形式化监督：地方中小企业政策偏差纠偏失灵分析*——以南方某市A区为例

肖 滨 卜 熙

内容提要 党的十八大以来，国家对中小企业的重视程度与扶持力度空前加强，中小企业政策成效日趋彰显。然而，一些地方中小企业政策结果的偏差影响了中小企业扶持效果的整体提升。已有研究忽略了政策监督对政策绩效的重大影响。本文以南方某市A区中小企业政策绩效监督实践为例，呈现政策执行者如何找到避责空间实施避责策略，以致政策监督走向形式化的过程。政策执行者面对的问责压力具有结构化特征：外部监督、同级监督、上级监督分别指向发现问题、定性成因、责任处分。借助垄断情境信息的优势，政策执行者利用引导、模糊、合法化等策略，精准缓解了相应的问责压力，但也导致纠偏机制出现失灵、政策偏差未能得到遏止的非预期后果。

问题的提出

长期以来，各级政府针对中小企业出台了大量扶持政策。中央出台覆盖科技创新、财政、金融、税收、知识产权、政府采购等类型的一系列中小企业扶持政策。在中央的示范和要求下，地方政府制定的中小企业政策更是难计其数，“延、返、降、减、免、缓、补”等各种政策举措令人瞩目，统计显示，2020年新冠肺炎疫情暴发后的一个月时间里，各地政府制定的中小企业政策数量达到650多项。①但在执行中，一些地方的中小企业政策效果却出现了偏差：原本旨在扶持中小企业的政策资源反向流入大企业。有研究指出，我国内地小企业在中小企业总数中的占比超过90%，却只能获得约8%的中小企业贷款总额。②2018年，审计署的一项追踪报告显示，一些地方控股公司发行的小微企业金融信贷产品中，有51.9%发给了大中型企业，未能支持小微企业发展，对此新华社直言，扶持中小企业的优惠政策在一些地方无法落地，中小企业摸不着、够不到、看不见。③可见，一些中小企业政策的实施进入持续偏差状态。以本文调研的某市A区中小企业政策为例，2012—2018年间大企业平均每年都要比中小企业多获得数十万元政策补贴，这一差距还呈现不断扩大的趋势。2018年至今，国务院促进中小企业发展工作领导小组7次召开重要会议专题研究中小企业政策有效落地的办法。④李克强总理在政府工作报告中也多次强调要优化与落实助企纾困政策，推动解决中小微企业发展难题。⑤

对于中小企业政策结果偏差的解释，现有研究大致形成三条分析进路。一是政策失效论。这一观点认为，国家通过产业政策强行干预市场，破坏了正常的市场规律，政策在执行时自然会偏离原有的目标与方向。张维迎将政策失效归因于政府认识能力的局限、官员激励机制的扭曲。⑥周燕、潘遥认为，政府补贴政策本质上是对市场分配结果的再分配，本身就否定了市场配置资源的机制，实施过程会带来极大的租值消散。⑦二是执行走样论。相较于扶持大企业，扶持中小企业给地方政府带来的激励或压力均相对有限，这驱使地方官员实施走样的中小企业政策。地方政府倾向于挑选强者而非扶持弱者，无论是对成熟产业的投入或是对新兴产业的扶持，制导赢家是政府干预资源配置的主要选择。⑧三是对象替换论。这一观点将企业参与政策的两极分化行为作为解释政策偏差的变量。一方面，大企业通过一系列策略积极挤入政策“分利”，如通过隐瞒数据、⑨企业拆分、⑩业务外包等方式缩小可视的企业规模以进入政策扶持的范围；另一方面，原本的政策对象——中小企业在政策参与中反应迟缓，惰性严重。企业参与的分化导致政策受众被客观替换，政策目标与效果出现较大偏差。

以上观点分别从载体(政策本身)、主体(政府执行)、客体(企业行为)三个角度分析了中小企业扶持政策产生偏差的基本特征、制度根源及发生机制，为理解这一现象提供了富有启发的解读。然而，现有分析多是聚焦地方中小企业政策偏差发生的前置动因，大多忽略了政策监督对政策绩效的重大影响与关键作用。事实上，公共政策在执行过程中出现偏差并不鲜见，如果政策执行能够得到有效监督、政策走样获得有力纠偏，偏差就会受到遏止，政策就可能回到正常轨道，不至于出现长期持续的政策偏差现象。2017年修订的《中华人民共和国中小企业促进法》单独增加了监督检查的专题章节，明确规定各地政府要定期对中小企业扶持项目或资金等进行评价与问责，纠偏的重要性可见一斑。政策监督中纠偏机制的有效性直接影响着中小企业政策的实际成效，而现有研究对此关注较少，尚未回答政策执行者如何规避政策监督而让政策偏差持续存在这一问题。基于此，本文的研究问题是：地方中小企业扶持政策偏差为何出现纠偏失灵？研究从政策监督的视角切入，提供一个关于地方中小企业政策持续偏差的补充性解释，从而丰富公共政策执行偏差的解释进路，为进一步提升中小企业扶持成效提供微观却重要的优化路径。

