安徽省粮食主产区反哺性补偿政策实践探微

王晓静 许 诺 徐济益

（1.安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243032；2.安徽工业大学 艺术与设计学院，安徽 马鞍山 243032）

一、引言

粮食补偿政策不仅仅要促进粮食的增产，保障国家粮食安全；更要稳固农民种粮的决心，让农民愿意种粮，使粮食种植成为农民体面的职业，让种粮收入在维持农民自身基本生活需求的同时也能够让其享受生活、体验生活。在工业化和城镇化快速发展的背景下，粮食主产区的补偿政策也要顺应时代的发展。2017年，党的十九大报告提出要“确保国家粮食安全，发展适度规模的经营模式，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系”。安徽省政府提出要“保持粮食持续稳定的供给，创新农业经营体制，促进农业现代化发展”。2018年，政协十三届全国委员会第一次会议提出要“推动粮食生产环节向二三产业延伸，推动一二三产业融合发展”。***在中共中央政治局第八次集体学习时强调“把乡村振兴战略作为新时代‘三农’工作总抓手，促进农业、农村和农民的全面升级、进步和发展”。安徽省粮食局提出要“科技兴粮，壮大粮食科技人才队伍规模和结构”。可见，“三农”问题是新时代党和政府关注的重点问题。

近年来，国内学界对于粮食主产区利益补偿机制的研究颇多，主要包括以下两个方面：第一，对粮食主产区利益补偿机制存在问题的研究。王秀清提出粮食主产区的补偿仍存在着受益对象不明显，不注重粮食生态安全等问题[1]。曲伟等指出粮食生产缺乏有力的政策支持，二三产业发展滞后导致主产区财政收入低，农田水利建设水平低[2]；于伟等认为粮食补贴的收入由于种粮成本的提高而变得微乎其微，补贴发放不科学，区域经济发展水平差异大[3]；陈江提出粮食补贴种类多、政策不连续，不能发挥持久作用，农机补贴效果不明显[4]；杨建利认为产粮大县奖励政策并没有改变粮食主产区发展相对滞后现象[5]。第二，对粮食主产区补偿的必要性研究。王洁蓉等认为粮食主产区建设面临很多问题，需要政府加以调控，对粮食主产区进行补偿[6]。吴彩珍提出粮食主产区作为我国粮食生产的核心区域,保障着我国粮食安全。对特殊区域要满足其特殊需求，不能造成粮食主产区粮食生产萎缩[7]。潘刚提出粮食主产区利益补偿机制的建立可以保障国家粮食安全，应对粮食需求增大的压力，调整农业需求结构，建立现代化农业[8]。王守祯探讨在合理的成本下，当粮食主产区可以获得与其对粮食安全贡献相一致的补偿时，可充分调动主产区政府和农民的积极性[9]。

综观已有研究发现，当前的利益补偿研究主要集中于反哺性补偿政策的研究，学者们也已经意识到反哺性补偿政策存在的问题，要完善粮食主产区反哺性补偿政策，才能提升粮食主产区自我发展能力。鉴于此，本文分析了粮食补贴政策的演进脉络和安徽省反哺性补偿政策的不足，提出健全安徽省粮食主产区利益补偿政策的建议，以期推进安徽省粮食主产区的可持续发展。

二、我国粮食补贴政策的演进脉络

建国以来，中央政府一直重视粮食生产和补贴政策的实践，对当前的反哺性补偿政策建构影响深远。依据粮食补贴政策的阶段性特征和内容来梳理，我国粮食支持政策大致可分为1953—1993年对粮食消费者的补贴，1994—2003年对粮食流通环节的补贴，以及2004年至今对粮食生产者的直接补贴。

（一）1953—1993年：对粮食消费者的补贴

新中国成立以来，国家积极推动工业化建设，工业化的发展带动着城镇化的推进，随着城镇人口的增加，粮食需求量急剧增加。1953—1965年，为了解决粮食短缺，满足城镇人口的粮食需求，建立了粮食统购统销政策。1966—1978年，主要是对粮食消费者的差价补贴，对于粮食生产者只有间接性的补贴。1979—1984年，伴随着改革开放和家庭联产承包责任制的实行，粮食的统购价格大幅提高，出现了购销价格倒挂的状况，财政补贴幅度大幅上升。1985—1993年取消了粮食统购统销制度，改为合同并购，国家将粮食购销差价补给了国营粮食部门[10]，在经济紧张的情况下，最终还是保护了粮食消费者的权益。对粮食生产者的补贴则明显不足，没有有效调动农民的积极性。

