论加拿大对印尼的外交政策——以印（尼）马对抗为中心的考察

谭阳红 吴耀庭

（福建师范大学 社会历史学院，福建 福州 350007）

二战结束后，世界笼罩在美苏两极格局的阴影之下。加拿大是北约盟国，又是英联邦的重要成员国，其外交政策受到美英两国的影响。但作为重要的中等强国，加拿大的格局并非仅仅局限在北约与英联邦国家中，二战结束后乃至冷战初期，加拿大多次在东南亚事务中发声。加拿大与印尼的关系就是一个鲜明的例子。加拿大与印尼的关系起步于印尼独立，因印尼重要的地理位置与丰富的资源，所以加拿大对印尼的政策在其东南亚整体政策中占据着重要地位。20世纪60年代，“大马来西亚”计划的实施，让印尼与马来西亚陷入了冲突。关于印（尼）马对抗，国内外学者进行深入细致的研究，有了一定的成果[1]。但关于这一时期加拿大对印尼的政策及两国关系学界的成果较少，目前较为著名的有大卫·韦伯斯特的《烈火与圆月：非殖民化世界中的加拿大与印尼关系》[2]，该著作对这一时期双边关系进行了简单的勾勒。这就为笔者的研究提供了一定的空间。通过借鉴前人已有的研究成果，利用现有解密的外交档案，笔者旨在厘清印（尼）马对抗时期加拿大与印尼的关系，可以从中管窥加拿大在冷战初期作为中等强国在东南亚的地位及影响。

一、“大马来西亚”构想对加印（尼）关系的影响

二战后，伴随英国国际地位的相对下降，加拿大在英联邦内独立主权国家的意识和地位进一步加强。在东西冷战的大背景下，加拿大作为英美盟国，其外交倾向自然受到两国左右。但加拿大的外交政策同样具有主动性，20世纪40年代末，印尼为维护国家独立的成果，与荷兰进行抗争。在这场抗争中，加拿大对印尼的独立给予了声援，并在印尼和荷兰之间进行斡旋。在联合国，加拿大也多次提议保护非殖民化的顺利进行。1949年12月7日，印尼成立联邦共和国，加拿大随即与印尼展开积极的互动。1952年，加拿大外交部提出印尼拥有丰富的自然资源，政府需要积极地与印尼展开相关合作，并请求政府迅速派遣贸易代表团前往印尼[1]。随即，加拿大政府指示外交部向印尼提交一份声明。这份声明表示：“印尼独立后所取得的成就举世瞩目，加拿大政府承认印尼将会在国际事务中扮演重要角色。同时，两国间存在的贸易需求，也表明加拿大与印尼有着共同的利益。因此，加拿大政府希望与印尼建立平等政治经济联系，同时派遣外交史团并建立大使馆。”[3]同时，印尼政府对加拿大政府的行动表示欣喜，认为其行动是对印尼国际地位的认可。

20世纪50年代，加拿大与印尼的关系达到顶峰。在加拿大与印尼正式建交后，加拿大对印尼进行经济援助。同时，加拿大对印尼提供大量的人才援助政策，鼓励印尼留学生前往加拿大留学，为其学生提供经费支撑。加拿大国内也输送一批人才前往印尼，他们在印尼政府内部担任经济部门的重要职位，如本·希金斯、内森·凯菲兹等人，他们帮助印尼政府制定经济政策，为移民计划出谋献策等。在印尼加入科伦坡计划后，加拿大为印尼提供小麦援助及加拿大飞机等。20世纪50年代中期，在西伊里安问题上，加拿大虽不愿破坏与荷兰的关系，但几经权衡，最终支持印尼的行动，并给予荷兰政府一定的压力。

20世纪50年代后期，英国无力掌控东南亚的殖民地。于是，部分英国官员提出“大马来西亚”概念，意图以马来亚为主体，将英属婆罗洲、英属新加坡等英国在东南亚的殖民地进行合并[4]。其目的在于整合东南亚殖民地的资源，让英国摆脱一定的财政负担，同时可以继续在东南亚事务中发挥重要作用。这一模糊的想法也被加拿大政府得知，因此加拿大政府向印尼政府咨询这一可能出现的计划。1956年，两国外交部长在交流时就指出：印尼无意吞并英属北婆罗洲、文莱和沙捞越等英国在东南亚的殖民地，即使当时已经有人猜测，这些殖民地会形成类似于大马来亚联邦的共和国。但印尼外交部长强调，在未来很长一段时间内，印尼都会以巩固国家的领土为主要目标。加拿大外交部长认为“本次对两国关注的一些问题进行了深入细致的探究，是善意且积极的”[5]。显然，加拿大政府认为印尼政府对周边英殖民地并无过多想法。