本文选择南方某市A区在2012—2018年间中小企业科技创新扶持政策(下文简称“科创扶持政策”)绩效监督实践为研究个案，收集和参考了相关的各类统计资料、文件资料、档案资料，并对45家组织(政府部门、各类企业)的110名相关人员进行深度访谈，其中既包括政策的制定者、执行者和监督者，也包括企业创始人、高管、部门经理和一线员工。A区政府主要通过产业政策实施扶持辖区企业，科技局主管的科创扶持政策是其中之一，事实上也是当地扶持中小企业的主体政策。科创扶持政策的政策对象被设定为辖区内的科创型中小企业。然而，这一中小企业扶持政策在执行中出现了偏差且长期持续：2012—2018年，占比约10%的大企业获得了36%的扶持资源，而90%的中小企业实际只获得了64%的扶持资源，这意味着很大一部分政策资源流入了大型企业。从每年的情况来看，大企业与中小企业获得扶持的差距还在不断扩大，如表1所示。政策偏差的长期存在反映出的深层问题是政策监督未能有效发挥作用，纠偏机制出现一定程度失灵，政策偏差隐秘而持续地运转。

表1 A区大企业与中小企业获得的平均扶持金额差值(2012—2018) 单位：万元

资料来源：笔者根据调研数据统计所得。对大企业和中小企业的划分标准参考了国家统计局印发的《统计上大中小微型企业划分办法(2017)》。

分析框架：基于理论与田野的总结

本研究借鉴信息不对称(information asymmetry)理论与行动者分析(actor analyzes)范式，结合对田野经验的分析与提炼，搭建一个“形式化监督”的分析框架(见图1)，从监督结构的内部视角分析政策执行者是如何有针对性地采取不同的信息策略应对各类主体的监督以致纠偏失灵，从而导致政策效果出现持续偏差。

政策监督过程中的任何环节都需要信息作为参考。政策监督所需要的信息类型更多指向政策执行中各主体的行为细节及结果等，如政策执行中的决策、申报、立项、执行、验收等细节以及政策对象的实际感知或真实反馈，本文称之为情境信息。从现实来看，情境信息只能从政策执行的一线场景中产生，没有直接参与现场的相关主体很难掌握此类信息。借鉴相关研究对基层执法者行动主体的划分方式，本文将中小企业政策过程的主要参与者分成“管理官僚-执行官僚-政策对象”三个主体。在政策监督环节中，执行官僚是被监督者，管理官僚(包括上级监督部门以及同级监督部门)是内部监督者，而政策对象是外部监督者。情境信息在监督者与被监督者之间是非对称分布的：首先，由于管理官僚在政策执行时一般并不在现场，能够掌握的情境信息最少。其次，政策对象在与政策主管部门互动时能够获得一定的情境信息，但始终不易获得制定与执行政策的内部信息，在情境信息分布中处于中间位置。最后，大量情境信息掌握在执行官僚(即被监督者)手中。

信息不对称理论提出，发送信号机制有助于缓解信息不对称的状态，即信息优势方主动向信息劣势方提供相关信息，推动信息的均衡分布。但现实中更可能的情况是，执行官僚会利用信息优势发出虚假或验证成本很高的政策绩效信号。政策执行者会借助情境信息优势采取引导策略应对外部监督，采取模糊策略应对同级监督，采取合法性策略应对上级监督，使监督者获得的实际信息与真实信息在数量、质量、时效等方面都存在巨大差距。埃菲与梯若尔指出，占有信息能够形成实质权威，这种权威形式甚至可以超越正式权威。在垄断情境信息实施有效避责策略的情况下，政策监督进入了执行官僚主导下于己有利且人为可控的内生性信息不对称状态，这比客观存在的外生性信息不对称更隐蔽且影响更大，更增加了绩效监督的不确定性，最终使政策偏差的问题难以发现、成因难以定性、责任难以处分，从而消解由内外监督者带来的问责压力，为政策执行偏差创造一个相对安全的空间。在缺乏足够用于监督决策的情境信息与面对执行官僚制造出的信息“安全阀”时，政策监督体系会出现主体缺位、激励缺乏、能力缺陷等问题，进入“形式化监督”的状态。在这种状态下，政策监督空有形式而缺乏实际效果，纠偏机制出现一定程度的失灵，这会将政策偏差推向持续循环的锁定状态。

监督的结构：问责主体与避责空间

监督是政策过程中的重要一环，如果一项政策的结果未能达到目标，执行方必然面临各方的问责压力。政策监督的有效性决定了政策运行能否回到最初的轨道，偏差能否被遏止。然而，中小企业扶持政策绩效的多维化与企业发展的不确定性使得监督评估中小企业扶持政策效果并不容易。因此，需要先对A区科技部门实施中小企业政策面对的问责主体及其可能的避责空间进行分析。

(一)问责主体：三个层次的监督力量

为了防止政策的偏离或走样，各级政府都有一套常规的监督考核机制。这套机制镶嵌在“条块结合”的多层级结构中，政策主管部门面对的监督是高度结构化的。根据田野观察，A区科技局在执行科创扶持政策时所受到的问责压力主要来自三个方面：政府外部、本级政府内部以及上级政府。