（二）1994—2003年：对粮食流通环节的补贴

1995年提出了“米袋子”省长负责制，中央政府要求各地区粮食总量平衡，集中精力搞全国粮食市场的宏观调控，建立了粮食风险基金用来补贴粮食流通环节。这种间接性补贴政策效率低下，并不能达到保护农民收益的根本目的。1998年，国家出台了对国家储备粮食的补贴，政府希望通过补贴国有粮食流通企业带给农民更多的利益，但国有粮食流通企业追求自身利益最大化，这一目标无法实现。2001年，我国加入了世界贸易组织（WTO），国家开放了粮食主销区的粮食市场，积极支持粮食主产区的发展，保障了农民的切身利益，大大提高了农民的种粮积极性。2002年，安徽省的天长市、来安县和吉林省的东丰县开始粮食直补试点工作；2003年，试点范围扩大到16个省（自治区、直辖市）。

（三）2004年至今：对粮食生产者的直接补贴

2004—2006年，我国全面开放粮食收购市场，由市场来决定粮食的价格，充分发挥市场的调节作用，积极推行粮食的直接补贴政策，取消农业税，对粮食主产区的重要农作物实行了最低价收购政策。2004年，出台了农机购置补贴这一重要的支农政策，鼓励提高农业机械化水平，提高农业工作效率，促进粮食主产区种植的规模化经营。2005年，产粮大县财政奖励政策实行，是中央政府为了调动地方政府和农民积极性的重要举措。2006年，随着农药、化肥、柴油等农业生产资料的价格上涨，农民的农业生产成本提高，提出了农资综合补贴政策，减轻农民种粮的压力。2007年，又提出了良种补贴政策，鼓励农民种植高质量的粮食品种，提高农作物的抗灾抗虫能力，增加粮食产量。从对粮食消费者的补贴到对粮食流通环节的补贴再到对粮食生产者的补贴，粮食产业的综合性补贴政策已初现端倪。

三、安徽省粮食主产区反哺性补偿政策实践

回顾粮食补贴政策的演进脉络，国家高度重视“三农”问题。安徽省作为国家粮食主产区之一，积极响应国家政策，对粮食生产者进行直接补贴，农民直接享有补贴金额，惠农政策落到实处，安徽省也逐步形成综合性粮食补贴政策。但当前综合性粮食补贴政策主要是由中央政府对农民的一种“补血式”的收入补偿，又称反哺性补偿政策[11]。安徽省粮食主产区反哺性补偿政策主要有粮食补贴政策、最低价收购支持政策和产粮大县财政奖励政策。

（一）粮食补贴政策

1.粮食直接补贴

2002年，安徽省来安县和天长市成为首批国家粮食直接补贴试点，每亩平均补贴额为24—25元。粮食直接补贴把之前国家对粮食消费者的补贴和对粮食流通环节的补贴全部转移到对粮食生产者的补贴，减少中间流转的环节，将利益直接带给农民。2005年，安徽省农村信用社为每一户农民开设了财政补贴专项账户，并以“一折通”的方式按计税面积和计税常产为补贴标准，为农户发放粮食直接补贴。粮食直接补贴政策的实行增加了农户的收入，提高了农户的种粮积极性，2005—2017年，粮食产量已从2605.31万吨增至3476万吨。但安徽省粮食直接补贴为普惠型粮食补贴政策，粮食补贴发放到每个农民手中的资金较少，农户也将补贴资金一直存放在“一折通”内未取，从而削弱了粮食补贴的激励作用。在调研中发现按计税面积补贴农户方便了政府工作但却没有真正惠及实际种粮的农民。随着城镇化的加速发展，大量的农村人口转移至城镇务工，农村土地转由亲朋好友种植或由承包户承包统一种植，而财政拨款的粮食直接补贴资金发放至土地所有者的账户中，出现粮食直接补贴与粮食实际生产不挂钩的现象。

