新中国70年农村体育基本公共服务供给机制：演变历程、现实困境与创新条件

姚 磊

（巢湖学院 体育学院，安徽 巢湖 238000）

新中国成立70年来，农村体育发展取得了显著成效，其中体育基本公共服务供给是其发展最为重要的动力之一。进入新时代，全民健身国家战略推进、新型城镇化发展、乡村振兴战略布局和体育强国纲要实施，都对农村体育基本公共服务发展提出新的要求和新的任务。在新的历史起点上，回顾农村体育基本公共服务发展历程，深刻把握其实态和特征，认真思考我国农村体育基本公共服务供给机制的创新条件，对于新时代全面推进农村体育发展、提升农民身体素质、促进乡村文化振兴和实现全面建成小康社会，意义重大。基于此，本研究依托2014年国家社会科学项目农村体育基本公共服务课题组，在江苏省、安徽省和四川省的农村实地调查，采用分层随机抽样，在安徽省、江苏省各选3个地级市，每个地级市选取3个乡镇，每个乡镇选取3个行政村；在四川省选取3个地级市，每个地级市选取3个乡镇，每个乡镇选取4个行政村。共计选取90个行政村。

一、农村体育基本公共服务供给机制的演变历程

（一）农业合作社和人民公社时期（1949—1984）

新中国成立之后，农村为了发展农业经济，成立农业合作社。伴随着农业合作社发展，农村体育基本公共服务也逐渐成型，其主要任务就是发展农村体育组织和开展体育文化活动服务。1956年的全国农村体育工作会议上提出“服从生产、坚持业余、自愿原则、开展简单易行的体育活动”方针，要求青年团继续领导农村体育发展，继续结合民兵训练开展农村体育。在人力资源方面，1951年中华全国体育总会筹备委员会“建议各地分会，协同地方教育系统，利用暑期进行体育干部培训，发动中小学体育教员、部队中爱好体育者参加”[1]。在场地建设方面，主要依靠青年团发动农民自己动手建造简易、适用、标准低、花费少的场地。这一时期，农村体育基本公共服务主要是改造、恢复，政府是唯一供给主体。

1958年，我国进入“政社合一”的人民公社化运动，农村体育基本公共服务也随之进入新阶段。在供给主体方面，1959年，中央对国家体委的体育十年规划的报告批示指出 “体育运动应在人民公社的统一安排下，结合劳动，使之成为广大群众热烈喜爱的事情”，此时期供给主体是人民公社；在活动内容方面，1961年，《全国体育工作会议纪要》明确指出“现阶段群众体育活动应该根据生产发展需要，采用自愿与可能的原则”。1964年后，结合民兵工作和卫生保健工作，积极开展广播体操、游泳、登山运动、球类运动等小型多样的体育活动；在筹资机制方面，主要是制度内和制度外两种，农民体育活动主要依靠民兵参加劳动解决。1982年后，主要依靠公社生产队集体经济支持，同时依靠社中青年从事副业补贴点、热衷于体育的社会人士资助点，按照“民办公助”的原则，政府也拨付一点，在沿海地区也出现乡镇企业赞助修建运动场地；在决策机制方面，由于人民公社的资源高度集中化，农民是公社成员，对体育基本公共服务供给缺乏话语权和参与权，基本都是由政府自上而下单向决策。

（二）家庭联产承包责任制时期（1985—2005）

1978年改革开放之后，农村施行家庭联产承包责任制。这一阶段，农村经济社会发展较快，农民的体育需求呈现上升且多元化特色。同时农村体育基本公共服务也呈现多元化的供给态势。在供给主体方面，政府依然是主要提供者。1993年《关于深化体育改革的意见》提出“国家调控、依托社会、自我发展活力的体育体制和良性循环的运行机制”，农村体育基本公共服务供给主体呈现多元化样态，在江浙一带的乡镇企业和体育单项协会已经开始投入农村体育领域。在筹资机制方面，仍然是制度内和制度外，由于各级政府责权利划分不清，基层政府承担大量转移下来的体育基本公共服务事权，但财权未下沉，导致基层政府体育服务财政不足，筹资不得不依靠制度外，以“三提五统”等分摊形式到农民头上。在供给决策机制方面，一方面，由于政府的高度行政化管理模式，农村体育基本公共服务决策依然是自上而下为主，领导意志、政绩思维浓厚，农民偏好得不到体现，习以为常地不主动参与相关决策；另外，联产承包制让农民全身心投入到家庭生产之中，对体育之类的文化需求意识不上升反而下降。