第一层是政府外部的监督。作为一项公共政策，A区科创扶持政策的绩效先要面对政府外部主体的监督，具体包括三种类型：公共舆论的评议、第三方机构的评估、政策对象的评价。首先是公共舆论的评议。单一个体、碎片零散的公众声音很难突破行政隔层对政策造成实质影响，但新闻媒介却可以将舆论的影响力放大。A区科创扶持政策面临的公共舆论监督主要来自各类媒体对政策效果的评价与议论，如果负面舆论过盛，政府内部的监督力量就有可能介入。其次是第三方机构的评估。第三方评估主体包括科技局聘请的第三方评估机构与审计局聘请的第三方评估机构。科技局办公室聘请第三方机构主要不是为了监督，而是为了提前发现问题以应对上级政府或同级审计部门的监督。由审计局聘请的第三方机构不是直接监督科技局，而是致力于发现政策过程与结果中的问题，为审计部门的监督提供证据支撑。2019年，审计部门在对A区科创扶持政策实施专项绩效审计的同时还委托了当地某高校的科研团队同步进行调研、评估。除此之外，A区科技局日常还会以资助软科学研究的形式委托各类智库机构对科创扶持政策的形势、内容、效果等进行研究论证。这类智库机构并非专门的绩效评估机构，但其课题成果与研究结论同样可以用作对政策效果进行评价的证据支撑。最后是政策对象的评价。中小企业是科创扶持政策文本规定的政策受众，也是最直接的绩效评价主体。如果不能把政策受众的满意度控制在风险线以上，造成政策业绩的明显下滑或出现联合抵制事件，科技局就不得不面对其他监督主体的介入，这会将自身置于被动位置。

第二层是本级政府的监督。同级政府及专业审计监察部门的监督是最直接的纠偏力量，因为同级部门之间信息不对称的程度相对较小。在同一层级中，A区科技局在执行科创扶持政策时主要存在两种监督主体。一是局内监督主体。A区办公室是内部审计监督的主要科室。内审主要涉及科技局内的其余两个科室：规划科与产业科，前者承担政策制定与调整的责任，后者承担政策执行与项目受理的责任。每年10—12月，扮演内部控制角色的办公室会导出本年度的科创扶持政策资助数据，评估该年的政策执行情况，形成自评报告，反馈给规划科与产业科。二是局外监督主体。在实践中，纪委(监委)、司法机关、审计部门都是主要的问责机构，但前两者更多是针对个体尤其是领导干部的违纪违法行为，而后者作为专业监督部门，是辖区内重大政策、工程项目的政府内部控制力量。因此，A区科创扶持政策执行绩效最重要的监督是同级审计局。A区审计局对科创扶持政策的监督分为年度审计和专项审计两类：年度审计是常规监督，由科技局办公室于每年末将内部审计结果报送到审计局的经济责任科；专项审计则是根据区领导(一般是区长直接分管审计局)对区内重大政策项目的关注程度，不定期派驻专项审计组开展审计工作。近10年来，A区审计局分别于2012、2015、2019年三次成立并派驻专项审计组评估科创扶持政策执行绩效状况。

第三层是上级政府的监督。A区科技局面对的上级政府监督源于“条”与“块”两个维度。从“条”的维度来看，市科技局是A区科技局的职能监督机构与业务指导单位，有指导科创扶持政策设计、过问政策执行绩效的职责。从“块”的维度来看，A区科技局要受到区政府的监督考核，区政府掌握着科技局的人员编制、部门预算、晋升处罚等权力，作为A区产业资金政策的分项之一，科创扶持政策还要得到区产业资金领导小组的评价认可。作为“条”上的监督，市科技局对A区科技局的业务监督主要体现在政策设计而非政策执行上。对于市科技局来说，A区科技局的业务工作是否到位，并不是看科创扶持政策的执行状况，而是看由上级政策精神衍生出的政策文本是否齐备。例如，2016—2018年，市里出台了十大新兴产业的发展目标，市科技局要查看A区科技局是否有针对十大新兴产业的专项扶持政策，只要有往往就可以过关，政策文本、政策亮点而非实际绩效是上级科技局监督的主要内容。在“块”的监督方面，A区科技局是区政府的组成部门，科创扶持政策是A区最为重大的公共政策之一，科创扶持政策的业绩自然受到区长以及分管科技的副区长的关注和监督。审计局作为区政府对各政府组成部门绩效考核的责权部门，往往成为区领导掌握科技扶持政策实际情况以及作出评价的主要抓手。在A区，为了确保审计的权威性，审计局由区长直接分管。此外，作为产业资金分项之一，由区长担任组长的A区产业资金领导小组会对科创扶持政策实施直接的干预与评价。然而，由于产业资金领导小组在性质上属于非常设机构，既缺少正式制度的衔接也无正式的机构与人员负责执行，在监督的合法性与执行能力上都存在不足，且领导小组组长、主管科创政策的副组长分别是区长、分管科技局的副区长，因此，产业资金领导小组的监督评价往往与区政府合为一体，同样是借助审计局的监督力量来实施。

