乡村振兴战略背景下宅基地农户资格权主体认定

尹晓波 朱永倩

（安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030）

一、问题提出

早期因经济发展受限，宅基地“两权分离”制度起到一种保障性功能，发挥有所居的作用。改革开放之后，我国经济发展取得举世瞩目的成就，社会福利得到很大程度提高。农村发展方面，“三农”问题越来越受到党和国家的重视，国家先后实施众多惠农政策来推动农村建设，并取得显著成果。随着农村改革的进一步深入，宅基地“两权分离”制度弊端日益显现，已无法适应当下社会主义市场经济的需要。2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称“2018年中央一号文件”）积极地提出宅基地“三权分置”政策，打破“两权分离”之宅基地集体所有权、使用权的禁锢，实施宅基地集体所有权、农户资格权以及宅基地使用权新的“三权”类型。2019年，新的一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（以下简称“2019年中央一号文件”）进一步阐述宅基地改革要审慎推进，确保宅基地试点工作平稳。两个“中央一号文件”先后都适当提及宅基地“三权分置”政策，从侧面反映政府农村工作重点将偏移，宅基地改革特别是文件中不断提及的宅基地 “三权分置”必然成为新的信号点。因此，积极探讨宅基地“三权分置”政策尤其是其中最具有价值的农户资格权问题更有理论与现实意义。宅基地“三权分置”之农户资格权作为一种创设性权利是基于宅基地 “两权分离”制度实践困境应运而生的产物。宅基地“三权分置”之农户资格权不仅继承原有“两权分离”之宅基地使用权“身份”权利，还赋予其财产分配等权利类型。作为新型权利形态，宅基地“三权分置”之农户资格权目前尚没有相关法律和规范性文件给予明确认定，这就使得宅基地“三权分置”之农户资格权在学理方面存在不同的研究方向和价值，主要集中体现在以下几个方面，即宅基地“三权分置”之农户资格权法律性质准确定位，宅基地农户资格权主体认定标准以及农户资格权具体权利内容等。在乡村振兴战略背景下，宅基地想要顺利实施改革，推进“三权分置”政策，农户资格权主体准确定位是首要面临的问题。

关于宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定标准，学术界暂时没有详实充分的理论观点。通过查阅土地方面的资料尤其是与之相近似的土地承包经营权中承包权主体，比较众多学者在宅基地 “三权分置”方面的论文可以找到相关蛛丝马迹。目前，宅基地“三权分置”之农户资格权主体存在下面两种观点展示，一种是农户资格权“户”说，一种是“集体成员”说，这也是当前学术界的争论焦点所在。在实施宅基地“三权分置”政策过程中，因宅基地农户资格权主体认定不明，产生宅基地使用权行权不明、宅基地分配不公等一系列问题，长此以往必然会造成人人矛盾、人地矛盾冲突不断，阻碍宅基地改革的步伐，进一步影响社会和谐稳定。因此，对于理论界和现实社会而言，明晰宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定标准有着重要的政策意蕴：既有利于完善宅基地 “三权分置”之农户资格权的权利结构，也有利于缓和现有的社会矛盾，助推农村经济发展。

二、宅基地“浙江义乌”实践模式与启示

随着土地承包经营权“三权分置”基本完成，与之同步的宅基地试点改革也取得一定的成绩，形成 “浙江义乌”“四川泸县”“北京大兴”“安徽旌德”等多个宅基地实践模式。北京大兴在原有宅基地使用权基础上创建宅基地租赁使用权。四川泸县鼓励农户自愿退出宅基地，提出农房抵押融资机制。安徽旌德在宅基地产权登记方面实施 “三证”制度。作为宅基地改革试点之一的浙江义乌，设计并实施宅基地“三权分置”这种创新性制度，其为现有农村宅基地空洞化问题提供积极应对之策。

