授权立法决定是法律吗？*——源自规范立场的分析

邢伟星 刘旺洪

内容提要 在全面深化改革和全面推进依法治国的背景下，授权立法决定成为连接法治与改革的桥梁。作为改革的法律依据，授权立法决定已逐渐融入我国现行法律体系。为保证法律体系理论的自洽性，有必要从规范层面分析授权立法决定的理论内涵和性质。授权立法决定是全国人大及其常委会配置立法权的法律载体，以特定立法权定向转移为价值目标。授权立法决定与法律的外观虽存在差异，但法律判断标准更为关注实质理性标准下的规范性、权义性和强行性，据此可以判定授权立法决定是我国立法体系中的特别法律。作为特别法律，授权立法决定以宪法为立法依据，与宪法同属我国立法体系，是宪法的下位法。

引 言

授权立法决定是授权立法的法律载体之一，即授权立法中授权主体将“固有”立法权授予其他有关机关，实现立法权在不同立法主体之间定向转移的一种规范性法律文件。追本溯源，授权立法决定滥觞于1955年7月30日一届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第二次会议关于授权常务委员会制定单行法规的决议》。①随着法治中国建设的深入推进，授权立法决定的内容和形式愈加多元化，数量也不断攀升。十三届全国人大四次会议通过的《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，将修改特别行政区基本法附件纳入授权立法事项的范畴，授权全国人大常委会“修改《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》”。②毋庸置疑，授权立法决定已成为我国现行法律体系中不可或缺的元素。

实际上，随着我国自由贸易试验区授权立法的深入推进，授权立法决定已成为授权立法的主要法律载体，由此也引发了学界关注。既有研究从立法论视角切入，主要从以下两个层面展开：一是从法哲学层面探寻授权立法决定的合法性基础，以期为授权主体作出授权立法决定的行为提供法理依据；③二是从法律规范结构层面分析授权立法决定内容的合法性与正当性，试图探索授权立法决定的稳定结构。④2015年修改的《立法法》不仅为授权主体作出授权立法决定的行为提供了合法性依据(《立法法》第9条、第13条)，还从内容和结构两个方面使授权立法决定形成相对固定的范式(《立法法》第10条、第11条)。当前，授权立法决定已逐渐融入我国现行法律体系，但从规范层面分析授权立法决定的研究较为薄弱，理论支持度明显匮乏。为保证法律系统理论的自洽性，本文尝试从规范立场分析授权立法决定的理论内涵，探究其性质以及在我国立法体系中的定位，以期为授权立法决定法律功能的实现提供理论支撑。

授权立法决定的规范内涵

授权立法决定是授权立法的主要法律载体，它承载着立法权转移的重任。如何理解和界定授权立法决定既是立法理论中解释学的重要命题，也是立法实践中不可回避的课题。理解授权立法决定的规范内涵，必须立足中国话语体系，从规范层面分析授权立法决定的涵义。唯有如此，方能透视授权主体的立法观念，以及期望通过授权立法决定体现的立法价值与功能。从我国《宪法》和《立法法》的相关规定来看，全国人大及其常委会是授权立法中的法定授权主体。回望我国授权立法实践，授权主体的角色也一直都是由全国人大及其常委会扮演。因此，在中国话语体系中，授权立法决定专门指向全国人大及其常委会在授权立法中作出的规范性法律文件。那么，应该如何理解和界定全国人大及其常委会作出的授权立法决定的规范内涵呢？为此，本部分从授权立法决定的外在形式、核心要义和价值目标三个维度入手，分析其规范内涵。