（三）农村税费改革后时期（2006—）

随着农业税改革的逐步推进与实施，包括体育在内的农村公共服务供给机制也发生深刻变化。在供给主体方面。政府仍然占主导，基本形成以县、乡（镇）、村的行政机构，县级政府承担供给主要责任。在政府的支持和激励下，社会团体、企业和个体等也积极参与到供给行列之中，特别是政府“购买”服务的形式，吸引一大批社会团体、企业。在筹资机制方面，农业税取消之后，为了弥补基层政府体育基本公共服务供给不足现实，中央政府增强了供给责任，以体育彩票公益金为主进行供给，广泛用于体育场地、国民体质监测、全民健身活动、社会体育指导员培训等。同时，诸如村民自筹、乡镇企业赞助和个体资助等制度外的筹资开始活跃，较好地弥补政府供给的不足。在供给决策机制方面，这一时期农村基层民主建设成效显著，自下而上的“一事一议”在体育方面受到重视，但是政府的主体地位没有变化。

二、农村体育基本公共服务供给机制现状审视

（一）供给现状

1.体育场地设施供给

课题组调查显示：有14.4%的乡村无体育健身场所，主要集中在四川省。当前农村体育健身场地的类型，排在前5位的是篮球场（65.3%）、乒乓球台 （60.6%）、健身路径 （58.7%）、文化广场（55.6%）、综合文化室（48.3%）。在有健身设施的77个村中，人均面积0.05~0.94m2的占63.3%，0.95~1.46m2的占比 15.7%，1.47~2.01m2的占比13%，2.02m2以上的占8.0%；场地使用率较高的行政村只有22.3%，一般的有33.4%，不高的有33.6%，基本不用的10.7%；在管理方面，有77.9%的村选择有专人维护，有22.1%的村选择放任自流；有5个村篮球、羽毛球、排球、乒乓球场地缺损网、地面破损程度不一，有3个村只有半个篮球场地，全部符合标准的村26个；有11个村的篮球场地、排球场地存在被占用、闲置和废弃状态；12个村具有塑胶层面和笼式场地，其它基本上是水泥地、沙地和土地，有灯光设备场地7个村，室内场地5个村；在村委会和学校内的场地有9个村。课题组调查表明，仅是篮球场、乒乓球台和健身路径的高达42个村，超过3种类型场地的村占15.6%，有3种类型场地的村占38.9%。以集中形式布局场地的有43个村。

2.体育文化活动开展

课题组调查发现，有35.6%的村在2017—2018年没有开展1次体育活动，9.0%的村举行过1次，13.3%村举行过2次，23.3%村举行过3次，17.8%的村举行4次及以上。同时，村民认为体育活动组织较好的占11.9%，认为一般的占66.7%，认为较差的20.3%，认为很差的1.1%。可见当前农村体育公共服务供给活动得到村民的一定认可，但还是有待完善，特别是活动的受众群体多数是女性、老年人和青少年，而对于中青年很少，这与中青年外出务工有关系，政府在供给中应该要慎重考虑，尽量使得体育公共服务惠民全体。

3.体育组织建设

体育组织服务是农村体育基本公共服务开展质量的重要保障。在江苏省，2014年后，乡镇的体育总会、老年人体育协会、社会体育指导员协会覆盖率达到100%。2018年，安徽省滁州市各乡镇基本建成1（体育总会）+2（老年体育协会、社会体育指导员协会）+N（各类单项协会）的村镇发展模式。2017年，四川省建成农村乡镇体育组织3305个，健身站点15496个，各级各类体育社会组织基本覆盖了全省城乡[2]。而在川南地区的5市20村的一项调查显示，当前有体育组织的仅占15.3%，没有体育组织的村庄高达到84.7%，可见川南地区农村体育组织严重匮乏[3]。本课题组通过调查也发现，虽然目前农村体育组织建设有了一定的进展，但是总体缺口较大，在90个乡村中，有晨晚练点的占78.9%，主要以广场舞、各类健身操、太极类为主。村级健身组织1个的占33.3%，有2个的占23.3%，有3个的占11.1%，有4个及以上的占11.2%，无健身组织的占21.1%。从组织的类型看，老年体育协会和妇联比例大，分别为84.4%和65.5%，农民体育协会占12.8%，单项协会占17.2%，共青团占28.1%，文化、教育等其他组织占20.8%。村民认为农村体育组织开展工作较好的占17.5%，一般的占60.8%，较差的占21.7%。

4.经费投入

查阅国家体育总局网站了解，2011—2015年国家体育总局本级体育彩票公益金用于群众体育发展的比例基本在79.0%至88.7%，其中直接用于农村体育基本公共服务的经费比例在18.8%至39.9%，基本呈上升趋势。2016年国家体育总局安排彩票公益金23.2亿元用于全民健身事业发展，其中实施农民体育健身工程为5.42亿元；2017年安排20.4亿，用于农民体育健身工程建设、改造和更新工作3.98亿元；2018年安排20.9亿元，但是没有单列农村体育发展经费，仅有5.9亿元的专项扶贫县级建设体育设施[4]。

