城管力量下沉的试点改革；2021年第三次修正的《上海市城市管理综合行政执法条例》明确了城管执法队伍“街(乡镇)属、街(乡镇)管、街(乡镇)用”，同时将401项城管执法事项全部下沉至街道(乡镇)。区城管执法局对基层城管部门拥有业务指导权、监督检查权、组织评议权、违法违纪行为的查处建议权、教育培训权等。2021年12月发布的《城管执法部门权责清单目录》显示，城管已对118个管理大类行使相对集中行政处罚权，涉及630余项执法事项。从效果来看，下沉的城管已成为基层治理的重要力量，主要体现在两个方面。

一是解决了基层政府“喊不动”的问题。力量下沉以后，基层城管队伍的隶属关系已经发生了重大变化，街道(乡镇)对城管拥有领导权与指挥权。作者走访观察的上海某街道办事处2021年有十项重点任务：第四届中国国际进口博览会社会面防控、城市精细化管理、三大整治(生态环境、公共安全、人居环境)、村庄改造、投资项目引进、土地征收、养老设施建设、幸福社区建设、基层政权工作、社区治理。尽管推进这些工作的责任科室各异，但街道所属的城管执法中队是实施这些工作最重要的配合部门，可见城管已成为基层推进工作、解决问题的主力。

二是一定程度上解决了社区顽瘴痼疾“管不住”的问题。上海的街面管理已经基本实现了数字化，即通过“一网统管”信息平台上拓展的“街面秩序管控应用场景”来发现问题，并由协管队员上门处置。城管执法的重心已由街面转向社区，如违法搭建、违规装修、生活垃圾分类、公共楼道堆物、群租等频发的违法行为。针对社区这些屡禁不止、反复回潮的治理难题，上海积极推行“城管进社区”，打通城管执法的“最后一公里”，提升精细化管理水平。目前，上海共建成城管执法社区工作室6002个，基本实现全市214个街镇的社区服务全覆盖。社区工作室的实践价值有两点：一是通过不断拓宽的信息沟通渠道，将违法行为消除在萌芽阶段，降低了行政执法的成本，实现了先管理后执法的目标；二是将以往的单纯执法变为寓普法宣传于社区服务之中，打造“百姓城管”的执法品牌，实现“服务为先”的目标。之所以强调上海在“一定程度上”解决了“管不住”的问题，是因为受限于管理体制、机制及环境，下沉的城管力量在治理实践中出现了一些问题，稀释了政策的有效性。

(二)城管执法力量下沉的“衍射”现象

按照光波传播规律，光在通过宽缝时是直线传播的，如图1所示，箭头线所指即为基层治理场域。当光波穿越的宽缝变窄时，会发生偏离直线传播、并弯散至不同方向的现象——衍射，如图2所示，其中虚线箭头所至的是直射目标，实线箭头所至的则是衍射的影响。下沉的城管执法力量如同“光波”，在穿越科层组织体系到达基层治理场域时，理想情况是一切顺畅的“宽缝”，实现政策“直射”的目标，即上文所述的政策预期。然而，实践中体制、机制等多个变量的互动影响，构成了这束“光波”穿越的“窄缝”，产生了“衍射”现象。所以，本文将“衍射”定义为：在城管执法力量下沉的政策执行过程中出现的政策目标偏离，并造成不良影响的现象。虽然光波衍射有多种复杂样态，但总体上来说，衍射现象越明显，原本直射的光波也越分散，表明其偏离直射的程度越高，所造成的不良影响也越大。

根据光学理论，在光波波长一定的情况下，“衍射”现象是否明显取决于光波穿越的缝隙大小：缝隙越小，衍射越明显，衍射范围越大。对城管执法力量而言，下沉过程需要协调与街道(乡镇)、区(县)级城管部门、职能管理部门等多个行政组织的关系。他们之间既有纵向的领导关系与条条关系，更有横向的条块关系与管执关系。这些关系的顺畅程度是影响城管执法力量下沉效果的重要因素。基于此，科层组织间关系的顺畅程度构成了缝隙，顺畅度越低，缝隙越小，“衍射”越明显。多种关系相互影响、叠加，构成了“窄缝”，共同塑造着城管执法力量下沉的“衍射”效应。