首先，授权立法决定的外在形式是全国人大及其常委会的决定。一方面，授权立法决定是“决定”。在实践中，“决定”是我国国家机关公文的重要形式，除此之外，公文还有“决议”“通知”“批复”等形式。至于“决定”的界限何在，以及与“决议”“通知”“批复”等有哪些区别，目前尚无明确定论。一般而言，“决定”原则上规定的是法律性较强的、改革探索性的事项。⑤这与授权立法中为探索改革发展等领域立法经验所授权的立法事项基本一致。在我国授权立法实践中，授权主体也正是按照上述原则将“决定”作为授权立法的法律载体的，即授权立法决定以“决定”为唯一公文形式，而不涉及“决议”“通知”“批复”等其他形式。另一方面，全国人大及其常委会是作出授权立法决定的法定主体。按照我国《宪法》规定，各级权力机关和各级人民政府均可以作出或者发布“决定”。而中央办公厅、国务院办公厅于2012年印发的《党政机关公文处理工作条例》，将“决定”的使用主体延伸至党的机关和国家行政机关。在当前实践中，“决定”已不再是权力机关特有的公文形式，各级党政机关也将其作为常用的公文形式。⑥近年来，随着各级国家权力机关、国家行政机关以及党的机关公文数量的不断增多，“决定”的数量已相当庞大。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“禁止地方制发带有立法性质的文件。”至此，立法性质“决定”的制发权便成为中央层级国家机关的专属权力。前文业已述及，在我国授权立法实践中，作为立法机关的全国人大及其常委会是唯一的授权主体，故而授权立法决定仅限于全国人大及其常委会作出的“决定”。

其次，授权立法决定以立法为核心要义。授权立法决定是授权主体为实现特定立法目标作出的规范性法律文件。何谓立法目标？正如卢梭所言：“为了能发现适合一个民族的最好的社会规则。”⑦那么，作为授权主体的全国人大及其常委会是如何通过授权立法决定实现其立法目标的呢？一般而言，授权主体的立法目标需要借助一定的立法形式来实现。在自由贸易试验区设立之初，就有学者对全国人大常委会授权国务院在自由贸易试验区“暂时调整”有关法律规定的授权立法形式颇有微词，认为全国人大常委会的立法形式仅限于宪法规定的“制定和修改其他法律”“对基本法律的补充和修改”和“解释法律”。⑧随着依法治国的全面推进，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，完善立法体制机制，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。同时，《民法典》的编纂也丰富了全国人大的立法形式。由此看来，全国人大及其常委会的立法形式有法律制定、法律修改、法律废止、法律解释和法律编纂五种。授权立法决定是全国人大及其常委会作出的具有立法性质的决定，核心要义是立法，个中立法形式必须与全国人大及其常委会的立法形式保持一致，即必须是法律制定、法律修改、法律废止、法律解释和法律编纂中的一种立法形式。

最后，也是最重要的，授权立法决定将立法权的定向转移作为价值目标。授权立法以授权主体授予立法权为表征，授权立法决定作为授权立法的法律载体，必然以实现立法权在不同立法主体之间的定向转移为价值目标，这也是其与授权主体作出的其他决定的根本区别。那么，作为授权主体的全国人大及其常委会的哪些立法权可以在授权立法决定中定向转移？立法依赖于立法权的运行。与立法形式相对应，全国人大及其常委会的立法权可以划分为法律制定权、法律修改权、法律废止权、法律解释权和法律编纂权。按照我国《宪法》和《立法法》对全国人大及其常委会立法权的配置，全国人大对基本法律有绝对立法权，即全国人大有权制定、修改、废止、解释和编纂基本法律；全国人大常委会对普通法律有绝对立法权，同时还有权在不与基本法律原则相抵触的前提下对基本法律进行部分补充、修改或者解释。但是，为了保障公民基本权利和人身自由以及国家制度的稳定性，全国人大及其常委会可以授权立法的事项受到严格限制，所能授予立法权的范围由《立法法》明确规定。具体而言，有以下三种立法权可以授出：第一，部分法律制定权可以授出，其法律依据和具体范围均指向《立法法》第9条，即全国人大及其常委会可以根据实际需要，将部分尚未制定法律的法律保留事项的立法权授予国务院，但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等法律绝对保留事项的立法权被排除在外；⑨第二，法律修改权和法律废止权可以暂时授出，但应以《立法法》第13条的规定为限，“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”⑩因此，授权立法决定以全国人大及其常委会的法律制定权、法律修改权或者法律废止权的定向转移为价值目标，以上立法权的定向转移必须以改革发展必要性、立法事项特定性、期限暂时性和区域局部性为前提和限制条件。