三个层次的监督力量在问责链条中扮演着不同角色。政府监督是一个环环相扣的链式结构，发现政策病象、定性问题成因、处分责任主体是问责链条中最关键的三个环节，不同监督者在其中的角色作用各有侧重。第一，外部监督指向发现政策病象。发现问题的关键在于传递出政策偏离或失效信号。A区中小企业是最直接的政策对象，具体参与政策过程，对各项细节有深度感知。一旦政策对象出现联合抵制或集体抗议的情况，这些矛盾冲突会使政策问题呈现在公开视域中，引发其他监督力量的警觉。除此之外，若政策问题被新闻媒介(尤其是主流媒体)捕捉报道或是被第三方机构公开，则会形成放大效应，进一步引发政府内部监督力量的介入，这往往会成为问责的起点。因此，政策主管部门有效避责的第一环就是化解政府外部监督的压力。第二，同级监督指向定性问题成因。虽然发现并暴露政策问题会给政策主管部门带来压力，但这种外部压力一般不会对主管部门造成实质性影响，因为问题成因尚没有定性。对政策主管部门而言，它们更在意的是由外部舆论引发的内源监督：同级纪委或审计部门介入或核查。一旦纪委作出举报被坐实的审查决定或审计部门将某种政策结果确定为政策问题并对成因进行负面定性时，政策主管部门所要面对的问责压力将会骤增。除此之外，政府本身就有一套内部控制系统，审计部门会定期与不定期地对重大公共政策进行绩效评价，政策主管部门都会尽量避免政策问题在正式的审计报告中被披露。如果政策结果被负面定性，政策主管部门不得不面对必要的整改，甚至会受到上级政府的处分。第三，上级监督指向处分责任主体。相较于其他层级的监督，上级监督更侧重对问题的纠正与对责任人的处罚。在科层结构中，上级拥有法定的科层权威，对下级实施的公共政策享有绩效评价权力，并且能够根据评估结果对执行者实施实际的处罚或激励。无论是公共舆论或政策对象实施的外部监督，还是审计、纪检监察部门实施的同级监督，都不是直接纠偏政策问题或处罚受监督方，其监督结果最终仍然需要由上级部门进行最终确认。概言之，上级监督主体更多扮演自上而下采取干预措施、问责相关人员、纠偏政策问题的角色。

(二)避责空间：情境信息的失衡分布

政策监督过程中的任何一环都需要情境信息作为参考。从现实来看，情境信息的分布是失衡的。首先，政策执行的情境细节分布在A区科技局不同部门手中。规划科掌握着政策项目制定的细节，产业科掌握着政策项目实施的细节，办公室则掌握着政策项目评估的细节。如果更细致地划分，更具体的情境信息分布在更长链条的执行主体中。例如，产业科在执行科创扶持政策时，依托了科创服务中心与企业服务中心两个事业单位，前者统筹项目运行，后者负责受理申报材料。由于辖区企业众多，科创服务中心与企业服务中心的职员人数相对有限，它们分别又将这些业务外包给市场化的公司具体运营。如此一来，关于申报材料的情境细节掌握在企业服务中心及其外包公司手中，而项目实施与验收的情境细节掌握在科创服务中心及其外包公司手中。其次，辖区企业作为直接的政策对象，掌握了关于政策项目的申报、立项、实施、验收等环节的难易程度、周期长短、实际效果、沟通成本等各种细节，但这类信息很难直接跳过执行官僚而传递到管理官僚手中。最后，作为政策过程中的管理官僚，市科技局官员、区政府领导、审计监察部门官员都没有直接参与政策现场，无法获取一手信息，只能通过政策文本、项目报告、调研走访等方式碎片化地获取关于政策执行的二手情境信息。

资料来源：笔者自制。

在此情况下，A区科创扶持政策目标虽然定位为扶持辖区内科创型中小企业，但仍然无法避免执行中被再定义的困境。例如，扶持的企业究竟是否为中小企业？扶持的类型究竟是否为科创型？A区政府或同级的审计部门往往难以掌握足够的情境信息来判断或核实扶持企业是否符合政策标准。在此情况下，监督者只能根据A区科技局提供的信息进行评估或监督，这使政策主管部门找到了避责空间。

避责的策略：引导、模糊与合法化

如前所述，政策执行者在受到监督问责时不得不面对政策问题被发现、被否定、被处分的三重压力。借助对情境信息的掌握，政策执行者可以采取“引导”“模糊”“合法化”三种策略，使政策问题既难以被发现，也难以被否定，更难以被处分，有效地规避政策偏差的责任，精准地化解多重监督压力。这也是政策执行者利用信息优势加剧信息不对称的过程，更使得政策偏差的问题不易纠偏、持续存在。

(一)引导策略：政策偏差为何难以发现

政策执行者首先要面对的是由政府外部监督带来的政策问题被发现的压力。作为外部监督主体，新闻媒介、专家智库与政策对象易于传递并放大政策偏差的信号，进而引发政府内部监督力量的介入。为此，A区科技局采取了引导策略，目的是争取信息主动权。

第一，引导媒体舆论，即与主流媒体达成合作关系，借助媒介权威造势，形成有利的舆论氛围。A区科技局每年都会委托主流媒体对科创扶持政策的成效进行宣传报道，不仅是为了扩大政策知名度和社会影响力，更重要的是减少由质疑带来的阻力，让扶持政策在有利的舆论环境下得到执行。从效果来看，与媒体合作的信息引导策略至少发挥了以下三种效用：一是合作媒体在进行相关报道时，其主要素材都由科技局提供，发出报道前还会与科技局反复沟通。因而，无论是内容还是导向，科技局都能够精准掌控。二是发出政绩信号。通过媒体对外发送出政策有效的信号，并利用权威主流媒体的公信力、影响力、传播力强化可置信程度，主流媒体报道成为A区科技局在每年工作亮点中必然要提到的成绩之一。三是回应质疑。当其他监督力量对政策效果进行质疑时，主流媒体的报道不仅可以帮助科技局“以正视听”，还能以媒介权威作为强势回应的有力工具。因此，对科技局而言，借用媒介权威为科创扶持政策成效造势能够有效消解外部舆论的监督压力。

