尼克松政府对“争取进步联盟”政策的批判及其影响

张婷婷

（福建师范大学 社会历史学院，福建 福州 350007）

20世纪60年代是美苏冷战的重要阶段。当时，双方的对抗除在政治、军事、意识形态之外，更为重要的是在国际经济领域进行的角逐。对发展中国家提供经济援助无疑是美苏经济竞争的重要内容之一，而美国在对外经济援助的过程中，尤其是对拉美地区的经济援助，肯尼迪政府则起着关键作用，正如沈志华教授所言：“针对拉美地区的争取进步联盟计划是肯尼迪政府最重要的对外经济援助行动，也是冷战时期美国对发展中国家提供经济援助、从而遏制共产主义的典型例子。”[1]

1969年10月末，尼克松总统发表政治演讲对“争取进步联盟”政策进行批判。这一事实是基于同年7月纳尔逊·洛克菲勒 （Nelson Aldrich Rockefeller）对拉美地区的考察报告。报告显示：当前拉美地区发展缓慢且问题频发，换言之，“争取进步联盟”政策对拉美发展所起的作用十分微弱，故而，尼克松政府决定改变在拉美实行的经济政策。尼克松总统对 “争取进步联盟”政策的批判在很大程度上宣告了该政策的失败，也为外交政策的转变提供理论依据，即以贸易取代经济援助，以拉美独立发展替代美国参与。然而当时发表这一政治言论的背后是美国深陷越南战争，内外交困，无暇他顾的现实国情。

关于“争取进步联盟”政策的研究，自20世纪60年代起逐渐引起学者们的关注。国外学者多从经济援助的角度来研究该政策的实施。一些学者认为“争取进步联盟”作为美国对拉美实施的经济援助政策，没有促进拉美发展，反而加剧了拉美债务问题，其实质是维护美国的利益[2]；另有学者则持有不同的观点，他们认为美国提供的经济援助政策旨在帮助拉美发展经济、摆脱贫困[3]。而国内学者则主要着眼于该计划实施的早期，即肯尼迪政府及约翰逊执政早期。如张红路[4]对肯尼迪政府时期“争取进步联盟”政策的实施方面进行了探究；郭拥军[5]则重点分析了该政策的形成原因；章叶[6]、梅庄[7]、北洪[8]等则持有与外国学者相类似的观点，认为该政策是帝国主义侵略拉美的工具，提供经济援助不是为了帮助拉美发展，而是为了促进美国私人资本的扩张，增添了拉美地区对美国的依附性。但很少有学者就尼克松政府对该政策的批判态度进行研究。本文即从尼克松总统对“争取进步联盟”的批判史实入手，探析尼克松政府对“争取进步联盟”批判态度及其内在原因，进而分析该政策的消逝对美、拉及其关系的影响，以加深对尼克松时期美拉外交关系的认识。

一、尼克松政府批判“争取进步联盟”政策的原因

20世纪60年代发展中国家成为了美苏冷战的主要战场。美国政府在经济上对第三世界进行援助，企图以此来遏制共产主义发展。而与此同时美国却深陷越南战争，致使国内经济衰退、财政赤字、美元贬值，国际政治形势开始朝着多极化的方向发展，美国长期领先的国际地位开始动摇。因此，尼克松在入主白宫之后，就开始筹划从越南战争和国际事务中抽身，加之洛克菲勒报告中提到“争取进步联盟”政策在拉美地区所发挥的作用微弱，且一直以来该地区对美国的干预政策就抱有强烈的不满情绪，于是对该政策的批判就提上了日程。

（一）20世纪60年代末美国实力衰退

20世纪60年代美国在越南地区实行军事干预，并由此陷入“美国历史上最漫长的战争”[9]，这场战争使得美国付出了沉痛的代价——经济和军事力量的衰退。美国政府为支撑这场战争印制了大量的美钞，导致了严重的通货膨胀。即使没有深陷越南战争的泥潭，美国所面临的国际收支赤字、美元地位动摇等问题也依然存在，然而，“这些问题因耗费在越南数十亿美元而恶化了”[9]。