1961年，东姑正式提出成立“大马来西亚”联邦，通过与英国在东南亚殖民地的整合，使马来西亚成为一个更加强大的东南亚国家。对于“大马来西亚”联邦成立可能带来的隐患，英国政界人士表示担心。塞尔柯克认为，该计划推行过程中可能会遇到部分殖民地的反抗，而铂斯认为印尼是该计划成功实施的阻碍[3]。领土的威胁也让印尼政府的态度迅速转变。美国政府同样对这一计划可能出现的局面表示忧虑。1963年，美国安全委员会指出印尼对领土的野心不仅局限于西伊里安，更对“大马来西亚”所涉及的领土范围造成威胁[4]。1月16日，美国国务院向美国驻印尼大使馆提出：“美国政府对印尼提供军事援助，保障印尼的原有利益。美国和印尼有着共同的利益，即让印尼免受来自中国共产主义的威胁。阻止这一扩张最重要的办法就是在印尼北方建立一个强大的国家使其缓冲，英国政府的做法是对印尼政府利益的保护。因此，‘大马来西亚’的出现是必要的。”同时，美国国务院指示驻印尼大使馆官员，应适时地向印尼政府提出这一计划，并希望印尼政府不要陷入孤军奋战的局面[6]。

美英政府对“大马来西亚”计划的担忧，得到了证实。早前，印尼曾与加拿大关于这一计划进行会谈，一度让加拿大政府对印尼抱有很高的期望。但在收复西伊里安后，印尼政府就不会容许其北方出现一个强大的国家。一来，印尼政府认为“大马来西亚”联邦侵犯了印尼的领土安全。因为“大马来西亚”联邦中的边界规划，让印尼政府颇为不满。二来，印尼政府认为“大马来西亚”计划动机不纯，是英国在东南亚实施的一种新殖民方式。在独立后，印尼一直积极寻求独立自主的外交政策，反对西方国家对其进行干预。在苏加诺担任总统期间，印尼外交政策在美苏两大集团中摇摆，一方面，印尼需要发达资本主义国家的经济援助。另一方面，印尼并不希望英美等国家在东南亚事务中起主导性作用。1962年，英国首相麦克米兰在一次谈话中提到“印尼政府一直在煽动文莱人民的仇恨”，同时麦克米兰认为“印尼政府在西伊里安问题上取得的胜利，让印尼政府有了底气挑战他国的国家利益，使东南亚的问题变得更为复杂。”[5]从1963年开始，随着“大马来西亚”计划的推进，印尼政府的不满开始表现得越发明显，印尼部分示威人群对马来西亚与英国驻印尼的大使馆也发动了攻击。加拿大政府得知这一波动后，就开始考虑如何应对印尼政府的不满情绪[6]，在马来西亚联邦成立可能面临的挑战中，加拿大政府应如何处理这一棘手的国际问题。

1963年1月11日，英国政府召集印尼驻英国大使解释联邦成立的意义，并表示英国将双方的关系放在首要的位置，并不希望与印尼之间产生更多的矛盾[4]。美国此时的态度依然是防止印尼与共产主义阵营走得更近，特别是印尼与苏联、中国的关系。即使苏加诺的外交政策一直受到美国政府的诟病，但美国政府依然对印尼政府加以援助，以防印尼变成社会主义国家[2]。然而，形势的变化让英国开始寻求与美国的合作，特别是在印尼与中苏之间的关系愈加密切的情况下。加拿大政府也在1963年开始重新审视与印尼间的关系，并且寻求一种新的对印尼政策[2]。加拿大政府认为，印尼与新成立的马来西亚联邦之间的对抗，是对整个英联邦体系的挑战。特别是加拿大新任总理皮尔逊拒绝以合理的价格出售飞机给印尼，使得印尼政府对加拿大的评价呈现下滑趋势。孟席斯在报告中指出，加拿大现在的外交方向，将会集中于印尼对马来西亚联邦可能造成的威胁，印尼政府对此表示不满。印尼的不满同时体现在国内的舆论界中，据印尼一家亲政府的报纸报道，“印尼对于马来西亚的支持，说明加拿大人并不是真正的加拿大人，而是英国人，毕竟加拿大还不是一个真正独立的国家。”[2]