第二，引导专家论证，即通过课题委托、资助软科学研究的方式与智库机构开展合作研究，借助专业权威提高否定政策效果的专业技术门槛。2016—2019年，A区科技局每年向各类科研智库机构至少委托3项研究课题，引导专家论证科创扶持政策细节及效果的合理性、有效性、科学性。从课题委托的类型来看，主要可分为形势分析、政策研究、经验提炼、绩效评价四类，这也分别构成了科技局防御外界质疑的多重铠甲：首先，形势分析的专家结论经常被作为政策失利的合理依据。其次，政策研究多成为政策调整的依据。研究结论由专家作出，因此政策调整就有了合理的机会。再次，经验提炼常用作政绩成果向上报送、对外宣传。例如，2018年A区科技局委托专家总结提炼科创扶持政策中的科技金融扶持经验模式，最终上报至中央并获得表彰，受到媒体的广泛宣传。最后，绩效评价研究主要用于回应外界质疑。例如，2016年省内某科研院所发布评价报告显示，A区的区域孵化能力名列第一，每当受到外部质疑时，科技局工作人员总会以此作为论辩的依据之一。

第三，引导受众感知，即通过塑造个别成功典型、放大政策对象的正面声音，影响其他受众的政策感知。作为政策主管部门，科技局并不担心在企业中听到刺耳的负面声音，它们更担心的是听不到正面声音传出。A区科技局采取的具体策略是在辖区企业中塑造典型，放大科创扶持政策在企业发展中的效用。例如，2018年，A区科技局重点推介科技金融扶持经验时，在项目报告、经验介绍中都以GH有限公司等7家上市中小企业为受益典型。事实上，影响公司上市的因素很多，A区科创扶持政策为这7家企业提供的贴息金额平均不过一百多万，作用不易评估。但无论是领导还是受众，一般不会刨根问底，这种典型会成为部门向更上级汇报工作成效的亮点。科技局打造的中小企业扶持典型有十余家，分别可以作为不同项目的扶持作品。

(二)模糊策略：政策偏差为何难以定性

审计监督的内容是对政策绩效实施评价、对政策问题进行定性。虽然中央政府、省政府、市政府都给A区政府传递了扶持中小企业的政策精神，但并没有直接配套非常具体的项目或指标，这就给A区尤其是政策主管部门科技局留下了灵活变通的弹性空间。

首先，模糊“做了”与“做成”。最基本策略是混淆行为(即做了)与效果(即做成)的界限。只要相关部门大力争取批示、广泛召集会议、频繁出台文件，就已经足以证明业绩。《叫魂》中将官员的这一行为称之为“忙而不动”。田野观察发现，科技局在回复相关质疑时基本都会采取这一策略，强调对扶持中小企业作出的一系列努力，如领导重视、召开会议、增加投入金额、提高立项数等，试图引导质疑者将政府实施政策的努力等同于政策执行的理想效果。

其次，模糊“软指标”与“硬指标”。在无法以“做了”替代“做成”的情况下，科技局就可能从成效指标的性质上做文章，如以普惠性质的服务项目取代直接的资金补贴项目。但服务支持的结果却很难量化，评价指标更软，如只能通过统计服务次数、参与人数、活动新颖程度等柔性指标来综合评价政策结果，即使企业失败也不能归咎于政府扶持不到位。

再次，模糊“间接成效”与“直接成效”。在无法避免用硬指标作为成效评价标准的情况下，政策主管部门也可以混淆政策的直接效果与间接效果。如果扶持项目最直接的经济效益不显著，就可以用其他相对间接但显著的经济效益来佐证，或强调项目所产生的社会效益、政治效益、文化效益。例如，在强调科创扶持政策在大小企业上的导向时，不提及大小企业之间获得资助的差距，而着重强调中小企业的立项数量要远多于大企业。

最后，模糊“长期成效”与“短期成效”。有时主管部门会从直接成效的作用周期入手进行解释。企业的成长需要一定的发展周期，而2012—2018年科技局提供的项目多为3年以下(绝大部分为1年期)的短周期项目。因此，如果是项目成效不显著，科技局可以将原因归结为滞后性：短期效果虽然不明显，但长期一定有效，并采用理性算法来佐证。以科技金融中的贷款贴息为例，2018年科技局分配的预算金额为7200万，工作人员根据利息补贴最高比例与市场当期贷款利率进行计算之后，声称能够撬动至少15亿元贷款，帮助至少600家中小企业实现发展。

(三)合法化策略：政策偏差为何难以处分

笔者在田野调查中观察到一个现象：上级会在政策动员会上极力强调政策目标的重要性，批评政策偏差现象，并声称一旦发现将严惩不贷。但到政策评估时，上级监督往往是“高举轻放”。其根源在于政策主管部门采取了合法化策略，使上级难以下定决心对政策偏差进行处分，合法化策略主要包括以下三种类型：