1.“衍射”现象的发生条件

(1)下沉城管与承接政府的权责关系

“压力型体制”既包含基层政府与上级政府的约束关系，也重构了基层城管队伍与基层领导之间的约束关系。这种双重约束影响着下沉城管与承接政府之间的权责关系。“上有压力，下有阻力”是基层领导的工作常态。下沉后，基层领导凭借对城管拥有的领导权与指挥权，可以处置一些远超城管职权范围的“阻力”问题。例如违章拆除、安全治理、社区整治等，基层领导派城管执法队伍赴现场处置，往往能起到较好的“威慑作用”(访谈资料2)。但城管属于执法部门，有法律明确规定的执法范围，更有一套严格、规范的执法程序。所以，如何去执行基层领导下达的“非执法性任务”，实现与基层政府之间的同频共振，是当前基层城管部门的重要课题。下沉城管与承接政府的权责关系不畅是构成力量下沉穿越“缝隙”过窄的首要因素，并显著影响着“衍射”现象的发生。

(2)城管队伍的条块关系

城管队伍的条块关系是指基层城管队伍在基层领导与上级城管部门之间的互动关系。基层政府与上级城管部门对基层城管队伍的评价差异是条块关系的典型特征，并内化为基层城管队伍的行动选择。区级城管局遵循执法过程中的法律程序及合法性，基层政府则追求队伍的实用性。实践中就出现了某街道的城管中队被区城管局评议为第一名，但在街道评议中沦为最后一名的窘境。访谈中城管队员表示：“我们虽然不关心评议结果，但区城管局真的没什么抓手来管理这支队伍，我们必须要听街道的。”(访谈资料3)

另外，条块关系还表现在不同部门对基层城管执法事项的法律支撑方面。综合2021年《上海市城市管理综合行政执法程序规定》《上海市城市管理综合行政执法重大执法决定法制审核办法》及部分街道(乡镇)制定的《城市管理综合行政执法重大执法决定法制审核办法》来看，下沉后基层城管执法的法制审核只能依靠街道(乡镇)所属司法所、执法队及基层党政领导来把握，执法的法律支撑较为薄弱。虽然区城管局有审核监督权，但其属于事后介入，无法提前预判执法风险。

(3)城管职能划转的“管执关系”

“管执关系”是指行使管理职能的行政管理部门与城管之间的关系。自2020年3月起，上海已经将包括文明施工、房地产市场管理、物业管理等领域的201项行政处罚事项集中划转至城管。这些专业性较强的执法事项必须依靠相关行政管理部门的配合才能完成。然而，职能划转过程中的“管执关系”不畅导致一些职能部门推诿，并造成城管执法工作的被动。“我们城管是替职能部门执法，有很多管理规定可能他们自己也弄不明白。例如光污染问题，涉及不同的职能管理部门，也有不同的认定标准，但我们看不懂，要出具执法协助通知书请相关部门认定，实际工作中往往被推来推去，非常被动。”(访谈资料3)由于职能划转的权责不够明晰，相关职能部门或检验检测机构可能以不属于本部门职责范围或已移交给城管为由推诿扯皮，使得基层城管的执法难以得到专业支持。而且，职能管理部门的部分规定本身也有一定的模糊性和笼统性，实践中难以支撑规范的可量化执法。