从调查的安徽省、江苏省和四川省2014—2018年部分市区与辖县人均体育经费支出比值变化，直观地反映出城乡体育基本公共服务差异（表1），其中支出差距大于3的有盐城、黄山和凉山州，大于2的有南京和合肥，相对差异较小的是成都、常州和淮南。调查还显示，当前村级体育基本公共服务经费投入主要是专项经费和村集体收入，诸如社会团体、公益组织和村级自筹、个人出资等形式较少。在90个村中，有35.5%的村没有固定经费投入，有活动就临时凑；经费投入每人1~3元的村占20%，4~5元占 16.7%，6~10元占20%，10元以上仅有7.8%。村级体育公共服务经费来源渠道主要有：政府专项占64.4%，村集体占34.4%，村级企业投入占16.7%，村民个体捐赠占3.3%，社会公益组织、市场化资助、社会团体赞助和政府购买服务等占15.6%。

表1 安徽省、江苏省和四川省2014—2018年部分地市区与辖县人均体育事业经费支出比值

5.体育指导、宣传与监测服务

本课题组调查显示，乡镇社会体育指导员数（表2），截止2018年底，江苏省每2千人达到1.2人，超过《全民健身计划（2016—2020）》最低指标，但是在各市之间发展不平衡，且差异程度趋于下降态势；而安徽省、四川省的结果不理想，安徽省每2千人只有0.8个指导员，四川省只有0.7个。安徽省和四川省不仅各市之间不平衡显著，而且各市内部三年之间的差异波动也较明显。村民对体育健身指导服务方面的选择，锻炼方法指导占27.9%，信息咨询与讲座占33.7%，专业健身指导7.8%，锻炼计划监督占13.2%。因此，农村人还是倾向于对健身方法和咨询讲座服务需求。另外，在对村民调查是否接受过相关体育指导时，接受过占48.8%，没有接受或是不需要、没必要的达到51.2%。

表2 江苏省、安徽省和四川省各市乡镇社会体育指导员人数实配与应配人数对比表

当前体育信息服务供给调查，报刊宣传占23.4%，电视占76.5%，广播占65.9%，宣传栏占78.8%，而网络仅占19.0%。就是在村民需求较强的体育健身讲座和健身宣传方面的供给也不理想，选择村中每年举办5次及以上占7.4%和8.8%，选择4次分别占17.6%和19.9%，选择3次占23.3%和34.5%，选择2次分别占38.3%和25.5%，选择1次分别占13.4%和11.4%。课题组调查发现，只有23.1%接受过2次以上体质监测服务，有26.5%居民接受过1次体质监测服务，还有高达50.4%没有接受过监测服务。

6.体育基本公共服务民意

课题组在对供给满意度调查结果显示，达到满意的为38.3%（非常满意12.4%，满意25.9%），处于中立态度 （一般）的为33.5%，不满意为29.0%（不太满意18.9%，非常不满意10.1%）；按照省份看，江苏省农民总体达到满意为75.3%，安徽省为46.8%，四川省为12.7%。在四维度的各自满意度方面，各省份农民的选择在趋同情况下稍有各异（表3），在省际区域和内容维度上呈现差异。

表3 三省份农民对农村体育基本公共服务供给的满意度

课题组调查显示，村民对体育基本公共服务供给的需要，强烈需要占23.5%，较需要占28.4%，一般需要占31.7%，无所谓占8.8%，不需要占7.6%。选择达到需要等级的合计为83.6%，可有可无和不需要占16.4%，可见，农村居民对体育公共服务还是较为向往。对细化14项具体指标的调查结果看（表4）：在场地设施建设、日常体育活动、农民体育协会、村级体育管理机构建设和体育赛事等方面居民整体的满意度较高，都在3.0分以上，而且除了体育赛事和村级体育管理机构两项之外，都表现出需求排序靠前的趋势。居民对体育设施投入需求期望值摆在第1位，主要是村民体育需求升级追求多样化的结果。体育活动开展和体育组织建设的高满意和高需求，说明我们的工作投入和百姓需求吻合。农村居民对体育赛事举办和体育文化宣传的评价与期望都不高，说明这方面的工作开展有待加强。对于指导员配备、经费投入和健身指导都是低满意度和高需求，反映出新时代农民意识到经费、指导和专业人员的作用，但也说明当前农村体育基本公共服务在这方面的工作不力。在国民素质监测、体育信息平台和健身产品的评价和需求方面都表现低评价和低需求，造成这一状态，主要是农村居民目前对该类项目的健身价值认识不深，理解不透。