一是行为合法化，即以程序合规来规避行政处罚。面对扶持中小企业政绩产出小、责任风险大的状况，政策执行者的有效应对方式是追求程序合法而非结果有效。2016年A区科技部门在发生廉政案件之后，将科创资助政策的资助方式全部改为“事后资助”，这令科创扶持政策几乎变成“锦上添花”，发展风险全部转移到了企业身上。相较于大企业，中小企业的资源获得也愈发稀少。然而，由于这一资助方式的改变压缩了执行人员的自由裁量空间，上级难以从行政程序上找到瑕疵，自然也就很难找到合理依据对其实施处罚了。

二是过程合法化，通常以集体参与来分散绩效压力。作为政策主管部门，科技局理应是最主要的政策制定主体，也是最直接的绩效压力承担者。为了分散压力，科技局采取多主体共同参与政策过程的方式来形成责任共担局面以稀释政策风险，而基于集体参与的责任共担机制可能导致处罚共免的结果。其一，向上分散压力，吸纳更多上级领导参与决策环节，以领导意见作为避责的护盾。其二，横向分散压力。科创扶持政策的执行需要科技局、财政局、法制局、统计局、审计局多个部门的配合。当出现政策绩效不佳时，政策主管部门也会将其他部门纳入责任主体，以分散绩效压力。其三，向下分散压力，一方面是在行政系统内向更低层级传递责任，如负责组织项目执行的科创服务中心、负责受理项目材料的企业服务中心等，另一方面是将责任扩散至行政系统之外，如归咎于外包公司的工作问题。

三是结果合法化，即以政绩共容来塑造默契性容忍。所谓默契性容忍，是指“上级与下级之间虽无正式的合谋协议，但彼此之间心照不宣，有意忽略政治或行政问题，形成一种默契性合作的策略行为”。从A区科技局的上级监督主体来看，无论是“块”上的区政府，还是“条”上的市科技局，上下级之间的政绩共容意味着下级扭曲政策的行为具有了结果合法性的基础，这会引导上级监督者选择默契性容忍。一方面，上级政府同样需要这样的成绩。近些年来，A区政府对发展区域经济、产出创新业绩尤为重视。虽然纠正政策偏差之后更能满足中央及省市政府关于扶持中小企业的政策精神，但政策偏差的结果——偏重扶持大企业，则对当地的经济增长、创新产出更有裨益。这意味着，上下级之间受到的激励具有同向性。另一方面，上一级业务指导部门——市科技局对A区科创扶持政策偏差采取的也是一种被动的默契性容忍。上级业务指导部门不直接掌握处罚权。虽然市科技局有对区科技局的业务指导权，但这一权力更多体现在每年对各区县科技局科技成果指标的业绩考核上，评价的结果由市局反馈到区县政府作为实施纠偏或处罚的依据。同时，业务存在层级边界。市科技局对区县科技局的监督更多体现在下级部门有没有根据指令出台相应的政策项目。另外，绩效侧重点也有差异。市科技局更关注的是各区县的科创成果，而不是企业发展成果。由于历史原因，A区扶持中小企业的载体是区科技局主管的科创扶持政策，因而企业发展的责任落到了区科技局身上，而市里关于企业扶持的业务责任被划归工信部门。由于大企业创新基础好、创新人才多、创新经费充裕，短期内扶持大企业更有利于区域内科创产出的维持与增长，因此，A区科创扶持政策的偏差反而创造了与市科技局政绩共容的结合点。

综上所述，对于A区科技局而言，政策偏差被外部监督发现、被同级监督定性、受到上级处罚都是小概率事件，一系列缓解问责压力的精准避责策略使得政策主管部门面对政策监督并不那么在意，对政策偏差也有所忽视。

纠偏的失灵：形式化监督的特征、后果与治理

如果能够对地方中小企业政策结果的偏差实施有效纠偏，那么政策执行有可能回到正轨，由偏差引起的负面效应也能够及时消除，甚至可能成为推动政策变迁、提高政策绩效的“机会之窗”。与之相反，一旦纠偏出现系统性失灵，政策监督体系进入空转状态，就会严重加剧政策偏差的程度，影响中小企业扶持的效果。上文以南方某市A区科创扶持政策绩效监督实践为例呈现了政策执行者如何找到避责空间，实施避责策略以致政策监督走向形式化的过程。形式化监督导致纠偏机制在一定程度上出现失灵、政策偏差未能得到遏止等非预期后果。

(一)形式化监督的特征：主体缺位、激励缺乏、能力缺陷

从表面上看，中小企业政策面对的监督主体是多元兼富层次的：外部监督、同级监督、上级监督组成了一个发现病象、定性成因、责任处分的序贯纠偏链条。然而，政府主管部门借助情境信息的优势，采取引导、模糊、合法化策略使各种监督力量导向借力掩盖、主观定性、责任软化的异化方向。这样一来，政策偏差被发现、遭到否定、受到处分就成为小概率事件。在这种状态下，政策监督陷入一种形式化困境，空有形式而缺乏实质，表现为纠偏机制的主体缺位、激励缺乏、能力缺陷。