通过以上讨论，我们可以从规范层面解释中国话语体系中授权立法决定的内涵：在我国人民代表大会政治制度下，全国人大或者全国人大常委会以“决定”形式作出的一定条件下部分法律制定权、法律修改权或者法律废止权定向转移的规范性法律文件，实质上是全国人大及其常委会配置立法权的法律载体。

形式理性标准下授权立法决定的法律性质之质疑

授权立法决定是什么？申言之，全国人大或者全国人大常委会作出的授权立法决定是法律吗？这个看似简短的问题实则极为复杂。其复杂之处在于，在我国立法体系中没有任何一种法的渊源可以与之匹配。因此，欲从规范层面判断授权立法决定之性质，还需要回到这个老生常谈的问题：何谓“法律”？奥斯丁曾断言，法律即命令，内含命令、主权、责任和法律制裁四个基本要素。哈特在对“法律命令说”修正的基础上，从分析法学立场提出“法律规则说”，认为法律是课以义务或者授予权力的规则。与之不同，凯尔森的“纯粹法理论”强调以实在法的结构为分析对象，达到认识法律的目的——法是人的行为的一种秩序(order)。以上论断各有侧重，但却难以准确回答“何谓‘法律’”这一基本问题，更遑论为判断授权立法决定的性质提供有效基准。对此，哈特毫不避讳，他坦言其目的“不在提供一种作为规则的对于‘法律’这个概念的定义，使人们可以把这个定义当成一项规则来检验‘法律’这个词语是否正确地被使用”。但不可否认，无论是奥斯丁和哈特的分析法学立场，还是凯尔森的纯粹法学视角，都从法律的内容要素和形式要件角度为探究“法律”的边界提供了有益参考。有鉴于此，国内法学界形成了形式理性标准与实质理性标准相结合的法律的综合判定标准。要而言之，法律的判定应立足于不同时代的形式理性标准，并结合实质理性标准予以综合审视。“严格意义上的法必须是立法机关按照立法程序通过的具备形式理性与实质理性的规范性文件。”在此，笔者首先尝试从形式理性标准着手，从规范层面对授权立法决定的性质展开探讨。

法律的形式理性标准指向法的程序要件，要求“必须是立法机关按照程序通过的法律文件”，所以，立法机关以适当方式通过的决定并非都可以称为法律。审视授权立法决定可以发现，无论是以全国人大或者全国人大常委会为法定授权主体，还是个中表决程序，都与法律的形式要件高度契合。但是，授权立法决定这种特别的外在形式，引发了学界对其是否属于法律的质疑。对比我国现行法律的外观，授权立法决定因其特别的外在形式而引发质疑的原因也是显而易见的。第一，名称特别。授权立法决定以“××决定”命名，与我国立法体系中法律的名称不对应。第二，文本简洁。授权立法决定的篇幅过于简短，体例也与《立法法》第61条规定的“编、章、节、条、款、项、目”不相符。第三，效力的局部性和暂时性。授权立法决定的空间效力只局限于改革试点，在我国其他区域不发生效力，时间效力也仅限于规定期限，而非永久有效。第四，法律公布程序阙如。我国《立法法》第25条、第44条分别规定全国人大及其常委会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布，而授权立法决定不以国家主席令公布为必要程序，这与《立法法》对法律公布程序的规定悖离。在法哲学层面上，法律的实定性体现为其采取的国家立法的有效形式。据此，有学者断定，“未按照立法法规定的立法程序通过的文件，一定不是法律。”故而，形式理性标准下授权立法决定不具有法律的外观。