60年代末，美国经济停滞不前而物价却飞速增长，即出现了所谓的“滞涨”。这一新局面标志着美国政府长期以来一直奉行的政府“干预经济政策”开始失灵。美国为转嫁国内严重的经济危机着手对美元进行贬值，这一举措直接损害了世界各国的利益，招致了英、德等国对美国国际货币政策的不满。“战争和美国经济的枯竭侵蚀了全球对美国的信心，导致持有美元的外国投资者越来越强烈地要求（与美国）进行黄金交易”[2]。在此基础上，如若继续向其他国家提供以美元为形式的经济援助政策，将会加剧美元的外流，使得联邦黄金储备受到挤兑。因此，美国政府遂决定限制海外投资，转变以经济援助为主的外交政策，而此时作为当时美国经济援助的重要政策——“争取进步联盟”政策就充当了美国政府调整外交政策时的理论起点。

1969年尼克松当选为美国总统，他顺应民众渴望结束越南战争的诉求，藉此维持以美国为主导的世界秩序。而此时日本、德国则重新崛起，国际地位得以迅速上升；相较前者，美国在国际竞争中的优势地位逐渐丧失，国际地位在一定程度上下降。尼克松总统虽与他的前任一样将拉美视为美国的“后院”，但囿于美国经济、政治实力的相对下降，不得不在外交上实行战略收缩政策，改变了以往对拉美地区实行的外交政策。1969年7月25日尼克松出访亚洲，从本国政治、经济实力衰微的实际国情出发，在关岛接见记者时谈到了针对亚洲和太平洋地区的政策，提及“第一，我们将恪守我们的条约义务……第二，在国内安全问题上，在军事防务问题上，除非受到一个大国的带有核武器的威胁以外，美国将鼓励并有权期望逐渐由亚洲国家本身来处理，逐渐由亚洲国家本身来负责。”[10]这项政策被称为“关岛主义”亦或是“尼克松主义”：即以伙伴关系为核心，实力为后盾，谈判为手段[11]。后来这一政策则扩展为美国的全球政策，规定了美国的海外义务以及与盟友的关系。

根据这一原则，美国归还它在第三世界承担的义务，从无限制的全球干涉政策转为战略收缩，在拉丁美洲地区奉行减少经济援助和支持军人专政的“低调方针”，这是尼克松批判“争取进步联盟”政策的背景之一。

（二）“争取进步联盟”政策本身的局限性

“争取进步联盟”政策是美国在多重权衡下对拉美实行的一项经济援助方案。美国历届政府都很关注素有“美国后院”之称的拉丁美洲，肯尼迪政府也不例外，它非常重视拉美地区的发展状况。然而1961年古巴革命的胜利推动了拉美地区人民寻求民主的步伐，在一定程度上动摇了美国对拉美的统治。因而，美国总统约翰·肯尼迪（John Fitzgerald Kennedy）为了稳定对拉美地区的霸权统治，于1961年3月提出名为“争取进步联盟”的经济援助计划，宣称此举旨在促进拉丁美洲各个国家的经济发展，使它们在十年内达到“成熟”国家的水平；然而其实质却是通过“增加对拉丁美洲国家的经济援助，以促使这些国家进行某些社会改良，消除古巴革命的影响，缓和拉丁美洲人民的反叛情绪，巩固美国在西半球的霸权。”[12]该政策自身具有明显的局限性。

首先，“争取进步联盟”政策以美国的意识形态为导向。美国常以向其他国家“输出民主”[13]为由作为寻求本国利益的合理外衣，“争取进步联盟”政策是美国为了防止拉美国家受共产主义的影响进而动摇到其在拉美的统治而制定的，是由美国的意识形态所主导的，因此受到共产主义影响的国家无法接受“争取进步联盟”政策的援助。相反，实行亲美政策、在地缘上靠近美国以及对美国的战略安全关联较大的国家如巴西、墨西哥往往接受的援助较多；而对古巴、多米尼加等与美国的内政背道而驰以及真正需要经济援助的国家则受援较少。该政策以美国意识形态为导向的特点决定了它具有欺骗性。为消弭古巴革命的影响，限制拉美民族民主运动的发展，美国使用较为隐蔽、富有欺骗性的策略，承诺对拉美国家进行经济和技术援助，实则为美国的私人投资提供保证。然而“争取进步联盟”成立的三年中，“美国承诺的25亿美元的援助中，仅有16亿6470万美元列入计划，其中又有很大部分没有兑现”[2]。这个名为“第四点计划”的政策，实际上发挥了“马歇尔计划”的作用。