表4 各项体育基本公共服务供给满意度与需求度得分、期望值及排名

（二）农村体育基本公共服务供给机制特征

1.管理机构、供给主体和经费投入呈现多元化

领导机构多元化。目前农村体育发展基本形成“党委领导、政府主导、部门协同、社会参与”的管理模式。基层政府、体育协会、村委会、妇联、残联、共青团、社会组织、乡镇村企事业等单位在地方党委领导下，发挥各自优势推动农村体育基本公共服务供给。例如，四川省农村体育领导机构多为村级社会文化管理服务站，里面设置全民健身协会、文体宣传办公室等。供给主体多元化。以政府主导、社会参与的“多元共存”协同供给在江苏省、安徽省和四川省农村不同程度地健康发展。目前，四川省以政府供给和购买服务为主；安徽省是政府主导、社会组织和市场有限参与；江苏省是政府主导，社会组织和市场等供给参与相对广泛。体育组织管理网格化。当下三省已经形成县、乡（镇）、村三级管理，在江苏省还延伸到自然村。在安徽省滁州市形成1+2+N的村镇发展模式。体育经费投入多元化。本课题的调研数据显示，有44.5%的村在事业发展规划中单列体育经费，20%的村把体育经费纳入村文化事业之中，其中经费来源渠道已经涉及到政府专项、村集体收入、乡镇企事业稳定投入、村委会自筹与集资、村民自发组织集资、体育彩票等方面。当前农村体育基本公共服务经费保障还是县级政府，乡镇和村委会主要起着发动、筹备资金作用。

2.公共服务差异化正在形成

在农村，体育基本公共服务差异化逐渐显现，而且这种差异化主要表现在农民的需求侧。新中国70年，虽然农村和农民家庭发展与城镇相比，其社会结构复杂性、经济水平较低和结构不合理依然突出，但在城乡一体化进程中，在城市文化反哺作用下，农民追求文化需求也呈现“分层与差异化”，同时也造就农村体育基本公共服务需求与供给的矛盾，各种现代体育文化元素呈现在乡村，因财力因素，使得政府供给无法满足、适应老百姓的差异化需求。例如沿海地区农村、西部地区农村和中原区域农村，无论是人文地理、民风民俗还是经济社会，其差异性特别大，对于体育文化追求、需求都各显特色，在种类、形态和水平上差异性都很强。调研中得到求证，在江苏省村民对健身指导、体质健康建档、体育文化信息以及体育卫生咨询等较高层次要求明显；安徽省村民对健身活动开展、健身知识讲座和老年体育组织建设需求明显；四川省村民对场地设施建设、组织活动开展和体育旅游服务更感兴趣。课题组在调研中还发现，在乡村场域之中，村民的阶层分化显著，各阶层随着自己的经济地位、文化程度、职业性质和社会交流需求，其体育文化需求差异显著。

3.村民供给需求表达话语权式微

首先是需求表达缺失。通过课题组调查得知，当前村级文化场所功能较为齐全，但很难吸引村民“到此一游”。在安徽省肥西县小井庄、成渝经济区的隆昌县南华村实地观察，发现村级综合服务中心功能齐全，其中阅览室、文化信息服务点等馆室门牌齐全、桌椅整洁，但却空空荡荡，倒是露天广场上聚集一些活动人群。同样，调研组在其它省份也发现类似情况，把服务中心、文化广场当成风景、摆设和面子，农村体育基本公共服务内容有形无质、有形质差、质存量少现象不在少数，其根源在于农村体育基本公共服务供给决策的“官员”意识强，村民基本不参与不表达。其次是评估权受限。当前绩效评估基本上是上级考评下级，很少有第三方介入，农民群体或是其代言人都未进入评估主体范围。在这样的机制之下，上级根据自身定标准，下级根据上级需要逢迎，例如江苏省农民体育健身工程的“四个一工程”和“八个一标准”的考核体系；又如四川省的考核，主要集中在硬件设施的数量、健身人数达标率、指导员数量、群众体育活动覆盖率上，甚少涉及到设施使用率、指导效果和群体活动效应等软性指标。

4.农村体育基本公共服务供给同质化

当前农村体育基本公共服务供给的同质化较严重。首先，在政策层面，课题组梳理近5年的国家、省级和地市县相关基层群众体育发展文件，发现文本规格上都是重“规模”“数量”“规划”和“标准”，而轻“管理”“产出”“评估”和“满意度”等。 基本标准和相应规划是必要的，但文件政策制定与执行却刚性有余而灵活不够，例如国家体育总局对农民体育健身工程的项目内容、建设数量、规格和选址要求等都明确限定；又如当前各级地方政府出台的农村体育发展文件，基本上就是根据国家、省级文件的模板套下来，如江苏和安徽的农民体育健身工程实施要求，地市级和县级文本雷同，而且在省内实施也是一个文本，没有考虑省际、省内农村地域差异。其次，建设内容相同。课题组调研显示，有42个村仅是场地设施供给，并且整齐划一为篮球、乒乓球台和健身路径，3种都有达39个村，相应设施以村服务中心、小学集中布局的有50个村。显然，政府仅仅从所谓的“效益”视角，把农村体育基本公共服务的种类、数量和选址等需求信息“一刀切”，没考虑村民的获得感。这种任性行为，产生了一些任意供给现象，既造成资源浪费，也造成公共服务供给的同质化。