2.“衍射”现象的发生过程

从图2可以看出，城管执法力量在穿越科层组织构成的窄缝后，进入属地基层政府并到达基层治理场域的过程中发生了“衍射”现象。所以，“衍射”的发生过程主要分为两个阶段。

(1)基层政府的承接阶段

按照政策设计，城管是按照“编随事走、人随编走”的原则，实现人、财、物全部下沉，以满足基层治理的需求。但承接的基层政府在认知和能力方面都没有做好充足准备。一是基层主政领导寄予了城管太多的治理期望。基层政府原可依靠的城市管理力量是特保队伍，他们是街面管理、违章拆除、环境整治的主力军。但特保队员属于购买的市场力量，不是正式组织力量，更没有执法权。下沉的城管则完全不同，调研中发现，任务驱动的基层政府非常欢迎可以直接使用执法权力的城管力量。有基层领导直言不讳地指出，“城管这身制服对解决问题很重要”(访谈资料4)。二是基层政府仍处在承接能力的建设期。城管执法力量作为一个独立的整体结构，其内在组成部分之间及与其他制度之间应该是协调的，包括下沉后的硬件环境、执法后果的承受能力、职权的履职能力、部门间的协调能力、城管队伍的建设能力等的协调。基层政府的结构协调能力关系着执法的实际效果。

(2)城管执法权的行使阶段

城管下沉是提升基层治理效能的一种制度选择，但实际执法时与基层治理之间仍存在较大的张力。一是执法区域的属地固定化。下沉后的城管队伍长期在固定的街道(乡镇)属地执法，执法队员与执法对象之间可能因大量横向交往而变成熟人关系。条块关系的不畅导致基层城管队伍缺少与其他街道(乡镇)及部门进行岗位轮换或交流的机会，从而加剧熟人关系的形成。二是基层执法的尺度拿捏。基层城管在面对违法行为时存在选择困境：若不执法处置，则被认定为“不作为”，会受到纪检部门的追责；若选择执法处置，则受到诸多条件约束，不能很好地保证执法行为匹配治理效果。例如对群租的执法整治中，从巡查发现到最后的申请法院强制执行有10道程序，绝大多数案件是“限期整改”，真正走到“启动执法程序”的少之又少，无法有效体现法律的威慑力。调研中就出现过，某街道城管对群租进行执法时，迫于街道领导的压力，为达到“杀一儆百”的效果，城管没有将违法行为认定为“群租”，而是认定为“擅自改变房屋用途”，直接进行现场罚款。

3.“衍射”现象的多重效应

从上面的分析发现，复杂组织关系中的城管在面对更加复杂且不规则的基层社会时，就产生了里格斯所说的“重叠性”。这种重叠性不仅影响了基层城管执法行为的合法性与有效性，更关系到城管队伍的发展问题。

(1)基层城管执法职能的离心性扩张

访谈中“城管是个筐，什么都能往里装”是城管队员吐槽最多的地方。由于与基层政府的权责关系不顺畅，纳入基层政府属地管理后，城管队员承担了很多与城管执法无关的职能，如创全国文明城区时社区捡垃圾、居民楼楼道清理、社会安全防控等琐碎事务的执行，导致了偏离执法职能的离心性扩张，造成城管“荒废了执法的主业”(访谈资料3)。结果导向的基层领导往往采用运动化的手段，而不注重城管执法程序，导致执法行为泛化。在依法治国的时代背景下，这种情况极易引发行政诉讼，不仅影响基层政府的形象，更容易使基层主政领导陷入管制思维的恶性循环，违背“建设人民满意的服务型政府”的宗旨。

(2)基层城管队伍的发展活力下降

“政府组织中，晋升是最核心的激励方式。”对下沉的城管执法队员而言，基层的晋升通道本就非常狭窄，加之他们又是街道(乡镇)组织序列中唯一的执法类公务员，无法进入普通公务员的晋升序列，所以科级往往就是他们的“职业天花板”。一方面造成部分执法队员的激励弱化、工作积极性不高，另一方面也容易引发廉政风险。此外，下沉的城管队伍需要在陌生的行政环境中重新获得认同，尤其是当基层领导存在城管是“重使用、轻发展的‘家丁’”(访谈资料3)思维时，更容易加剧城管队员对发展前景的焦虑，影响队伍的稳定性和积极性。

(3)基层复杂问题执法能力弱化

基层复杂事务的快速增长、新生事务不断涌现、划转至城管的执法事项不断增多，不仅扩大了城管的执法范围，对执法专业性的要求也不断提升，显著增加了城管工作的难度。而基层执法人员知识储备不足、更新滞后，难以有效应对。调研中发现，区城管局与基层城管队伍没有隶属关系，其组织的专业执法培训虽然规定了学时与学分，但往往流于形式。所以复杂问题执法更多地依靠执法队伍自身的主观判断，无法保证执法的正当性。而且，城管下沉以后，原本由区城管局牵头的联合执法也变成由属地的基层政府来执行。如此一来的问题便是，基层政府牵头调动上级条线部门的难度较高，所以联合执法只能降维至街道(乡镇)层面，进一步弱化了复杂问题的处置能力。