判断授权立法决定是否属于法律，必然要经历法律的形式理性标准的检验。形式理性标准固然可以检验法律的制定主体、规范形式、效力范围以及公布方式等形式要件，但对辨别法律与非法律的本质区别及其各自的功能却力所不及。为此，有必要对形式理性标准下授权立法决定的法律性质之质疑进行深入分析。首先，在名称上，作为我国立法根本依据的《宪法》和《立法法》均没有明确规定全国人大及其常委会制定的法律的名称，以“××决定”命名未必绝对不是法律。从学理上看，法律名称只要囊括反映法律适用范围、内容和效力等级的要素即可。其次，在文本上，《立法法》第61条第1款规定：“法律根据内容需要，可以分为编、章、节、条、款、项、目。”这就赋予了立法主体对法律文本结构形式的自由裁量权。因而，法律文本结构“形式可以不拘一格，有几条写几条，不需要体系结构之类的严谨”。再次，在效力上，授权立法决定是改革的直接规范性依据，具有明显的试验功能，既是改革试验，就决定了其空间效力只局限于改革试点。此外，虽然稳定性是法律的典型特征，法律的稳定性表现为一部法律长期有效，但也不能一概而论，“在特定情形下，生效时间不长的法律也可能被废止，法律的修改则是随时可以进行的”。无论是空间效力的局限性，还是时间效力的暂时性，都不足以把授权立法决定与法律彻底区分开来。最后，在公布程序上，授权立法决定之所以没有以国家主席令公布，应归因于授权立法决定是针对特定被授权主体作出的，空间效力局部性和时间效力暂时性导致其不在全国范围内发生持续效力。除却以上所述，授权立法决定无论是制定主体还是表决程序，都与法律的形式要件高度契合，这也是不容忽视的。

需要说明的是，笔者无意为授权立法决定的法律性质辩护，之所以对形式理性标准下授权立法决定的法律性质之质疑予以回应，是基于形式理性标准受时代影响的考量。判断不同时代的规范性法律文件的性质，应以符合该时代要求的形式理性标准为基准。在当前全面推进依法治国的背景下，我国需要更多的法律形式为全面深化改革提供法律支撑，这就要求法律的形式理性标准随之在一定限度内调整。至于如何调整，还有待继续探究。由此看来，形式理性标准下授权立法决定的法律性质晦暗不明，至于其是否属于法律还需进一步分析。

实质理性标准下授权立法决定的法律性质之判定

与形式理性标准只关注法律的外观不同，实质理性标准基于内部视角审视法律的内容要素。在实质理性标准下，“立法机关按照程序所通过的法律必须符合法的一般要素”。质言之，实质理性标准所关注的是法律的主要功能和实际作用。因而，实质理性标准在判断授权立法决定是否属于法律的过程中起着决定性作用。按照马克思主义经典作家关于法的本质和基本特征的论述，法是以权利(力)义务为内容，反映统治阶级意志并依靠国家强制力保证实施的规范体系。据此，法律的实质理性标准可以分解为规范性标准、权义性标准和强行性标准。判断授权立法决定是否属于法律，应以规范性标准、权义性标准和强行性标准为基准，而不再局限于授权立法决定是否具有法律的外观。将授权立法决定的形式要件与内在要素分离之后再行分析，授权立法决定的性质便一目了然。

(一)规范性标准：授权立法决定是法律行为规范

长期以来，“法律规范说”在我国法学界占据着重要地位。这一理论主张，立法的基本要求是法律必须由规范构成，即法律上的任何规定，或者是规范，或者与规范有联系并为之服务。法律与规范的关系为：立法者将某种价值取向寓于规范并使之上升为法律，法律则是蕴含着立法者某种价值取向的规范。根据立法者价值取向的不同，法律可以是要求法律主体为或者不为一定行为的法律行为规范，也可以是为解决法律争端提供裁判标准的法律裁判规范。法律的规范性，要求法律必须在某种程度上包含法律行为规范或者法律裁判规范。

授权立法决定以全国人大或者全国人大常委会的特定立法权定向转移为价值目标，其根本目的是为了落实改革事项进而为实现国家的改革目标确立法治框架。为实现“凡属重大改革都要于法有据”，全国人大或者全国人大常委会将改革事项涉及的法律(条款)的立法价值取向寓于授权立法决定之中。因此，规范性标准下作为规范性法律文件的授权立法决定已经上升为法律。同时，授权立法决定要求被授权主体必须做出制定、修改或者废止法律(条款)的行为，其法律效果是该法律(条款)直接生(失)效或者针对特定区域在规定期限内试行并向授权主体报告立法经验。这与法律行为规范的“条件+结果”模式相吻合。因此，规范性标准下授权立法决定是法律，而且是法律行为规范。