（三）农村体育基本公共服务供给绩效分析

采用数据包络分析法（DEA）对农村体育基本公共服务的“输出”和“输入”指标数据进行分析，以期发现供给机制在各省市间相对有效性。数据包络分析有多个模型，其中C2R和BCC最常见，C2R是基于技术效率的模型，如果有效，那么技术和规模均为有效。但是实际之中，许多生产单位不可能达到最佳的生产规模，当生产可能集只是无效或是最小时候，得到一个可改变产出大小的BCC模型。本研究选择BCC模型对农村体育基本公共服务供给绩效值进行测算[5]。该模型假设在Z个企业或部门，即Z个决策单元 （DMU），每个DMU 都有 N 中投入（xi）和 S 中产出（yi），于是可以得出以下公式（1）和（2）

对偶形式如式（2）

以上公式中，e为元素向量，ε是非阿基米德无穷小量，是一个比任何正数小且大于零的数。μ0表示规模收益，如果μ0＜0，那么规模收益增加；如果 μ0＝ 0，则规模收益不变；如果 μ0＞ 0，则规模收益递减。

评价指标选择。对农村体育基本公共服务投入的评价可从财政投入、基本体育设施和人才队伍建设3个维度。因此选取体育彩票公益金、农民体育健身工程、文体站数、体育场地设施类型、从事体育事业人数等5个指标；在产出指标上主要考虑体育活动服务和群众受益2个方面，因此选择基层体育文化活动（竞赛）开展次数、经常参加锻炼人数比例、万人拥有晨晚练点、万人拥有体育组织数、体育设施拥有率、人均体育场地面积和社会体育指导员数等7个指标。

以人、财、物3个方面的数据指标，以江苏、安徽、四川和三省的9个地级市作为决策单元记作DMUx（x=1，2，3……）。 分析当前农村体育基本公共服务供给绩效。通过利用DEA专业软件deap2.1计算得出2018年3省和9市农村体育基本公共服务供给效率值（表5）。

在DEA模型中，TE、PTE、SE三个值都是在0~1之间，数值越大代表投入产出的绩效越高，而且当综合效率值为1时表示DEA有效。表6数据显示，常州和成都的值均为1，达到DEA有效，这表明常州和成都的农村体育基本公共服务供给效率较高、供给规模适中，增大投入和运行机制优化结合可以提升供给效益，满足农村居民需求。这两个城市的基本公共服务较好，主要是身处全民健身公共服务示范区和城乡统筹示范区。但是，其它城市和三省省级层面数值不高，说明目前农村体育基本公共服务作为要素投入，其产出效率尚未达到最优水平，对农村体育发展和乡村文化振兴，还有进一步拓展的空间。

表5 2018年江苏省、安徽省和四川省9市农村体育基本公共服务供给效率

对数据进一步分析发现，江苏、安徽、四川和南京、合肥、淮南的综合技术效率值小于1，其纯技术效率和规模效率都较高，有的接近1，但是规模值高于纯技术值，提示这类地区的综合技术效率无效率主要是纯技术效率低所致。应该加强农村体育基本公共服务的管理，完善运行机制。而黄山、盐城三个值均小于1，纯技术效率值接近0.75，而且规模效率接近0.85水平，可见，在规模效率方面它们所处水平，还是较为合理的，同时，这个水平还有提升空间。由此可知，相对这类城市来说，主要是纯技术效率无效率导致其综合技术效率的无效率。所以，在这样的城市中，要提高供给绩效，应该强化农村体育基本公共服务供给机制的改善，以期来提高其纯技术效率，进而使得问题得以解决，另外，也要在规模投入上发力；凉山州和绵阳综合技术效率很低，处于0.5之下，纯技术效率值也低于0.7，规模效率也是在0.7左右，这说明此类城市农村体育基本公共服务绩效较低的根源在于其投入规模小、技术效率低所致。

三、农村体育基本公共服务供给机制的困境

（一）财政供给制度

公共财政投入二元化，城乡差距显著。国家体育总局2015—2018年体育彩票公益金直接投入到农村体育发展之中占比较小，2015年为37.7%，2016年为 23.4%，2017年为 15.0%，2018年没有直接体现农村体育发展专款，间接测算占比33.0%。而省、市级的体育彩票公益金直接用于农村体育发展的经费更少，主要集中到竞技体育、青少年体育和城镇全民健身方面。而且地方财政文化经费专项，实际用于体育方面关联度不是很大。在城市，体育公共服务财政投入基本稳定为政府为主、社会资金为辅，其他资金补充的多元化投入机制；反观农村，由于县财政不足和乡镇经济发展脆弱，基本上只有政府投入，税费改革之后，乡镇村的体育服务热情和力度更不高。财政、事权还未理清，农村税费改革之后，农村体育基本服务供给的财权层层上移，事权层层下移。面对“巧妇难为无米之炊”的基层政府，其体育服务职能一再被弱化。这种弱化一方面是财权上移、事权下移的制度安排，另一方面是当前形成的中央、省、市、县、乡镇和村多元化体育服务行政机构，使得乡镇村面临3~4个层级政府管辖，无形中缩小了乡镇和村拥有的财权。财政转移制度不完善。课题组调查得知，目前没有规范统一的农村体育公共服务转移支付制度，随意性较大。转移支付是层层下拨到各级政府，而不是直接支付到具体公共服务任务上。而且转移支付多为“专项化”转移，一般性转移支付很少，这种专项化，使得人为因素和政策因素干扰较大。还有就是转移支付缺乏激励、监督和评价制度，使得各级财政力量对农村体育基本公共服务关注不强，以及转移资金使用效果和后续规划都很难直观评估，更为地方政府寻租提供机会。