从分散到整体的效果提升路径

实现城管执法力量下沉的政策“直射”目标，需要理顺不同组织间的顺畅关系，将光波穿越的“窄缝”回归至“宽缝”。总体来说，基层政府同社会调节、居民自治的良性互动，是减少城管执法的逻辑前提，也是城管执法的结构性基础，更是党和政府一直极力倡导的。除此之外，还应从承接政府与下沉城管的权责边界厘定、城管队伍的条块统合、复杂事务治理的管执联动三个方面进行整体优化。

(一)厘定承接政府与下沉城管的权责边界

对照《行政处罚法》提出的“基层政府应加强执法能力建设”的要求，执法力量下沉应厘清基层政府与城管队伍的权责边界。这既是防止基层城管职权无序扩张的制度保障，更能增强街道(乡镇)为民服务的能力。

一是加强力量承接的制度建设。建议各地结合基层的实际情况，因地施策，及时公布各乡镇(街道)城管执法事项的目录清单，使各方都清楚基层城管队伍的执法边界，以更好地监督执法过程；上级城管部门应当与街道(乡镇)签订承接责任书，明确承接事项、职责边界等内容，加强基层行政处罚权“权责一致”的制度约束。在法制审核方面，建议设置“两类案件、三级审核”制度：将违法行为认定清楚、处罚金额较少的案件设定为一类案件，实行由城管中队内审和基层政府部门复审的“两级审核”；将其他的较为复杂、处罚金额较大的案件设定为二类案件，实行由城管中队内审、基层政府部门复审、司法所(含法律顾问)法制复核的“三级审核”。

二是强化城管的宣传力度。城管的宣传太过孱弱是不争的事实。以住宅装修中的承重墙破坏为例，绝大多数业主并无破坏承重墙的主观故意，但由于缺乏专业知识，并不知什么是承重墙，更不清楚该违法行为的后果。所以，一方面需要提高城管普法宣传力度，可操作化的建议是各地加快“城管执法社区工作室”平台的建设。城管部门依托此平台，不仅可以宣传相关法律法规，增强群众的法治意识；更能及时受理社区居民的合理诉求，把矛盾化解在社区。另一方面要强化基层主政领导的依法行政意识。一个有法学教育背景的街道办主任坦言，“城管虽然下沉在街道这里，但他们是位于公安之后的第二道防线，不到万不得已绝不能用”(访谈资料4)。事实上，早在2016年8月，住房和城乡建设部就提出了城管的“721工作法”：70%的问题靠服务手段解决，20%的问题靠管理手段解决，10%的问题靠执法手段解决。转变基层领导的理念，认清城管执法的刚性后果，能更好地发挥“城管为人民服务”的职责。

(二)再造城管队伍的条块统合关系

基层城管队伍的建设困境源于“拉条管理”变成“属地管理”后权责关系调整不到位，但不能因碰到问题就机械地再走回老路。本文提出的条块统合既不同于拉条管理，也有异于属地管理，更不是双重管理，而是属地管理原则下的组织关系再造，包括城管队伍的激励相容和纵向职权的分类管理。

前文提到，区城管局对基层城管缺少有效的队伍激励手段。其实基层城管队伍代表着城管的形象，访谈对象特别谈到“基层队员丢脸，上级领导脸上也无光，所以队伍建设尤为重要”(访谈资料3)。实现队伍的激励相容，就应抓住“晋升”这个重要影响因素。建议将基层城管的人事管理权交由区城管局与基层政府共同负责，基层城管队员的职级晋升、轮岗交流、后备干部培养、科级干部提拔由区城管局统筹，并与基层党政领导一同商定。具体来说，一是打通纵向流通壁垒，探索执法类公务员的改革制度，拓宽下沉的管理人员向其他职能部门流动的渠道。二是建立横向交流制度。在同一属地工作满8年的基层执法队员，应由上级城管部门统筹，在不同街道(乡镇)之间有序转任交流，以促进队伍结构的优化。打破流通和身份的区域壁垒，不仅形成有效激励和良性流动，也能改变培训形式化的窘境。