其次，“争取进步联盟”政策的实质具有侵略性。肯尼迪在1961年3月为促进拉丁美洲经济发展而提出的所谓“争取进步联盟”计划，实质是“使拉丁美洲的社会转变不与共产主义集团发生关系”。“美国投放在不发达国家，尤其是拉美的私人资本起着抽水泵的作用，它从这些国家本就匮乏的资本经济中抽出推动经济增长的主要因素，而这种因素正是‘争取进步联盟’政策宣称所要提供的。”[14]显而易见，美国扩充私人投资的实质和促进拉美经济增长的目标一旦存在对立，于美国而言必然以自身利益为主导。历经近10年的发展，该政策的局限性未能完全隐匿于其光鲜亮丽的口号之下，政策实质与华而不实的宣传形成的鲜明对比使得拉丁美洲人民对“争取进步联盟”的抵制情绪日益高涨。

最后，“争取进步联盟”政策侵犯了受援国的主权。拉美地区受援国要上交关于如何使用援助资金的“经济计划”，获美国审批之后要在美国政府监督之下实施该经济计划，还需接受随美国经济援助所附带的政治条件，例如美国向借贷国施压必须同古巴断交。此外该政策所附带的经济条件更为普遍，即受援国要购买美国各公司的商品作为返款方式，而这种建立在美国强权之上的贸易在推动美国经济快速发展的同时，侵犯拉美地区的主权平等原则且加剧了经济落后的状况。

“争取进步联盟”政策对于拉丁美洲国家来说，与其说是美国对贫困的发展中国家的关注，不如说是美国对拉丁美洲国家未来稳定与否的惧怕。美国仅仅从自己国家安全的角度来考察拉美地区的发展，而不是着眼于整个西半球。

（三）“争取进步联盟”政策发挥的作用微弱

美国政府为推进“争取进步联盟”政策的顺利实施，在十年内“动用1000亿美元，其中美国提供了200亿美元，拉丁美洲各国提供800亿美元”[15]，并且要求受援的拉美国家进行土地改革、税收改革以及其他社会经济改革，进而使得拉美脱离贫困。但是以上各项改革并未获得成功，绝大多数拉美国家并未在该政策的援助之下摆脱贫困，反而加剧了拉美各国的问题，究其原因，“争取进步联盟”政策负有不可忽视的责任。

首先，拉美各国未完成土地改革。“争取进步联盟”政策是美国对拉美地区实行的一场“预防革命的革命”[8]。而当时拉美地区的实际情况是除了三两个国家进行了革命，其余基本是以不合时代的土地所有制为基础的封建社会，严重阻碍社会进步。一些拉美国家虽然颁布了土地法，却因寡头统治集团表面支持实则拒绝任何社会改变的做法，致使进行土地改革的社会力量不足，未触及大地主的利益，故而欺骗了对这个政策抱有信心的人民、丧失了民众基础，土地改革以失败告终。

其次，税收改革和社会改革受阻过大，未能成功。税收改革是美国对拉美的经济援助政策中比较核心的一部分，然而事实是美国虽声称要通过“争取进步联盟”政策推动拉丁美洲各国实行税收改革达到社会公正，但由于税收改革侵犯了在拉美地区的美国垄断资本家的既得利益，故而受到他们的百般阻挠，改革未见成效便无疾而终。无独有偶，社会改革也面临着与税改相同的命运。拉美军事独裁统治者同样忌惮美国高举“输出民主”旗帜所进行的社会改革，因而也阻碍改革的推行。民主左翼虽有意支持这一推行“民主”的社会运动，却担心公开表示支持社会改革会使得自身被政敌称为“美帝国主义的走狗”，不利于其民主事业的发展。因此，在拉美地区各方势力的阻挠之下，税收改革、社会改革都以失败结尾。

最后，经济援助政策成效微弱。美国在实行该计划之初为拉美国家制定的基本目标是“每年的经济增长不少于2.5%”[16]，而达到此目标的只有六个国家，多数国家未因此受惠，甚至一些国家的发展因该政策受到阻碍。“1960—1968年，拉美地区的出口贸易仅达到43.4%”[17]，且出口产品单一，产品结构不变，并未增加国家的财政收入，相反大量进口资本货加剧了各国的债务问题，甚至影响了人民生活。