（二）自上而下供给决策机制导致供需失衡

课题组调查得知，目前以需求为导向的农村体育基本公共服务决策机制尚未建立，“政府为本”政绩观导向仍然影响各级政府的决策。在这种决策机制作用之下，农村居民体育文化需求偏好得不到准确反映。基层政府在主导农村体育基本公共服务供给过程中，一般都是以上级政府指令和自身利益、政绩为依据，来决定供给的内容和结构。对于见效快、成本低、易出成果、能突出政绩的短期体育项目投资兴趣大，而对于见效慢、周期长但具有长远意义的体育公共服务项目，如民俗民间体育场地建设、村民体质健康监测站投资态度较为冷淡。决策机制不以农民需求为导向，也就无法有效满足农民体育多元化、层次化和差异化需求，也必然导致供给总量不足、供需错位，更无法适应农村体育发展和乡村文化振兴需求。

（三）供给主体分工体系不完善，问责机制缺失

课题组调查中发现，当前各级政府之间、部门之间对农村体育基本公共服务供给分工不清晰。例如在农村体育行政职能方面，从国家体育总局群体司到省体育局群体处，再到市县级文（教）体育局的群体科（室），其职能基本上是一个模子，农村体育基本公共服务职能细化、具体化在基层部门不突出。同样在政策制度执行中也是，没有对上级任务进行吸收、消化后转为具体产出的措施，由于财政困难，基层政府多热衷于上级直接拨款的体育服务项目，很少投以自费开展的热情，使得本应接地气的体育基本公共服务，由于财力有限而荒废于最后一公里。同时，也正是分工不明确，没有清晰的权责界定导致农村体育基本公共服务供给缺乏必要的问责机制。四川凉山州的乡镇负责人普遍反映“因分工不明确，只能被动接受任务，没有相对应的财权，事权很难兑现，服务供给的职能边界不清，只能按照上面指示干，有任务就组织，无任务就打烊”。在安徽调研，有6个乡镇负责人和3位县级文体局负责人反映一个共性问题“农村体育基本公共服务供给标准不清晰，服务评价体系缺失，无法定性与定量对日常供给服务进行评价”。可见问责制的缺失客观上纵容了供给主体的不作为、慢作为或是作为不力。

（四）供给缺乏有效的绩效评估体系

课题组调研中发现，目前我国农村体育基本公共服务供给的绩效评估体系还未建立，特别是在政府购买公共服务方面可操作的政策法规不完善。在现有的地方性法规和办法中，对于农村体育基本公共服务绩效评估明显存在 “既是运动员又是裁判员”现象。首先在评估主体方面无外乎就是“政府组织评估”和 “政府召集相关部门专家评估”；其次是评估对象方面，主要是上级评估下级，或是单一评估承接组织，使得评估流于形式或是评估约束缺失；第三是评估内容中具有政绩体现，规避不利因素，出现评估者走过场，被评者忙于应付；第四是评估标准方面，当前评估缺乏有效指标和明确标准，特别是服务对象的感知评估缺乏，导致评估的准确性难以保证。例如，常州市2016年评估体系覆盖组织管理、经费使用、服务运行和群众满意度，但在2017年和2018年则修改为基础条件、组织措施和社会影响。

四、农村体育基本公共服务供给机制创新的迫切性分析

（一）解决农村体育基本公共服务供给矛盾的需要

农村体育基本公共服务有效供给对于农民身体素养、农村体育文化发展和乡村文化振兴可以起到重要的推动作用，是乡村文明和治理有效的重要手段之一。由于长期城乡二元社会格局，城乡体育基本公共服务差距显著，农村体育基本公共服务供给存在诸多问题和矛盾。农村体育基本公共服务供给总量不足，表现在场地设施数量、健身指导服务和培训数量、体育文化信息平台建设和国民体质监测规模等方面；供给结构失衡，主要是区域间的公共服务供给的不足与过剩并存，农民需求的与适宜地方特色的供给内容不足，而与政绩有关的供给相对过剩；城乡体育基本公共服务供给水平差距较大。这些问题必然导致农村体育基本公共服务供给低效问题出现，使得供给不能满足当前新农村建设、新型城镇化发展和乡村振兴战略的需求。因此，为了解决供给的矛盾和问题，以促进农村经济社会发展、农村文化繁荣和农村体育发展，迫切需要对农村体育基本公共服务供给机制进行创新。