（一）“浙江义乌”模式

2015年，浙江义乌作为全国首批33个土地改革试点地区之一，在牢守“三条底线”[1]不变的前提下，积极实施“两首两先”宅基地改革，即首创首提先行先试的推进宅基地“三权分置”这一新型制度设计。截止到2019年，浙江义乌地区宅基地改革已经进行到第四个年头，且取得了巨大的成效，让本已经沉睡的农村资产活了起来，释放出土地应有的红利。为此，2018年中央一号文件也对浙江义乌地区宅基地改革成果予以积极回应，将宅基地“三权分置”这一制度设计纳入到文件中来，助推国家实现宅基地制度顶层设计的既定方针。浙江义乌作为第一批宅基地改革试点地区，巧妙地运用“三权分置”这一新的设计理念，建立宅基地改革“1+7+9”[2]的制度体系，在义乌市委、市政府积极出台的《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》1个纲领性文件的基础上，发挥7个办法的配套作用。在具体实施层面上，又创设出9个具体细则，政府牵头市场能动作用相结合，着重解决现有农村农民建、住房难，探索建立宅基地使用权转让、补偿机制等进而确保宅基地改革的稳健推进。“宅基地改革试点四年来，义乌地区发现荒废宅基地7208亩，村集体组织共获益75.06亿元，农民每年获得的财产性租金收益超过40亿元，并且红利还在源源不断产生——据测算，义乌全市有宅基地20余万宗，按平均每宗贷款50万元推算，理论上可盘活资产1000亿元以上。加之当地从2016年开始的集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革，‘人、地、钱’的问题正逐一破解，极大刺激农村投资。”[3]同时，浙江义乌地区的宅基地改革也进一步催化义乌市的城镇化率，从原本的75%攀升至78%，人口流失得以控制，大量外出人员积极返乡创业，增加该农村地区活力，带动了农村现代化，催生新型农村类型。

（二）“浙江义乌”模式的启示

2015年，“浙江义乌市上报的《义乌市农村宅基地制度改革试点实施方案》中明确提出‘完善以集体经济组织成员资格和家庭农户为控制标准，以多种方式实现户有所居和财产权益’的宅基地分配模式。探索建立集体经济组织成员相对固化、初始分配公平取得、新增成员市场配置的宅基地分配制度。”[4]这一提法体现宅基地“三权分置”的最初设计来源。经过4年试点工作，浙江义乌地区在宅基地改革方面取得丰硕的成果，宅基地“三权分置”这一制度设计经过实践的检验是可行的，是保障宅基地走出“空洞化”的重大举措。特别在固化宅基地资格权方面，“义乌市严格界定村集体经济组织成员的资格条件，通过‘按人分配、按户控制’实现宅基地资格权的无偿分配，探索不同区域农民住房保障的多种实现形式。”[5]从上述的做法来看，浙江义乌无论是早期制定的方案还是后面的具体实施都将如何界定集体成员和农户作为宅基地摆在首要位置的改革问题。随着宅基地“三权分置”政策的进一步推广，浙江义乌地区必然会成为全国重点示范区之一。各地区在进行宅基地改革过程中，宅基地“三权分置”之农户资格权的主体认定也将是面临的难题之一。各地参考借鉴义乌市在此方面做法的同时也要结合自身情况，把控好农户资格权主体归属于集体成员还是农户，进而保障农民的利益。浙江义乌地区在宅基地改革方面，走在全国前列。该地区给人最直观的感受就是农民的财产性收益得到真真切切的增加，宅基地“空洞化”现象得到遏制，真正意义上实现了乡村振兴。

三、宅基地农户资格权主体认定的学理论争及正当性分析

通过“浙江义乌”模式的展示，不难看出，浙江义乌地区在试点中，农户资格权主体认定不明确已然成为现有农村宅基地改革亟需解决的问题。保障宅基地“三权分置”良好实施，对宅基地农户资格权主体进行探讨不仅具有现实意义，更具有理论价值。

（一）宅基地农户资格权主体认定的学理论争

1.宅基地农户资格权“户”说

在社会主义市场经济模式下，赞成将宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定为“户”的部分学者认为，“将集体组织成员认定为村民只是习惯性认识，且现行法律和政策性文件也并没有规定农户不是农村集体组织成员”[6]。很显然，这种逆推思维是成立的。从现有的法律制度层面来看，“宅基地‘三权分置’之农户资格权应符合我国新修订的《土地管理法》第62条第1款的规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，即‘一户一宅’制度。参照大部分地区实际操作‘户’需满足两个条件：一是该村庄的常住户口，二是享受村集体资产分配的集体经济组织成员家庭。”[7]《土地管理法》的这一条款折射出“户”是作为判断村民身份和划分宅基地的先决条件，户籍是其权利外观。“通过实践走访调查，在成员身份的取得上，97%的受访农户表示该村集体以具备集体所在地的户籍作为确认成员身份的主要方式”[8]。2019年1月，修订后的《农村土地承包法》新增内容第十六条指出“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”[9]对比这两个法条，不难看出，无论是《土地管理法》还是《土地承包法》都强调‘户’的重要价值。“与之相类似的土地承包甚至于将农户作为主体，那么为何不能依据相关事实将“户”确认为宅基地农户资格权的主体？”[6]此外，将宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定为“户”的其他学者，从形式和实质的合理性角度分析，“农户仅仅是形式主体，农户内村民才是实质主体。”[10]先不考虑这种划分是否有意义和理论依据，单从农户是形式主体这方面出发，“当村里因某些事情需举行表决投票时，按‘户’进行投票，即‘一户一票’这种方式相对于集体成员投票具有效率高，更好操作性。”[6]另外，“相较于村民易流动性这一特征，农户似乎更具有稳定性。倘若家有一人，农户就可以参与农村集体组织有关事务的决策，从某种程度上维护集体土地的利益。相比较集体成员利益和意志个体化，农户的整体意志已消化农户内个体之间的差异，具有一定的共同性和集体性。同时，将宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定为‘户’，外嫁女权益转化为农户内权益，有助于解决相当复杂的出嫁女权益问题。”[6]