“争取进步联盟”政策在拉美发挥作用微弱是因为美国出于利己的目的在推行政策时强加给拉美一系列政治、经济的不平等的附加条件，严重损害了拉美国家的主权；加之各项社会改革因受到在拉美的各方既得利益集团的反对，改革效果并不明显，未能改变拉美大多数国家贫穷落后的现状。

二、尼克松政府对“争取进步联盟”政策的批判

“1968年大选中，共和党总统候选人尼克松以301张选举人票击败民主党人休·汉弗莱（Hubert Horatio Humphrey）和独立派人士乔治·华莱士（Georoge Wallace），当选美国第 37 任总统。”[18]尼克松总统上台之时，正是美国社会发生重大变动之际。尼克松依持丰富的政坛经验开始着手放弃前任政府竭力倡导的“全球干涉”主张，及时调整对外政策，其中对被称为“美国后院”——拉美的政策调整更是迫在眉睫。

（一）尼克松委任洛克菲勒出访拉美

尼克松在1969年执政，当时美国内外交困，继续推行经济援助政策将会加剧美国经济问题，需调整以往的全球干预政策，以贸易往来取代经济援助；遂决定以拉美地区的“争取进步联盟”政策为样板进行评估，尼克松委任纽约州州长纳尔逊·洛克菲勒（Nelson Aldrich Rockefeller）到拉美地区进行考察。

1969年早期，洛克菲勒及一些专家为贯彻执行尼克松的命令曾四次访问拉美地区，鉴于多次陷入僵局的行程他们逐渐明确了美国在拉美地区遗留的真正问题。因此，洛克菲勒给尼克松总统修书一封，这封信作为洛克菲勒报告的前言解释了他的考察行程在拉美地区所引起的消极反映。根据洛克菲勒报告的描述情况来看，拉美国家当时正面临着非常严重的问题，而北半球的任何情况似乎都很糟糕……例如社会和政治缺乏稳定性促进了解决问题的激进程度，摆脱美国的束缚去追求民族独立的趋势主导了大局[2]。

拉美地区多数国家贫穷落后、问题频发，美国宣称“争取进步联盟”政策是为了推动拉美地区经济发展，但事实上该举措效果欠佳，即拉美多数国家仍然发展迟缓，大多数人民依旧生存艰难，故而拉美人民尝试摆脱美国的统治，追求独立自由的发展，以求从困境中脱身。“‘争取进步联盟’政策在拉美国家实施之后收效甚微，甚至各国的发展也为这个计划所累。洛克菲勒报告则表达了拉美人民对美国通过‘争取进步联盟’将美洲纳入自己势力范围做法的强烈不满。”[2]

（二）尼克松政府批判“争取进步联盟”政策

尼克松执政之初外交领域以及国内发展都面临着种种挑战，尤其在洛克菲勒的报告提交之后，他便以此为依据，对前任总统在拉美地区实行的“争取进步联盟”政策作出调整以适应美国的战略收缩计划。故而，为了给本国外交政策的调整提供理论依据，同时也是对洛克菲勒报告作出回应，他在1969年10月末做政治演讲公开了他的计划，开始适当而又精确地批判“争取进步联盟”，即：

在美国，我们常常受到指责，对我们所自己开出处方的正确性过度自信，但偶尔我们也会为此感到内疚。我意在纠正这一点……多年来，在美国，我们一直追求这样的幻觉，即“美国能够独自重塑美洲大陆”。意识到我们的财富和技术被我们的良好意图和习惯性的不耐烦所驱使，回忆起战后欧洲马歇尔计划取得的巨大成功，我们有时会臆想，我们知道对其他国家来说什么是最好的，我们可以并且应该让它变成现实。然而，经验却能更好地教会我们……所以，我希望我们能够建立一个更加成熟的伙伴关系，它的指导方针就是“相互谦让而不是不容协商，每一个国家的声音都应被听到，没有一个国家应处于支配地位”。[2]