1963年9月16日前，对于印尼与新生的马来西亚联邦间可能出现的国际争端，加拿大政府就已经出现支持马来西亚倾向。这是自加印（尼）两国正式建交后，加拿大首次面对这一棘手的国际问题。先前的西伊里安争端，加拿大虽偶有犹豫，但大多时候都站在印尼一方。但印尼与马来亚这一国际争端中，马来亚作为英联邦的成员国，与加拿大的关系更为密切。因此，加拿大政府认为印尼政府的做法是对整个英联邦成员国的挑战，尤其是在澳大利亚与新西兰等国开始逐步介入这一可能出现的争端中。加拿大对这一争端的整体评估，决定了其在随后行动中的方向。在愈演愈烈的印（尼）马对抗中，加拿大政府在国际舞台上向印尼政府施加压力，并对马来西亚进行多方面的援助。

二、印（尼）马对抗的升级与加拿大对印尼的遏制行动

1963年9月16日，马来西亚联邦正式宣布成立。虽然在成立前，英国及英联邦成员为新联邦的成立提供了强有力的支持，东姑也和印尼政府进行多方面协商，但印尼与马来西亚联邦间仍然存在较大分歧，特别是领土划界问题。英国政府对印尼的不满，让印尼抗议者的行动波及到了英国驻印尼大使馆，这令加拿大大使馆工作人员感到愤怒。加拿大大使馆的工作人员将添油加醋的报告传回加拿大国内，不久后，加拿大的一份报告直接指出“苏加诺政府已经彻底地偏离了自由世界的道路”[2]。虽然在马来西亚国内，也发生了袭击印尼大使馆的事件，但加拿大政府的倾向已非常明显。同样的袭击行为，加拿大政府却给出不同的评判，对马来西亚袭击印尼大使馆之事视而不见。加拿大政府的举动，使得加拿大国内对印尼政府的行为大为不满。

虽然加拿大政府对两国的行动判断有失偏颇，但为了应对印尼国内高涨的民族主义情绪，加拿大外交部得出这一重要结论：“印尼的外交政策富有攻击性，应向英国建议终止与印尼相关的合作”[7]。即便如此，当英国就完全切断印尼援助方案可行性进行分析时，加拿大政府做出了退让，避免直接站在印尼的对立面。加拿大政府试图站在澳大利亚与新西兰身后，同意不完全切断对印尼的援助，同时以国家实力对印尼进行震慑。但无论是英国或是澳大利亚与新西兰的行动，无一例外都要得到美国的支持。此时的美国深陷越南战争泥淖，对于马来西亚问题，美国表示无法直接参与，也不应该直接切断对印尼的援助。美国政府认为，虽然当前无法与苏加诺政府进行和谈，但可以召开多方会议，寻找一个中间国家对该问题进行和解[8]。

英国政府作为直接利益方，开始与美国展开谈判，力求通过对越南战争的支持换取美国对马来西亚的支持。在英美间进行交流并达成意见的过程中，马来西亚总理东姑公开呼吁支持英联邦国家，东姑向加拿大政府提交了一份详细的报告，内容涉及到马来西亚联邦成立所遇到的困难以及对印尼政府的指控。在收到这份报告后，加拿大政府对东姑政府所遇到的困难表示同情，并对印尼援助的正当性表示怀疑。加拿大外交部官员表示，印尼的真正目的在于颠覆马来西亚联邦，印尼对马来西亚联邦的威胁，是我们应该进一步关注的[9]。在东姑即将访问加拿大时，加拿大政府表示，将根据科伦坡计划对马来西亚实施更大力度的援助。包括将援助金额提高到4000万美元，帮助马来西亚政府培训战斗机飞行人员以及提供额外的国防费用。同时，加拿大政府内部要求对印尼的援助进行评估，即在科伦坡计划下，为印尼提供40万美元购买小麦或者面粉，但加拿大政府部分人士担心印尼政府可能利用这一援助购买相关武器，作为侵略马来西亚的资本[9]。加拿大政府调整对马来西亚的援助，并有意削减对印尼的相关援助，进一步倒向马来西亚一方。