（二）城乡一体化发展和城乡和谐发展的需要

党的十六届三中全会提出“五个统筹”的科学发展战略，其中“城乡统筹发展”摆在首位，随后，党的十七大、十八大和十九大报告中多次提到要加强城乡一体化发展。在体育事业发展规划（十二五、十三五）文件中，也明确提出城乡体育公共服务一体化发展和均等化发展。但是由于我国历史发展现实、国家政策导向和国家不同阶段战略推进任务需要等因素，我国城乡体育基本公共服务水平差距较大，农村体育基础设施落后和农村体育基本公共服务供给不足的状况一直处于 “水涨船高”的状态，供给不平衡、不充分的局面改观不明显。农村体育基本公共服务供给不足等问题必然阻碍了农村经济社会发展、乡村文化振兴步伐和农民体质健康提升，导致差距显著的城乡体育文化、体育公共服务水平的差距更大，进一步阻碍城乡一体化发展和和谐发展进程。为了改变这一局面，应该对我国现行的农村体育基本公共服务供给机制进行创新，加大供给力度，使得农村体育基本公共服务有效满足农村社会文化发展需要，促进农村体育发展，从而缩小城乡体育差距，努力实现城乡一体化发展与和谐发展。

（三）满足农村居民公共体育文化需求多元化的需要

我国当前是世界第二大经济体，2015年人均GDP已经达到7100美元，农村人均纯收入中位数达到10291元，2018年这一数据上升为9286美元和人均纯收入中位数13066元；而且2018年我国农村恩格尔系数已经下降到30%，可见农村地区经济、社会、文化和生态环境整体状态得到极大提升，农村居民的发展性、享受性需求不断提升。人们的公共服务需求进入快速发展阶段和深刻转型阶段，特别是当前我国主要矛盾的变化，农村居民在物质需求得到满足条件下，对于体育文化在内的文化需求强度明显上升。而且调查中发现，农村居民的体育文化需求呈现多元化和差异化趋向。广大农村居民不仅要求政府供给在数量上满足其需要，更要在种类、质量、规模上满足需要。但是，目前的供给机制，由于其表达需求机制、供给决策机制和评估监督机制等方面还很不完善，有的机制名存实亡、流于形式，政府、社会组织等供给主体对于农村居民的体育文化服务需求差异性、多样性的现实了解不深，相应提供的基本公共服务不能有效满足民众的需求，出现供需错位、偏差和无效等现象。因此，需要对当前农村体育基本公共服务供给机制进行完善与创新。

（四）国家发展战略推进的需要

农村体育基本公共服务有效供给对于新型城镇化发展、乡村振兴和健康中国战略推进具有重要的作用。首先，全面掌握农村居民的体育文化需求，在此基础上供给农村居民需要的内容，可以保证农村居民能够公平、均等享有体育公共服务，这不仅维护了广大农村居民的体育文化利益，满足了农村居民的体育文化需求，丰富了农村居民的业余文化生活，充分实现人们美好生活向往的愿景，更是“以人民为中心”价值取向的践行，对乡村文化振兴和乡风文明的推进起到“点睛”和“铸魂”的功能。但是，当前农村体育基本公共服务供给机制运行不能满足农村居民体育文化多元化需求，没有考虑农村的发展不平衡、不充足的现实，不能使农民公平享有所有的农村体育基本公共服务内容，这些都和“以人民为中心”的发展理念相悖，因此，创新农村体育基本公共服务供给机制迫在眉捷。其次，全面建成小康社会和城乡一体化发展，要求包括农村体育基本公共服务在内的公共服务均等化发展。由于我国长期的剪刀式发展，重视城市、轻视乡村，使得二元体育公共服务体制占据主流，导致农村体育基本公共服务整体落后于城市，这与新时代的全面建成小康社会总体要求不相称，也是城乡一体化发展中必须改变的现实问题。因此，我们应该创新农村体育基本公共服务供给机制，以服务国家战略发展。