尼克松从根本上否认了美国具有干涉拉美经济发展的能力，即否定了以往美国实施的全球干预政策，从而否定了美国在拉美实行的“争取进步联盟”计划的合理性，宣告该政策的失败。但尼克松此举并非着眼于该政策的成败，而是以对它的批判为契机，释放出美国外交政策转变的信号，即美国将从国际事务中抽身，将重点放在处理本国事务上。因而尼克松演讲对“平等”进行了大肆宣扬，即美拉双方应以平等的经济贸易方式代替美国对拉丁美洲国家实行的经济援助，提出了对拉美国家少指手划脚、多聆听意见的“平等伙伴关系”五项原则，促进拉美制造业生产和技术的发展。美国企图通过这样的方式来改善在拉美各国的形象，继续保持对拉美的政治控制和经济掠夺，抵制苏联的渗透和扩张。

（三）尼克松政府旨在调整外交政策

“尼克松回复洛克菲勒报告的言论一定程度上也是根据国情来调整外交战略的风向标，为美国外交政策的转变奠定理论基础”[2]，限制美国对拉美的经济援助政策，客观地改善或者逐渐消除它们。尼克松解释说，“我们崇尚我们的自由，并且希望世界上大部分人乃至所有人最终都能分享我们所祈祷的与生俱来的民主，我们承认在拉丁美洲地区运行民主会有巨大的甚至是爆炸性的改变，他们会制造暴动夺取政权”[2]。

尼克松对“争取进步联盟”政策的批判为在拉丁美洲地区实施战略收缩计划提供了理论依据，“而这种‘收缩’显然只是为适应形势需要而提出的一种以守为攻的策略”[19]。此时美国对拉丁美洲实行的政策调整有其特殊背景，但其实质仍然是以美国在拉丁美洲地区的根本利益为基础，故而此策略注定不会对美国与拉丁美洲的关系产生革命性影响。

美国作为美拉关系中的主导者因国力和经济实力的相对衰退，无暇他顾。因而对贯穿20世纪60年代在拉丁美洲国家实行的 “争取进步联盟”政策逐渐舍弃，而在此过程中拉丁美洲多数国家也因意识到该计划阻碍了国家发展，故而开始尝试脱离美国的控制寻求独立发展。

三、尼克松政府批判“争取进步联盟”政策后的影响

尼克松于1969年回应洛克菲勒报告时称，应当以一种成熟平等的伙伴关系来代替以经济援助为中心的“争取进步联盟”政策，并对它进行适当而精确地批判，意在逐渐放弃该政策。在该政策失去作用之后，美国开始由承担国际责任转向注重本国经济的发展，拉美国家开始由依附美国转向拉美经济一体化和多元外交。

（一）美国着眼于本国发展

美国对“争取进步联盟”政策的批判，为转变外交经济政策提供理论依据，进而实行战略收缩，从国际事务中抽身，将目光转向国内事务。

二战后，新政式国家垄断资本主义发展迅速，联邦政府对社会经济生活的干预力度加大；政府人员增加一半多，政府开支增长近一半；致使联邦政府运转不灵，大大减弱了州、市政府解决问题的积极性和能力。1969年，尼克松总统针对该问题提出了新联邦主义的口号，宣称还政于州，还政于民，“在各级政府之间，在政府和人民之间建立一种新的伙伴关系”[20]。在保持全国统一性的同时，充分调动州、地方政府的积极性进而令其发挥更大的作用。另一与新联邦主义关联密切的是改革社会福利制度，尼克松提出“家庭援助计划”：援助有孩子的家庭，而受援家庭的成人须得接受职业训练，刺激就业和提高就业需求。但尼克松实行的政策是出于政治的需要，并未在根本上触及美国社会福利制度。

美国虽放弃了“争取进步联盟”政策，但仍不肯放松对拉美的操控，故而又企图以地缘上的优势和文化的认同感为基础提出“西半球理论”，却未能认同拉美国家试图通过拉美联合形成有力的国际力量从而实现与美国平等互助交往的诉求，因而美国提出的西半球理论或将成为美洲联合的依据，但已无法达到同以往一样摆布拉美地区的目的。