(二)权义性标准：授权立法决定内含权力义务和权利义务

“立法是在行使一种法律权力，它可以有效地创设权利与义务。”法律是创设权利与义务进而确定特定法律关系的规范，这似乎是颠扑不破的真理。从国家机关组织和活动的层面来看，法律所创设的已不单单只是权利与义务，还涉及国家机关的权力与义务。因而，法律的权义性标准应包含两个层面的内容：一是权利义务性标准，二是权力义务性标准。

从权义性标准出发，授权立法决定涉及的权利(力)与义务体现在以下两个层面。第一个层面是创设被授权主体的立法权与立法义务。在授权立法中，授权立法决定承载的既是授权主体的职权立法权又是被授权主体的授权立法权，实现了立法权在授权主体与被授权主体之间的定向转移。具体而言，授权立法决定在将授权主体的职权立法权授出的同时，也为被授权主体创设了新的立法权，即授权立法权。义务伴随着权力产生，授权立法决定在授予被授权主体授权立法权的同时，也必然要求其履行与之相对应的新的立法义务，此即为授权立法决定中的权力与义务。第二个层面是改变法律主体的权利与义务。授权立法决定的主要目的是立法，即由被授权主体制定、修改或者废止法律(条款)。因此，授权立法决定中拟制定、修改或者废止的法律(条款)所指向的法律主体的权利与义务，会随着授权立法决定的生效而发生相应变化。此即为授权立法决定中的权利与义务。

正如哈特所言：“授予下位立法者立法权力的成文法，除非我们加以扭曲，同样也是一种不同于一般命令的法律类型。”从权义性标准来看，授权立法决定不仅为被授权主体创设了权力与义务，还改变了法律主体的权利与义务，属于法律的范畴。

(三)强行性标准：授权立法决定以国家强制力为后盾

“法律效力问题是法哲学的重要问题，也是法律秩序的核心问题。”只有具有效力的法律规范才可以融入立法体系，也才有可能成为法的渊源。质言之，“法是一种强制秩序的特种社会技术。”在影响法律效力的诸多因素中，国家强制力最为关键，无论是法律适用抑或法律执行，其效力的发挥都以国家强制力为后盾。法律的强行性标准实际上即源于保证法律有效实施的国家强制力。

授权立法决定是否依靠国家强制力保证实施呢？笔者持肯定观点。上文业已论及，授权立法决定在授予被授权主体立法权的同时，也要求其必须履行新的立法义务，这正是授权立法决定义务性的主要展现。一般而言，义务性法律都具有强行性。因为，法律的义务性要求法律主体必须为或者不为一定行为。进而言之，法律的义务性实则是以国家强制力为保证命令法律主体必须作为或者不作为。另外，中国话语体系中的授权立法并非基于双方合意，强调的是授权主体授予立法权的主动性，被授权主体虽然是被动接受但必须积极作为。这不仅是因为被授权主体与作为授权主体的全国人大或者全国人大常委会之间是选举与被选举或者监督与被监督的关系，更重要的是授权立法决定基于国家强制力对被授权主体产生的拘束力要求其必须做出立法行为。“公权力的行使是直接或间接以国家强制力为后盾的，其强制性是鲜明的。”对于被授权主体而言，授权立法决定的强行性即体现于此。故而，授权立法决定符合法律的强行性标准，属于法律。

综合以上分析，实质理性标准下授权立法决定符合法律的规范性、权义性和强行性三重标准，即授权立法决定是为被授权主体创设权力与义务并依靠国家强制力保证实施的法律规范，是我国法的渊源中的法律。