一是纠偏主体缺位。首先，外部监督主体的真实声音被掩盖。以往一些研究强调外部监督对政策执行偏差的纠正作用，认为公共舆论的低支持度会使失败政策走向终结。与此相反，A区科创扶持政策的实践提供了另一种可能：当外部舆论受到策略性引导，尤其是主流舆论成为政策宣传者时，媒体、专家、受众等外部监督主体的声音反而对政策偏差产生保护作用。其次，同级专业监督主体的纠偏流于表面，甚至会为政策偏差找理由“打掩护”。A区数次对科创扶持政策的审计实践显示，原本旨在对政策进行评判与纠错的绩效审计往往最终复归为核查财务规范的合规审计。不仅如此，即便是找出一些政策问题，审计人员在定性成因时也会尽量避重就轻。最后，上级监督主体对政策偏差表现出默许、容忍的态度。最具监督权威的上级政府或职能部门，本应扮演公正的“裁判员”角色，但在现实中，政策执行者往往对政策偏差进行了处理，将自己与上级监督者捆绑起来，如此一来，上级不仅不会真正纠偏，还会想办法共同维持政策执行的偏差状态。

二是纠偏激励缺乏。在政策主管部门掌握绝大多数信息的情况下，各类监督主体主动实施纠偏的激励并不充分，处于被动状态。其一，辖区内普通中小企业作为最直接的利益相关者，本应是最有动力参与纠偏的监督主体，但面对信息藩篱，中小企业参与纠偏的成本很高，收益却极为有限，原本较强的纠偏动力在一定程度上被弱化。其二，非正式关系的介入削弱了同级监督部门的纠偏动力。从制度设计来看，审计、纪检监察、司法等部门作为专业性监督机构，对其他部门的监督结果便是本部门业绩，理应有充分的纠偏动机。但从现实来看，非正式关系削弱了正式制度的激励效应。在无上级领导授意或重大事故发生的情况下，强力的主动纠偏并不是同级监督的常态。其三，多目标的平衡消解了上级政府积极纠偏的动力。一个地方政府面对的绩效目标不是单一的，如经济增长、社会保障、企业发展、环境保护、安全生产等，地方政府要在多目标中寻找平衡。A区科创扶持政策作为一项地区产业政策，于区政府而言既有满足上级要求扶持中小企业的作用，也肩负着优化地区营商环境、推进招商引资工作的任务。在需要多目标平衡的境况下，地方政府难免会上下为难。此外，科创政策并非中央直接出台、层层分配指标的刚性政策，也并非由中央垂直管理部门直接管辖，更多体现的还是地方利益。因此，在面对科创扶持政策执行出现偏差时，区政府的监督更多地表现出被动性与消极性。

三是纠偏能力缺陷。有效的监督体系还需要足够的纠偏能力作为支撑。于外部监督力量而言，它们缺乏政策信息的支撑。普通中小企业由于缺乏发声渠道，经常被排斥在纠偏体系之外，对核心政策主张极少有表达的机会，它们并不容易被邀请参加政策座谈会或是获得政府部门的调研，而一般的社会媒体虽然有发声渠道，但发出的质疑声很容易被主流媒体所掩盖，影响力极其有限。外部监督主体难以具备纠偏政策导向的监督能力。于内部监督力量而言，它们则缺乏情境信息的支撑。中小企业政策范围广、项目多、资金大、技术性强，如果采取人工审查的方式，既要达到见人、见文、见钱、见物、见标、见档案等的核查要求，又要解决审查制定、申报、执行、评估、验收各个环节的技术性问题，实际操作的难度很大，监管成本很高。与此同时，由于部门利益的存在，政府内部的信息孤岛成为一个难以弥补的技术缺陷。时至今日，A区科创扶持的数据也未能与税务、工商、社保、统计等部门实现互通，即使是要调取企业人员、规模、盈利、专利情况等最基础的信息，也只能走烦琐的行政程序。同样的，监督部门也无法通过信息化手段获取科创扶持政策的具体信息，而是需要调取科技局的留存档案以及查阅科技局提供的信息数据方能开展监督。在无法充分运用信息技术时，情境信息的缺失造成了监督方纠偏能力的重大缺陷，监督效果也要大打折扣。

(二)形式化监督的后果：中小企业政策偏差持续

形式化监督的结果是纠偏机制失灵。正如A区科创扶持政策的偏差现象已持续近10年，不仅未获得及时有效的纠偏，甚至偏离的程度愈发加深。策略性发挥情境信息的优势固然可以为政策执行者创造一个“安全阀”，但这也将必要的监督力量隔离在外，在纠偏主体缺位、纠偏动机缺乏、纠偏能力缺陷的情况下，纠偏机制会出现失灵，政策偏差难以得到遏止并持续存在。

理想中的纠偏体系完备有效，而实际的纠偏行为约束重重，经常出现纠偏失灵现象。表3列举了不同纠偏主体的激励、能力与效果特征：外部监督主体有较强的纠偏激励，但最终的纠偏效果只能是对中小企业政策的表面性修补，无法深入其肌理。同级监督主体受到的纠偏激励与拥有的纠偏能力均一般，所实施的监督活动往往是围绕行政规范开展的常规性纠偏活动，因而能够产生的效果是一种程式化的修补，而非绩效性的纠正。上级监督虽然掌握着极强的纠偏能力，但其纠偏动力极弱，只有在更高一级政府强势介入或引发重大危机的情况下，才会对政策偏差实施有力的纠偏，而这种现象多是偶发性的，并不会是常态。