（二）拉美地区寻求联合

20世纪60年代中期，拉丁美洲国家逐渐从对美国的单边依附转向多元化外交，而以发展主义为主的依附理论在此次转变中起了指导作用。此时在泛美体系内部，拉美国家寻求独立自主发展的呼声日益高涨，拉丁美洲国家的国际格局发生了重大变化。在依附理论的指引下，拉丁美洲国家出现了经济民族主义并且认识到美国向拉丁美洲国家实行的以经济援助为核心的“争取进步联盟”政策的局限性。

拉丁美洲其他国家在古巴革命和世界范围的民族民主运动的鼓舞之下，与美国的离心倾向逐渐加强，进而主动放弃与美国的“自动结盟”关系和“意识形态边疆”政策[21]。拉美地区的外交日益独立并呈现出多元化的倾向，在国际事务中逐渐向第三世界靠近。60年代中后期，泛美体系危机加深，美国此时面临着严重的内忧外患，开始反思之前高估自己能力进行全球扩张的行为，尼克松对“争取进步联盟”展开的精确批判，释放出放弃经济援助拉美地区的信号。拉美国家在看到美国武装干涉多米尼加共和国、巴拿马、墨西哥、尼加拉瓜的革命之后，窥探到美国对拉美国家民主外衣下的“专制”，逐渐拉开了与美国的距离，从对美国实行依附政策向拉美一体化转变，一些美国政界人士提出要以“拉美主义替代泛美主义”。

拉丁美洲国家在古巴革命和国际民族民主运动的推动之下，逐渐独立，成为民族国家，这些国家拥有共同的历史遭遇，又在实际中面临着独立发展民族经济的困境，认识到要想摆脱这种困境就必须团结起来，建立合理的经济新秩序，实现经济独立，进而巩固政治独立的成果。因此拉美国家开始实施拉美一体化，逐渐形成用“一个声音”说话的整体，进而在拉美国家联合的基础上形成与美国达成平等互助的“大陆联合意识”。

（三）美拉关系出现新局面

自美国总统批判并逐渐放弃 “争取进步联盟”政策之后，美国开始实行战略收缩、关注本国发展；拉美国家更倾向于接受倡导民族独立运动的民主自由思想，因为这些理论更加符合拉美地区发展的实际情况，独具拉美特色。加之20世纪六七十年代以美苏为核心的“两极”格局逐渐朝着“世界多极化”的方向发展，拉美国家开始实行“多元化外交”顺应这一世界发展趋势，促进政治独立和本地区经济的发展。而美国适时地改变以往对拉美地区的政策，由全面遏制战略发展为“西半球理论”。

拉美国家重新调整经济发展战略以寻求新的发展道路，从把发展寄希望于美国的援助到开始与其他国家进行经济交流，积极推行对外经济关系多元化，同美国以外的国家建立政治、经济合作关系；另一方面，加强拉美地区之间的合作，共同应付来自发达国家的政治和经济压力，注重联合以达到与美国进行平等互助的“大陆联合意识”，并通过拉丁美洲经济协调委员会，协调拉丁美洲经济发展计划逐渐受到重视。

1970—1973年，美拉之间举行了多次谈判，美国代表妄图回避讨论重要问题，在优惠问题、交换条件以及技术推广问题上不愿作出实质性的让步，因而拉美大多数人民包括温和的资产阶级的失望情绪日益高涨，脱离美国而独立发展的倾向更加明显。

四、结语

美国在拉美实行的“争取进步联盟”政策是为了通过经济援助的方式遏制共产主义的扩展，为保护美国的利益建立一套稳定的世界秩序。后来美国因战争加剧了经济问题，导致了财富和国力的相对衰微，只得改变先前的扩张政策，寻求战略收缩，尼克松上台后对“争取进步联盟”的批判就是在为美国外交政策的转变创造理论依据。此后美国以“尼克松主义”为圭臬，逐渐减少美国在世界各地的义务，主要关注各地区“总体的秩序框架，而不是每个地区事务的管理”[22]。故而，“争取进步联盟”政策可以看作是20世纪60年代美国对拉丁美洲的政策转变的见证，也是美国以本国利益为核心改变与外国交往政策的折射镜。尼克松政府对该政策的批判是转变外交政策的一个信号，为尼克松实施的一系列外交政策做了一个很好的铺垫，是从美国总体利益出发权衡出的外交举措，放松了对拉美地区的限制，客观上促进了拉美地区民主运动的开展，推动了世界范围内的民主化进程。