五、农村体育基本公共服务供给机制创新条件分析

（一）国家各级各类的政策支持

近几年，政府一直非常重视农村体育基本公共服务的发展，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出繁荣发展乡村文化，完善乡村公共体育服务体系，推动村健身设施全覆盖，广泛开展形式多样的农民群众性体育活动。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“加强乡镇综合文化站等农村公共文化和体育设施建设，提高文化产品和服务的有效供给”；2014年国务院46号文明确提出“推进实施农民体育健身工程，在乡镇、行政村实现公共体育健身设施100%全覆盖……，提高农民体育健身工程设施使用率”[6]；《体育发展十三五规划》更是明确“逐步推动基本公共体育服务在地域、城乡和人群间的均等化，乡镇健身设施覆盖率超过80%，行政村（社区）健身设施全覆盖”；《全民健身计划（2016—2020 年）》也明确“以乡镇、农村社区为重点促进基本公共体育服务均等化”；《“健康中国 2030”规划纲要》提出“到 2030年，基本建成县乡村三级公共体育设施网络，人均体育产地面积不低于2.3m2”；2017年农业部、国家体育总局联合发布 《关于进一步加强农民体育工作的指导意见》明确提出“发展农民体育事业是实施乡村振兴战略的重要组成部分，意义重大。要大力推动全民健身公共服务向农村延伸，……到2020年，实现农村体育健身公共服务水平和乡村居民身心健康水平双提升，农民健身公共服务体系基本建立。”[7]2019年国务院办公厅印发《体育强国建设纲要》（国办发[2019]40号）明确“到2020年建立与全面建成小康社会相适应的体育发展新机制。……公共服务体系初步建立，……逐步推动基本公共体育服务在地区、城乡均等化”[8]。这些都为农村体育基本公共服务供给机制创新提供良好的政策支持。

（二）良好的经济环境

2018年我国农村居民人均可支配收入14617元，比上一年度实际增长6.6%，农村恩格尔系数为30.1%[9]。农民的生活需求层级也随之发生变化，在物质生活需求得到满足之后，精神文化生活需求跃然而出。当前全民健康理念深入人心，很多农民将参与体育健身作为追求美好生活的重要内容，风靡乡镇和村庄的广场舞、健身操就是明证。农村经济水平提升为农村体育基本公共服务发展提供了强有力的经济保障。其次，随着乡村振兴的生态宜居和治理有效的深入发展，农民的生活方式也在发生变化，在休闲中发展经济，在健身中追求获得感和幸福感。随着生活条件的改善，农村生活环境、生态环境和乡风文明大幅提升。其次，在“城乡一体化发展”和“精准扶贫”的双层策略推动下，农村不再是那种“与世隔绝”状态，“互联互通”在农村已经普及，城市文化反哺农村也成常态，农民对外界的认知增强。同时在政府主导下大力倡导的“健康村镇、健康社区和体育小镇、健身休闲示范区”的带动下，农民体育认知加强。在乡村振兴战略下，农村体育基本公共服务供给获得良好的经济环境。

（三）市场和社会组织的快速发展

随着我国经济、社会、文化和生态环境的不断发展，市场化和社会组织也随之蓬勃发展，在公共服务领域，政府、市场和社会组织的各负其责的社会功能也越来越重要。由于政府垄断地位，其在农村体育基本公共服务的过程中缺乏应有的竞争，同时其有限的服务能力，导致政府在农村体育基本公共服务供给中的低效率、低质量和结构缺失。市场、社会组织根据自身特点，在筹资渠道、了解民情方面发挥各自的潜在优势，有效弥补政府供给体育基本公共服务的缺陷，因而成为农村体育基本公共服务供给的重要力量。近年来，随着我国改革开放进一步加大和服务型政府快速发展，参与到农村社会大发展中的社会组织和企业也在“蓄势待发”。同时，改革开放的深化也为社会组织发展提供了宽松的政策、技术环境，也营造了良好的社会环境，特别是非盈利组织发展势头强劲。2019年前2个季度统计数据：社会团体37万个，民办非企业组织45.8万个，基金会7333个[10]。其中，2018年的体育服务组织占比达到7.1%，间接从事体育文化服务工作的文化、社会服务组织占比达到23.7%[11]。可见，我国社会组织迅速发展，为农村体育基本公共服务供给机制的创新提供了良好组织环境。

（四）农村居民的价值观念不断进步和健身意识不断提升

农村体育基本公共服务供给的对象是农民，他们的认知和需求是公共服务供给质量的最直观、最具有代表性的反映，拥有落后思想观念的农民无法理解体育文化基本权利对自身发展的价值，自然参与意识不强、表达意愿不浓，这样会给农村体育基本公共服务创新带来阻力。值得欣慰的是，经过改革开放的40多年不断发展，特别是进入新时代，随着国家对“三农”问题的持续关注和新型城镇化建设、乡村振兴等国家层面的利好政策推动，农村在经济、社会、文化和人力素养等方面不断取得进展，农民的思想观念也在不断进步，富裕起来的他们的需求也呈现多元化和差异化，对于体育健身认识和需求也渐渐进入生活视野，对于体育基本公共服务的观念、供给方式、需求偏好等渐渐有着明确感悟，部分村民还欣然接受与自己密切相关的体育文化活动的有偿服务，对于农村体育基本公共服务多元化供给方式也表达出浓厚兴趣，对自己的体育需求表达也不再茫然不顾。农民的价值观和思维意识的不断进步，一方面为农村体育基本公共服务供给机制改革提供广泛的群众基础，更是为供给机制创新提供人力资源和智力支持；另一方面，为调动广大居民的参与提供了思想保障，使得农民参与其中，这些对于农村体育基本公共服务供给机制创新都具有很大的推动作用。