在结束相关调解会议后，东姑访问美国与加拿大，并取得了巨大成效。美国总统约翰逊赞扬东姑政府为“自由与独立的马来西亚政府”所作出的努力，并同意为马来西亚军队提供相应军事训练的援助以及购买军事武器的优惠条件。在访问加拿大期间，东姑得到加拿大政界的称赞，加拿大反对党领袖迪芬贝克宣称“东姑是马来西亚联邦之父，他将马来西亚带进了自由民主的世界”[10]。东姑访问加拿大期间，加拿大政府内部对印尼援助进行了进一步评估，加拿大部分人士称，加拿大政府对印尼提供的援助资金都被其用来摧毁加拿大盟国，每年数十万加拿大人向印尼政府缴税，这些资金都被苏加诺政府用来对马来西亚进行侵略。在一次议会讨论中，内斯比特公开宣称加拿大外交部对印尼的政策太过软弱，印尼是一个两面派国家，其内部混乱而且还富有攻击性。皮尔逊则在议会讨论中指出“基于科伦坡计划，加拿大政府会继续向印尼提供每年约40万美元的小麦或面粉援助，但加拿大政府并不会向印尼政府提供任何战略物资的援助。在印尼的加拿大战斗机飞行员教官不会训练印尼飞行员以对抗马来西亚政府”。同时，皮尔逊称东姑对此表示认可，并不会对相应的物资援助进行干扰[11]。在东姑与加拿大总理皮尔逊会面后，加拿大同意向马来西亚提供约600万美元的援助，并向马来西亚派遣一个军事特派团[10]。

在东姑政府寻求他国支持时，加拿大政府基于多方面因素，选择了支持马来西亚政府，并对其提供援助，以提高马来西亚的实力抵抗印尼的攻击。加拿大政府也并未停止对印尼提供援助，但自1964年局势进一步恶化后，加拿大对印尼的援助仅仅限于35至40万美元的小麦或面粉援助。印尼政府的强硬态度，让加拿大政府更加坚定了对马来西亚的援助，也使加拿大认识到支持马来西亚的重要性，特别是在英美就印尼与马来西亚问题意见达成一致时。

随着1964年马来西亚获得越来越多资本主义强国如美国、加拿大和澳大利亚等国家的支持，印尼进一步倒向社会主义阵营。1964年印尼独立日上，苏加诺发表演讲，宣称印尼面临着建国以来最危险的一年。随后，印尼军队登陆马来半岛，印（尼）马对抗开始走向白热化的过程[2]。两国的对抗由联合国安理会进行审议，大多数国家支持马来西亚而反对印尼。加拿大议会要求外交部提供详细的报告，对马来西亚的整体局势作一个透彻的分析。同时，加拿大议会要求减少对印尼的小麦及面粉的援助，以防止加拿大的援助物资成为印尼军队的补给。此时，加拿大议会要求外交部长与苏加诺政府进行对话，要求印尼停止对马来西亚的侵略，否则加拿大不会再提供更多的物资援助。加拿大还要求视马来西亚的情况对印尼实施技术援助，以防止对马来西亚造成更大的损失[9]。

1964年，印尼开始支持北越，与朝鲜建立外交关系，一系列的外交举措让西方资本主义阵营感受到越来越大的压力[2]。美国与英国联合，进一步对马来西亚表示支持。英美之间的分歧缩小，为加拿大对印尼的政策提供了更大的空间。加拿大政府在印尼与马来西亚的对抗中，寻找到美英间的契合点。1965年，随着印尼宣布退出联合国，加拿大彻底站在了印尼的对立面。加拿大表示，联合国受到印尼政府强大的政治压力，国际局势不容乐观，马来西亚将会遭受更多的国际压力[10]。在1964年时，加拿大部分人士还在为争端可能出现缓和而努力，并希望苏加诺政府可以放弃对马来西亚的侵略，转而发展国内经济[9]。加拿大对印尼退出联合国的不满情绪体现在对印尼的经济援助上，在印尼宣布退出联合国后，加拿大政府对印尼的援助进一步减少。1964年有部分加拿大政界人士如保罗·马丁等，反对加拿大政府减少甚至切断对印尼的经济援助。在1965年，他们开始转变方向，要求政府完全切断对印尼的援助[12]。同时，马丁取消了印尼购买加拿大的战斗机的订单[13]。此举让印尼外交部感到震惊，并对加拿大的行为进行了谴责。