表3 不同纠偏主体的激励、能力与效果对比

资料来源：笔者自制。

各纠偏主体之间纠偏激励与纠偏能力的矛盾使得各纠偏主体多处于缺位状态。表面性、程式化、偶发性的纠偏效果也无力回应政策执行者采取的避责行为。长此以往，中小企业扶持政策偏差就容易像一台没有暂停按钮的风扇一样持续运转，政策绩效持续耗损。

(三)形式化监督的治理：优化政策过程中的信息结构

政策监督作为政策过程中重要的控制环节，发挥着把控政策方向、反馈政策实情、纠正政策偏差的重大作用，直接影响着政策的实际成效。欲改善一些地方中小企业政策持续偏差、落地不畅的状况，不仅需要调整地方政府的激励结构、企业竞争的生态结构等影响中小企业政策有效执行的前置动因，更要优化政策监督的信息结构，畅通政策反馈渠道。从国家治理现代化的视角来看，优化中小企业扶持政策的监督体系与纠偏机制，降低政策参与主体之间信息交换成本是关键一环，可从两个方面着力：

一方面，弥合不同层级政府对同一治理内容的认知差异，削弱基层执行者规避监督与纠偏的动机。从现实来看，基层政府及其官员在执行中小企业扶持政策时存在偏差并非绝对出于部门利益考量，实际上包括A区在内的地方政府及其领导干部为中小企业发展倾注了不少心血，政策结果的偏离只是组织与个体在特定激励结构下的理性行为导致的客观结果。于高层政府而言，中小企业是一个抽象的群体概念，在群体层面上对全国的经济、就业、民生等发挥着举足轻重的作用，涉及政治与社会稳定。因此，中小企业政策的政治意涵丰富、政治效用高。而下降至区县等基层政府时，中小企业已经是一个具体的个体概念，区域内的单个中小企业对地区发展几乎难言重要，这意味着扶持中小企业的行政产出不足、治理效用不高。从这个角度来看，越是到基层政府，与高层级政府之间的信息认知差异就越大，政策偏差的可能性也就越大。而基层政府规避监督的行为只是在这种信息差异结构中产生的一种自我保护机制。对此，既要自上而下加强监督力度，又要从治理内容上实现合理的层级分工，尽可能平衡不同层级之间的治理信息差异，还要创设适宜的容错纠错机制，降低基层政府扶持中小企业的机会成本。

另一方面，平衡政策过程中各类信息在不同参与主体间的分布，降低基层执行者规避政策监督的能力。如前所述，政策主管部门处于政策过程中信息交汇的中心位置，即便客观存在多重监督力量，在缺乏足够信息支持的情况下，纠偏仍是“无米之炊”。因此，关键在于打破政策执行者信息垄断的局面。一是从制度出发，加强政策信息的及时公开、严格落实政策执行记录、不定期开展流程监控，充分压缩基层执行者的避责空间，提高基层政府的避责成本。二是从技术出发，打破政府部门内部的信息孤岛，通过信息技术将相关的政策数据联通起来、共享出去，让信息的分布与传播更为透明，使政策主管部门不再处于天然的信息垄断地位。三是从外部出发，引导体制外监督成为体制内监督的重要补充，如激励主流媒体不仅推广政策成果也要发现政策问题，培育具有独立性、权威性的第三方评估机构，加强政策受众的随机反馈以挖掘出更多真实的情境信息。

①梁晓飞、郑钧天、朱翃、王阳：《中央地方800项政策密集出台，中小企业如何扛过艰难时刻？》，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-03/09/c_1125684449.htm，2020-03-09/2021-12-25。

②池仁勇、金陈飞：《海峡两岸中小企业发展比较研究》，《台湾研究》2011年第4期。

③李劲峰、韩振、马剑、黄鹏飞：《摸不着、够不到、看不见……一些地方中小企业扶持优惠政策为何“空转”？》，http://www.xinhuanet.com/2018-11/05/c_129986357.htm，2018-11-05/2021-10-11。

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⑤李克强：《李克强作的政府工作报告(摘登)》，《人民日报》2022年3月6日。

⑥张维迎：《我为什么反对产业政策：与林毅夫辩》，《比较》2016年第6期。

⑦周燕、潘遥：《财政补贴与税收减免——交易费用视角下的新能源汽车产业政策分析》，《管理世界》2019年第10期。

⑧顾昕、张建君：《挑选赢家还是提供服务?——产业政策的制度基础与施政选择》，《经济社会体制比较》2014年第1期。

⑨W. Boonzaaier, J. Harju, T. Matikka & J. Pirttilä, “How Do Small Firms Respond to Tax Schedule Discontinuities? Evidence from South African Tax Registers”,SSRNElectronicJournal, Vol.26, No.5(2017), pp.1104-1136.

⑩K. Onji, “The Response of Firms to Eligibility Thresholds: Evidence from the Japanese Value-Added Tax”,JournalofPublicEconomics, Vol.93, No.5-6 (2009), pp.766-775.