授权立法决定在我国立法体系中的定位

综合形式理性标准和实质理性标准的分析，判断授权立法决定性质的关键已转化为其是否属于法的渊源中的法律。所谓法的渊源，是以法律规范制定主体的地位以及与此相联系的效力范围和效力等级为标准对法律规范分类的结果。法的渊源与立法体系直接关联。法律体系是以法律部门为组成要素的有机联系的统一整体，与之不同，立法体系则是由法的渊源组合形成的统一体系，指向法律规范的纵向关系。那么，授权立法决定是否属于法的渊源中的法律？又如何融入我国立法体系？笔者将对此予以探究。

(一)“特别法律”抑或“特殊法律”？

虽然形式理性标准下授权立法决定的名称、文本、效力范围以及公布程序与法律的外观存在差异，但实质理性标准下授权立法决定符合法律的规范性、权义性和强行性三重标准。在这种情况下，形式理性标准与实质理性标准孰是孰非呢？立法的宗旨在于实质性地规范和调整社会关系，法的渊源受制于法律规范所具有的实质内容。法律的判定标准应建立在实质内容之上，而不能仅仅停留于外在形式。换言之，实质理性标准在法律判定过程中起着决定性作用。按照这一思路，基本可以确定授权立法决定是我国法的渊源中的法律。即，授权立法决定是全国人大或者全国人大常委会制定的法律，作出授权立法决定是全国人大及其常委会的重要立法方式。需要指出的是，授权立法决定的外在形式与法律的外观不匹配的问题确实客观存在；在内容上也有局限性——要么是制定新的法律，要么是对现行法律条款暂时修改或者废止。基于此，笔者认为，授权立法决定属于特别法律。

实际上，随着依法治国方略的全面推进，我国出现了多种新型规范性法律文件。加之全面从严治党向纵深推进，党内法规的重要地位和关键作用也日益凸显。如何确定新型规范性法律文件和党内法规的性质成为学界不得不面对的新课题。有些学者为彰显新型规范性法律文件和党内法规的不同之处，称之为“特殊法规范”。由此可能会引发质疑：授权立法决定是“特别法律”抑或“特殊法律”？笔者认为应该是前者。原因在于，“特殊法律”的表述虽然能凸显授权立法决定的外在形式和内容的不同之处，但却不能与我国现行法律体系兼容。因为，“特殊法律”不是法律概念。考察我国现行宪法文本，并没有出现“特殊”的表述，更遑论“特殊法律”。《立法法》第28条第1款虽然采用“特殊”的表述，但针对的是“特殊情况”而非“特殊法律”。因此，将授权立法决定称为“特殊法律”没有现实的法律依据。相反，称授权立法决定为“特别法律”正是基于现实考量。我国《宪法》虽然出现“特别”一词有5次，但针对的是“特别行政区”或者“特别情况”，不能作为“特别法律”概念的根本法依据；《立法法》中出现“特别”一词却多达8次，除各有1次针对“特别行政区”(第8条)和“特别重大事项”(第76条)外，其余6次都表述为“特别规定”(第92条、第93条、第94条和第95条)。从法律语言学的视角审视，《立法法》在定义外在形式或者内容与法的渊源有差异的法律规范时，也采用“特别”的表述而非“特殊”。有鉴于此，将授权立法决定定义为“特别法律”，不仅可以与《立法法》的“特别规定”保持一致，进而适用“特别法优于一般法”的法律效力原则，还可以使包含授权立法决定的中国特色社会主义法律体系保持其自洽性。

(二)授权立法决定的类型化区分：特别基本法律与特别普通法律

在我国立法体系中，作为法的渊源的法律根据立法主体的不同又被划分为全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的普通法律。在立法事项上，基本法律与普通法律并不是包含关系，而是并列关系。即，基本法律调整的立法事项，普通法律不能染指；普通法律调整的立法事项，基本法律也不会越俎代庖强加干涉。授权立法决定以全国人大或者全国人大常委会为立法主体，要明确其在我国立法体系中的定位，还需从立法主体和授权立法事项两个方面作进一步的分析。