1965年，加拿大对马来西亚的援助力度达到顶峰，加拿大不仅向马来西亚提供军事援助、军官训练以及低价出售军事武器，更是在国际会议上支持马来西亚政府，呼吁国际机构如世界银行等为马来西亚提供贷款。马丁还呼吁加强对马来西亚的军事援助，并力求在1965至1966年时达到400万美元，试图帮助马来西亚建立更为强大的国防军事能力[13]。在1965年，加拿大对印尼的小麦援助虽未完全切断，但仅剩下32.5万美元，对印尼的技术援助也只剩下在加拿大留学的60多位印尼留学生[2]。在1965年印尼退出联合国后，加拿大与印尼之间的关系降到历史新低。加拿大对马来西亚的援助，间接地为马来西亚与印尼的对抗提供有力的保障。马来西亚对加拿大的及时援助大加赞赏，但却被印尼政府列入“黑名单”。

1964至1965年，印尼“九三零”事件爆发前，印尼与马来西亚的对抗丝毫未呈现出减弱之势。加拿大在近两年的对抗中，审时度势，对印尼的政策由最初的默默反对到公开支持马来西亚政府。印尼每年从加拿大获得的援助相较于美国、澳大利亚而言并不算多，但20世纪60年代的印尼经济发展缓慢，印尼与马来西亚的对抗在很大程度上是对国内注意力的转移。对印尼政府而言，加拿大对印尼援助的减少，在很大程度上是失去了一个资本主义大国的支持。

三、印（尼）马对抗的结束与加拿大外交政策的调整

1965年9月，在印尼与马来西亚持续对抗一年多后，印尼政府内部发生政变。政变后，苏哈托迅速控制住印尼国内局势，苏加诺被迫将权利移交给苏哈托。苏哈托上台后，印尼政府改变苏加诺时期的外交政策，虽然对外仍宣称为不结盟政策，但已经倒向了资本主义阵营。在苏哈托掌权后，印尼表现出与马来西亚达成和解协议的意愿。1966年，印尼与马来西亚正式达成协议，印（尼）马对抗宣告结束。在整个对抗中，影响加拿大外交政策调整的主要因素有以下几个方面。

首先，加拿大在国际社会上有限的影响力制约了其行动。加拿大与印尼建交于20世纪50年代，在这一时期，两国的双边关系得到发展，体现在印尼与加拿大之间的人才交往、经济援助等多个方面。两国关系虽然在20世纪50年代高速发展，但加拿大从来不是一个对东南亚地区事务产生决定性影响的国家，其整体影响力弱于美国、英国及澳大利亚等国家。整个印（尼）马对抗期间，加拿大虽然动作频繁，但并未对印尼造成很大的压力。印尼真正的压力来自于英国、美国的经济封锁以及澳大利亚的军事威胁，而非加拿大。因此，加拿大在整个印（尼）马对抗中处于一种边缘地位，调整政策只是被迫而行。

其次，英美态度是加拿大外交政策调整的重要指南。加拿大政府一开始并不想直接与印尼政府进行对抗，直到1964年印尼军队登陆马来半岛后，英美等国完全站在马来西亚一方时，加拿大政府才为马来西亚提供进一步的经济援助及军事援助。在美国与英国的立场间寻求平衡，是加拿大在印（尼）马对抗中具体政策的一个影响因素。加拿大靠近美国，但长期为英国殖民统治，又是英联邦重要的成员国。加拿大的外交政策势必要考虑两个国家的影响，印（尼）马对抗前期，美国并未表明其真正立场，因为美国依然想要拉拢印尼，并希望将印尼改造成一个“自由民主”的资本主义国家。加拿大是英联邦成员国，自然支持马来西亚联邦的成立。但美国态度的不确定，让加拿大在初期并未大肆行动。