2.宅基地农户资格权“集体成员”说

“宅基地作为保障性财产，由集体成员集体拥有。”[11]“农户只有成为集体的成员，获得‘身份’资格才能和集体内的其他成员一样对宅基地享有占有、使用等权利。”[12]“关于集体成员资格的取得单独以户籍登记为依据认定不能获得广泛的认同，尤其是不能获得集体经济组织及其成员的认同。”[13]在“乡村振兴”战略背景下，“三权分置”政策取代“两权分离”制度已是经济发展的趋势化，部分学者认为，“宅基地‘三权分置’之农户资格权脱离原有宅基地使用权并独立，将宅基地‘三权分置’之农户资格权主体认定为‘集体成员’是大势所趋。通过实践走访调查，受访的61.1%农户表示集体成员大会应具有真正的决策功能，在成员资格确认等重大问题上起主导作用。除户籍这一要素外，具备其他情形的成员如能通过集体决议应被接纳，亦能成为新成员。”[8]换句话说，成为集体成员需符合集体规定的其他情形，经集体决议也能够被接纳，“户籍”并不是决定性要素。一些学者支持，将宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定为“集体成员”是应实际生活需要角度出发，“需综合分析，稳妥考虑。依靠特定土地进行生产、生活保障的人均应赋予其集体成员的身份；同时，从其他民事立法就主体规范的衔接角度分析，集体成员的外在表现形态应为自然人。这样既有利于成员之间相对独立性，能独立判断自身利益，也能促进立法的规范性和可操作性，实现农民个人利益的直接保护。”[13]有的学者从宅基地使用权可继承的角度剖析，“资格权的主体应与使用权具有一体性”[14]。还有学者从集体所有权角度分析，认为“宅基地集体所有权主体应是本集体成员”[11]，“宅基地农户资格权是宅基地集体所有权的子权利，权利结构‘所有权—资格权’，宅基地农户资格权的主体肯定也是集体成员。”[15]此外，还有一些学者从社会实践的角度分析，将宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定为“集体成员”，可以保证成员个人权利的行使，有利于决策的科学性、合理性。“面对已在城市买房、拥有社保的进城人员，认定为‘集体成员’在一定程度上能够缕清各成员主体的关系，保证真正意义上农村成员的利益得到保护。 ”[8]

（二）宅基地农户资格权主体认定正当性分析

1.宅基地农户资格权认定为 “集体成员”的可行性

2018年和2019年的中央一号文件明确指出宅基地实施“三权分置”政策，这就意味着“两权分离”制度不久将归于历史，刻上时代的印记。宅基地实施“三权分置”政策的过程中不可避免产生一系列问题，分离出的农户资格权作为一种“身份”权利，其主体地位的认定亟待解决。在“三权分置”语境下，将宅基地农户资格权认定为“集体成员”更具有合理性。从制度层面来看，《土地管理法》第62条第1款规定的“一户一宅”制度对“户”做了明确的规定，成为“户”需具备两个条件，特别是大部分地区实际操作过程中更着重强调 “享受村集体资产分配的集体经济组织成员家庭”。从这一点切入，不难看出单纯的以“户籍”（“户”的外观表现）认定已然不具有说服力，从某种程度上这会混淆户籍管理主体中的户口与集体土地使用权“户”。目前大部分地区对“户”采用的是复合条件模式，当成员符合第二点所强调的要件时则更加说明“集体成员”身份得到普遍认同。假设这个条件前移，拥有宅基地的村民被认定为“集体成员”也就同时表明其“户籍”的身份。将宅基地农户资格权主体定义为“集体成员”，也避免了“户”中成员身份复杂的现象，进一步搞清哪些人员已进城工作，取得社保保障，有助于宅基地退出机制更好的贯彻实施，保障农民真正享有宅基地改革所带来的收益。此外，新修订的《土地承包法》肯定承包方的主体是农户，明确“户”的作用和价值，但是这一规定主要针对农耕地方面，并没有涉及宅基地。倘若将宅基地农户资格权规定为“户”，是否会引起各法律之间的冲突特别是《土地承包法》《土地法管理法》相关条文的交叉。从权利结构分析，“宅基地‘三权分置’之农户资格权应是原有‘两权分离’宅基地使用权分离出来，其权利结构‘宅基地使用权—农户资格权。’”[16]宅基地“两权分离”之宅基地使用权赋予农村集体经济成员在集体土地上依法享有建造属于个人房屋的权利和自由，这说明集体成员是宅基地使用权的主体，那么是否可以理解为分离后的农户资格权这项新的权利其主体也是集体成员？同时，在社会主义市场经济背景下，宅基地 “三权分置”之使用权得以适度放活，沉睡的资产苏醒，将“集体成员”这种身份赋予给农户资格权似乎更有利于土地流转、买卖，更能切实保障在这片土地上居住的人们，让其有所居的同时有所收益，进而能够促进社会主义市场经济的健康稳定。因此，宅基地“三权分置”之农户资格权认定为“集体成员”具有可行性。