既然授权立法决定是法律，那么必然是立法权运行的结果。为此，在确定授权立法决定在我国立法体系中的定位之前，还需要回答以下问题：全国人大或者全国人大常委会作出授权立法决定的立法权从何而来？关于全国人大及其常委会的法定权力，学界普遍认为可以概括为立法权、决定权、任免权和监督权四类。全国人大及其常委会法定权力的综合性决定了这四类权力并非完全独立，而是存在交叉和重合。尤其是决定权，具有补充并协助其他三类法定权力运行的功能。在立法实践中，“当某方面的立法不成熟时，可以以决定来填补，决定可广泛地用来修改、补充和解释法律”。这样，全国人大及其常委会的决定权在立法权的主导下衍生出立法决定权。从学理上分析，立法决定权实质上是全国人大及其常委会决定其立法权是自主行使还是授予其他主体以及如何运行的权力。其中，以决定形式授予其他主体立法权时，便伴随着形成了授权立法决定权。简言之，授权立法决定权是全国人大或者全国人大常委会的立法权和决定权分化重组的结果。据此来看，授权立法决定是全国人大或者全国人大常委会授权立法决定权运行的结果，亦即立法权和决定权合力作用的结果，其法律类型和效力等级直接源于全国人大或者全国人大常委会的授权立法决定权，最终指向全国人大或者全国人大常委会的立法权。故而，授权立法决定的效力等级和定位应以全国人大或者全国人大常委会的立法权为依据。

按照上述结论，以立法主体和授权立法事项为划分标准，授权立法决定有以下三种类型。第一，全国人大作出的授权立法决定是特别基本法律。我国《宪法》第62条第3项规定，全国人大有权“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”毋庸置疑，全国人大对应当由基本法律调整的立法事项有绝对立法权。在授权立法中，全国人大行使基本法律立法权作出授权立法决定。因而，授权立法决定在效力等级上与基本法律一致，应属于特别基本法律。第二，全国人大常委会作出的暂时修改或者废止基本法律条款的授权立法决定是特别基本法律。在立法权限划分上，我国《宪法》第67条将全国人大闭会期间基本法律部分补充和修改的权力赋予了全国人大常委会。就性质而言，全国人大常委会部分补充或者修改基本法律具有立法活动的特征，是立法主体从事的立法活动的组成部分，属于严格意义上立法的范畴。遵循不得与基本法律的基本原则相抵触的原则，全国人大常委会部分补充或者修改基本法律的权力实质上就是基本法律立法权。但是，全国人大常委会针对基本法律作出的立法决定并不具有单独适用的意义，而是该基本法律的一部分，与之具有同等效力。因而，全国人大常委会作出的暂时修改或者废止基本法律条款的授权立法决定是基本法律立法权运行的结果，在效力等级上是基本法律，且属于特别基本法律。第三，全国人大常委会针对普通法律作出的授权立法决定是特别普通法律。所谓普通法律，是以全国人大常委会为立法主体的法律。我国《宪法》第67条将“除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”都归为普通法律，全国人大常委会对普通法律有绝对立法权。全国人大常委会行使普通法律立法权，作出制定、修改或者废止普通法律的授权立法决定。这种类型的授权立法决定在效力等级上应属于普通法律，与现行相关普通法律是特别法律与一般法律的关系。

(三)作为宪法下位法的授权立法决定

孟德斯鸠告诫我们：“必须研究外表似乎矛盾的法律是否属于同一体系。”综合上述分析，授权立法决定是法律已成定论，但如何融入我国立法体系还有待考究。根据凯尔森的“规范效力层级理论”，判断一个规范是否属于某一规范性秩序的唯一办法就是这个规范的效力是否来源于构成秩序的基础规范。“如果一个规范是根据作为某一法律秩序基础的宪法所规定的程序而创立，那么它就属于这一法律秩序。”在我国立法体系中，宪法居于统帅地位，是我国立法体系的基础。因此，考究作为法律的授权立法决定是如何融入我国立法体系的，首先需要厘清其与我国宪法的关系。