在英国与美国关于马来西亚问题分歧减少时，加拿大的行动增多，在对马来西亚援助的多样性上有所体现，如首次在北约以外的国家进行军事援助，以及减少对印尼的小麦援助，甚至不惜违反相应的出口条例。印（尼）马对抗结束后，加拿大在确定美英两国的态度后，才正式向印尼恢复援助，并在随后的几年内达到一个高峰期。因此，美英两国政策的调整，对加拿大而言是一个重要的风向标，加拿大据此得以顺利调整在整个争端中的角色。

最后，塑造加拿大良好的国际形象影响其外交政策的调整。二战后，加拿大试图在国际社会中塑造出一个负责任的中等强国形象，而不仅仅局限于英联邦国家内。印（尼）马对抗时期，加拿大政府首先考虑的是如何在不破坏与印尼关系的情况下，援助马来西亚。在对抗的局势变化中，加拿大对印尼的政策一直都有一定的保守性，即使在加印（尼）关系降到历史新低时，加拿大也未做出更为激进的举动。加拿大内部也一直反对对印尼的完全制裁[13]。同时，加拿大对马来西亚的援助政策，也是加拿大对印尼施加国际压力的一种方式。在印尼退出联合国后，加拿大对联合国名声的维护，也得到国际社会的一致认可。在整个印（尼）马对抗期间，如何真正参与国际事务，提高国家形象，是影响加拿大制定相应政策的因素之一。加拿大在对抗期间的政策，不仅提高了其在英联邦成员国中的地位，也进一步塑造了在国际社会的正面形象。

1963年至1966年发生的印（尼）马对抗，是冷战阴影下东南亚地区民族国家间的对抗。这场对抗最终并未爆发成战争，但却将区域外的大国牵扯进来。远在北美洲的加拿大选择参与印（尼）马对抗，保护新生的英联邦成员国。在印尼表现出和解态度并寻求经济援助时，美国、英国和日本等国家为印尼提供了大量的经济援助，在对抗结束后，加拿大政府恢复对印尼的援助。1966年，加拿大政府宣布将对印尼的援助恢复到35万美元。到1967年，加拿大宣布将提供粮食援助，即不以现金发放，而以粮食发放形式对印尼进行援助。这是自1958年以后，加拿大政府再次进行这一方面的援助[2]。

四、结语

印尼与马来西亚的对抗，影响了整个东南亚的格局。1963年9月，马来西亚正式建立，苏加诺政府也因此倒台。在整个对抗中，加拿大与印尼的关系也受到一定的影响。最初的“大马来西亚”计划提出后，印尼的不满就已经被加拿大政府察觉。在1963到1965年间，加拿大政府调整对印尼的具体援助，并给予马来西亚足够的支持，力求帮助马来西亚在整个对抗中占据上风。此举破坏了印尼与加拿大的关系，印尼国内对加拿大政府的行为嗤之以鼻。直到冲突结束后，两国关系才恢复正常。回顾整个冲突，加拿大处理与印尼间的关系，可谓慎之又慎。加拿大一直对印尼施加国际压力，并通过外交渠道与印尼进行沟通。但加拿大在这场对抗中并未起到决定性的作用，更多的是基于英联邦的整体利益进行的遏制行动。对于印尼而言，加拿大的遏制行动表明印尼在对抗中增加了一个反对国，但不会对印尼的整体行动造成毁灭性的影响。

随着苏加诺政府的倒台，印尼与马来西亚的对抗也宣告结束。在这场对抗中，加拿大以英联邦成员国的身份参与其中。加拿大与印尼的关系就加拿大在全球范围内的外交活动而言并不算重要，虽然加拿大政府每年向印尼提供一定的经济援助，但数量较少。在20世纪50、60年代，加拿大积极参与东南亚的事务，其与印尼双边关系是在超级大国阴影笼罩下，不同地域内大国关系发展的体现。直到现在，加拿大仍然为印尼提供一定的经济援助，但两国的关系同样未对其外交政策的导向产生影响。加拿大重视大西洋和北冰洋地区事务，而印尼则将重点放在太平洋和印度洋区域。但再微弱的联系，都不能否定加拿大曾参与印（尼）马对抗，并一度涉足东南亚事务。