2.宅基地农户资格权认定为 “集体成员”的必要性

从农村宅基地发展状况分析，当前农村宅基地内外部矛盾突出，一方面青壮年劳动力流失已成常化，宅基地“空洞化”现象日益严重；另一方面，一户多宅、违规乱占现象时有发生。为了进一步缓解这些矛盾，浙江义乌、上海等地区积极展开试点工作。2018年中央一号文件为了响应浙江义乌等地的宅基地改革，将宅基地“三权分置”这一设计写入到文件中来，开放性的提出落实宅基地集体所有权、保障农户资格权以及适度放活宅基地使用权这三大政策理念。“三权”之农户资格权作为新兴权利引起学术界的广泛讨论，而其中农户资格权主体的认定更是重中之重。在现有经济制度的前提下，将宅基地农户资格权主体认定为“集体成员”是发挥土地活力、激活沉睡资产的需要，符合现有的社会主义市场经济环境。宅基地实施“三权分置”政策的主要目的就是扭转现有宅基地空洞化困境，放活宅基地使用权，将农户资格权主体认定为“集体成员”，将成员纳入到集体经济组织中来，能进一步促进宅基地流转，助力农村经济发展，这一观点也体现在大部分地方性文件之中。同时，将宅基地农户资格权认定为“集体成员”也符合我国《民法总则》对法人章节的修改，即设立特别法人，规定农村集体经济组织属于特别法人范畴。此外，通过分析集体经济组织和户的人数发现，集体成员的人数应比总户的人数少。因为户籍上的人可能因为进城工作、外嫁等因素已经不属于集体组织内的成员，即户的人员不一定是集体成员，将宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定为“集体成员”能够缕清成员内部关系，真正意义上实现农村宅基地资源合理化使用。宅基地面积的大小和 “户”的人数有关，并不是所有的“户”都拥有相同的面积，外嫁女、进城买房者应该让渡给真正需要宅基地的集体成员，确保其有所住有所获。同时，宅基地农户资格权主体认定为“集体成员”，进行选举村干部、争取利益时，能够投出自己的一票，扩大话语权，切实保证真正的权利人权利能够得到行使，这也是区别“一户一票”的关键。另外，针对外嫁女这个复杂问题，宅基地农户资格权主体认定为“户”，外嫁女纳入到“户”的范畴，只是将表面问题转化为农户内问题，并没有实质解决，宅基地矛盾依旧存在。而宅基地农户资格权主体认定为“集体成员”，外嫁女只要放弃原有本村的集体成员，按照程序进行审核成为现有集体成员，此问题就会迎刃而解，但这是基于外嫁女本身是农村集体成员。倘若其嫁入城市，拥有社保，则应考虑宅基地退出机制该如何落实。综合考量，宅基地“三权分置”之农户资格权认定为“集体成员”是必然的，具有现实价值意义。

四、结语

宅基地进行改革，实施“三权分置”政策是农村建设的需要，顺应经济发展的潮流，具有里程碑意义。明晰宅基地集体所有权、农户资格权以及宅基地使用权这三种权利的法律性质、权利结构等问题具有重要的价值。宅基地“三权分置”之农户资格权作为新生权利是时代的产物，探讨宅基地农户资格权尤其是其中最为核心的主体资格认定既符合当下经济发展的需要也有助于推动农村改革的趋势。在当前的经济背景下，将宅基地 “三权分置”之农户资格权主体认定为“集体成员”更具有正当性，不仅能够推动农村改革的现代化进程，对现有农村的发展起到积极的促进作用，助力新农村城市化建设，还有利于缓解“人人矛盾、人地纠纷”等不和谐的社会现象，一定程度上保障社会的稳定，提高民众的幸福感。因此，宅基地“三权分置”之农户资格权主体认定为“集体成员”这一提法应积极落实，从而确保宅基地改革顺利完成。