有学者认为，我国宪法所具有的原则性和概括性特点，决定了宪法实施必须依赖相应法律的实施来实现。这一说法不无道理，但有一定的片面性。因为，宪法实施路径具有多样性，依靠法律实施来落实宪法规定只是宪法多种实施路径中的一种。何况，宪法的权威性在法律制定过程中表现得更为明显。具体来说，宪法作为法律的立法依据时，其权威性表现在两个方面：一是立法主体作为国家机关，必须在宪法规定的范围内开展立法活动，以宪法为根本活动准则；二是立法主体的立法权源自宪法，立法必须于宪法有据。正因如此，我国部分法律文本开宗明义直接规定“根据宪法，制定本法”。

授权立法决定虽然没有明确规定“根据宪法”作出，但是其立法主体即全国人大或者全国人大常委会是国家立法机关，作出授权立法决定的立法行为必然要以宪法为根本准则；另一方面，授权立法决定是全国人大或者全国人大常委会的授权立法决定权运行的结果，最终指向全国人大或者全国人大常委会的立法权，这些立法权源自宪法，必须受到宪法约束，在宪法确立的立法框架内运行。要而言之，宪法是授权立法决定的立法依据。“只有在低级规范符合高级规范时，前一种规范才与后一种规范一起，属于同一法律秩序。”据此可以得出结论：授权立法决定以宪法为立法依据，与宪法同属我国立法体系，二者是下位法与上位法的关系。

结 论

授权立法决定是授权立法的重要法律载体，是中国特色社会主义法律体系不可或缺的元素。在全面深化改革和全面推进依法治国的背景下，授权立法决定成为衔接法治与改革的桥梁，实现了重大改革于法有据，其重要作用不言而喻。本文运用规范分析方法依次讨论了授权立法决定的理论内涵、性质及其在我国立法体系中的定位，相应结论可以概括为以下三点：第一，授权立法决定是全国人大及其常委会为实现法律制定权、法律修改权或者法律废止权等特定立法权定向转移价值目标而作出的规范性法律文件，是全国人大及其常委会配置立法权的法律载体；第二，授权立法决定与法律的形式理性标准有出入，但与实质理性标准下法律的规范性、权义性和强行性三重标准完全契合，应属于我国立法体系中的特别法律；第三，授权立法决定以宪法为立法依据，与宪法同属我国立法体系，是宪法的下位法，即特别基本法律或者特别普通法律。当然，从规范层面分析授权立法决定的理论内涵和性质，只是从理论上为实现授权立法决定的法律功能提供了应然的可能性，至于实践中如何实现授权立法决定的法律功能由应然判断向实然判断、由可能性向必然性的转变，还需要对授权立法决定的法律功能的实现路径予以探究。笔者希冀本文能起到抛砖引玉之功用。

①《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第二次会议关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，《中华人民共和国国务院公报》1955年第15期。

②《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，《人民日报》2021年3月12日。

③代表性论文如：傅蔚冈、蒋红珍：《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》，《东方法学》2014年第1期；范进学：《授权与解释：中国(上海)自由贸易试验区变法模式之分析》，《东方法学》2014年第2期；蔡金荣：《授权国务院暂时调整法律实施的法理——以设立中国(上海)自由贸易试验区为例》，《法学》2014年第12期。

④代表性论文如：江国华、梅扬、曹榕：《授权立法决定的性质及其合宪性审查基准》，《学习与实践》2018年第5期；金梦：《立法性决定的界定与效力》，《中国法学》2018年第3期。

⑦卢梭：《社会契约论》，李平沤译，商务印书馆2011年，第44页。

⑨《立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”

⑩学界对《立法法》第13条规定的“暂时调整或者暂时停止适用法律”的性质有过争鸣，最终以“暂时调整或者暂时停止适用法律”是附条件的修改法律的结论而告终。参见傅蔚冈、蒋红珍《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》，《东方法学》2014年第1期；万千慧《全国人大常委会授权决定的合宪性控制》，《河北法学》2019年第8期；蔡金荣《授权国务院暂时调整法律实施的法理——以设立中国(上海)自由贸易试验区为例》，《法学》2014年第12期。