另外，实现条块统合就要优化权责关系，以分类管理的方式划分执法职能。建议基层城管中队负责社区与街面管理中常见的、无须专业认定的、群众诉求迫切的常规执法事项，如社区的违章建筑、噪音扰民、房屋承重墙破坏等。专业性强的事项如房管、规资、绿容等则由区(市县)级执法大队具体实施。通过区(市县)级大队“点”支撑和基层中队“面”覆盖的方式，提升执法的精准化水平。

(三)实现基层复杂事务治理的“管执联动”

面对大量转移划转的、专业的、复杂的执法事项，优化执法程序、提升执法效率是当下亟须解决的问题。原本行使管理职能的行政管理部门在长期的管理工作中不仅积累了许多管理智慧，更具备良好的监管手段和充足的信息。应建立城管执法部门与职能管理部门的“管执联动”机制，实现议事协调、执法协作、案件移送、信息共享、执法联动等功能，倒逼管理部门在复杂事务治理中承担相应的职责。所以，应在高层级政府层面建立议事协调平台，明确业务对接、沟通途径、职责划分，协调推进新划转执法工作的落实。

可以充分利用数字技术，打通城管与主要行政管理部门之间的“数据围墙”和“管理壁垒”，建设“智慧城管”。一是建立信息数据的共享机制，在政务平台上实现不同职能部门的数据对接，如住宅小区基本信息、物业服务企业管理信息、投诉数据信息等，实现管理与执法的信息互通互联。二是建立数据信息的转化机制，实现城管对管理信息的迅速便捷调阅、违法行为的协助认定、重大疑难个案的会商、复杂事务的联合整治等。三是建立信息协同闭环处置机制，围绕规资、交通、房管、绿容等复杂事务的执法，优化与管理部门建立起来的线上协同接受、处置与推送流程，实现违法行为处置结果的线上反馈。

结 语

城管执法力量下沉是我国综合行政执法体制改革的重要内容，其被正式写入《行政处罚法》昭示着力量下沉进入法制轨道。本文从组织关系的视角讨论了城管执法力量下沉的“衍射”现象，文章遵循了默顿的科学社会学研究范式，探讨物理科学与社会科学的互动，借鉴光学理论中的“衍射”现象来分析城管执法力量下沉的政策偏差。文章证实了理论界与决策层所呼吁的“政府与社会的良性互动”是实现政策“直射”的结构性基础，力求为优化城管执法资源配置、增强为民服务能力提供一定的学理支撑。

①吕德文：《作为法律隐喻的“猫鼠游戏”——城管执法的另一种观察视角》，《中外法学》2019年第2期。

②王刚、吴向楠：《重心下移的组织重塑：城市基层治理创新的一个理论概括——以Q市城阳区“吹哨报到联包”改革为例》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期。

③韩志明：《渐进式改革及其演进逻辑：以城管执法体制改革为例》，《学海》2019年第5期。

④曹海军：《人员下沉、事权下移、就近管理——以天津市城市管理执法体制改革为例》，《行政论坛》2016年第5期。

⑤吕德文：《兜底部门的运作逻辑》，《南京社会科学》2018年第4期。

⑥周向阳：《城市管理行政执法制度的发展困境及解决对策》，《行政论坛》2011年第5期。

⑦卢护锋：《行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开》，《行政法学研究》2020年第5期。

⑧容志：《推动城市治理重心下移：历史逻辑、辩证关系与实施路径》，《上海行政学院学报》2018年第4期。

⑨吕普生、张梦慧：《执法召集制：“吹哨报到”机制如何使综合执法运转起来》，《河南社会科学》2021年第2期。

⑩刘凤、傅利平、孙兆辉：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基层治理结构调适的多案例研究》，《公共管理学报》2019年第4期。