2.农资综合补贴

2004年以来，柴油、化肥、农药等农业生产资料价格不断上涨，粮食种植成本急剧增加，农民收益降低，打击了农民的种粮积极性，影响了国家粮食安全。为缓解农民的种粮压力，鼓励农民积极种粮，促进粮食产业的增收，我国于2006年出台了农资综合补贴政策[12]。农资综合补贴资金是由中央财政预算统一拨付的，安徽省财政厅建立了专门接受中央财政补贴资金的账户，安徽省政府再依据粮食种植面积和粮食产量将补贴资金分拨到各个县，最后由乡镇政府承担补贴资金的兑付工作[13]。安徽省作为粮食主产区积极响应国家政策，实行农资综合补贴政策，鼓励农民多种粮、种好粮，促进农民增收、增加粮食产量，使得安徽省的粮食产量不仅能满足自身需求，还可以向粮食主销区调拨，保障国家粮食安全。虽然农资综合补贴的金额在逐年增加，但也抵不上农资价格的上涨幅度，农资综合补贴政策的实行还涉及到多个部门，由于各部门之间有各自的一套体系，缺乏协调机制，导致政策实行受阻，补贴管理体制不完善，政策执行成本居高不下，高价的农资物品，严重挫伤了农民种粮积极性。

3.良种补贴

2002年，首先在辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区这四个区域对大豆开始良种试点补贴政策。2003年，安徽省全面实施良种补贴政策，小麦、玉米、油菜每亩补贴金额为10元，水稻、棉花每亩补贴金额为15元。安徽省积极推进良种补贴政策，鼓励农民使用优良的农作物种子进行种植，提高农产品的产量和质量，推进农业规模化经营[14]。良种补贴也是由中央政府出资，地方政府确定农作物补贴种类根据种植面积计算补贴金额，再将金额转入到粮农的手中。安徽省的农户经营较分散，每季种植的品种和面积大小都有变化，政府难以计算农户的实际种植面积，部分粮食种植承包户得不到补贴。良种补贴本应具备时效性，要与农时紧密联系，而当前的良种补贴并没有注重时效性，农民也忽视了良种补贴，并没有选取优质的高产量品种，实现农产品的提效增质[15]。

4.农机购置补贴

2004年，安徽省实行了农机购置补贴这一支农政策，这一政策主要是对农民和农业相关者购买农机所提供的补贴。政策实施以来，安徽省农业机械总动力从2004年的3784.44万千瓦上升至2017年的6312.86万千瓦，上升幅度巨大。农业机械化是农业现代化的基础，通过鼓励农民运用机械化种植，减少人力资本的投入，提高农业的生产效率，提高农业生产的综合水平[16]。2018年，安徽省农机购置补贴范围已扩大到15大类42个小类137个品目种类，调动了农民购买农机的积极性，推进了现代化机械的发展，带动了其他相关产业的发展。但农机补贴资金也是由中央到省再到地方财政进行补贴发放，地方政府缺乏对农机购置补贴申请的流程宣导，导致农民申请农机购置补贴的过程相当复杂，需要很多道繁琐的手续[17]，对于需要农民出具的各类证明也没有明确的文件规定，政策宣传不到位，农民对补贴政策不了解，只能一次又一次的补全材料再去申请，从申请到资金入账长达半年之久。由于安徽省各地级市所处的地理环境不同，农业经营情况也存在差异，各地区主要的农机配置也大不相同，导致农机补贴各个地区的作用大小也不同。

从图1中可以看出从2008年到2014年安徽省四项粮食补贴金额在逐年增加，但增加幅度较小，其中农资补贴收入占粮食补贴收入的绝大部分，粮食直接补贴、良种补贴和农机补贴金额占比较小。虽然农资补贴占粮食补贴金额的绝大部分，且上涨幅度也较高，但在实地调研中发现，大多数农户还是反映当前的农资价格高、农民收入低。这是由于农资补贴上涨，农资产品价格也在随之上涨，收益最终还是流向粮食主销区，主产区与主销区之间收益不均衡。

图1 2008—2014年安徽省粮食补贴金额变动趋势图

（二）最低价收购支持政策

粮食最低价收购支持政策是稳定农民的种粮预期收入、保护粮农的利益、激发农民的种粮积极性、提高粮食生产、满足粮食市场供应需求的重要决策。但在政策设计中存在责任主体分离的问题。预案规定，中储粮应是政策的执行主体，而实际执行者是政府粮食行政管理部门[18]，政策预案的执行主体却不是落实政策的责任主体，造成政策责任主体分离，两者思考问题的角度不一样，如委托库点的数量和地址设定、最低价收购政策的实施时间周期等，在工作中产生矛盾，影响政策的执行力。对于最低收购价是如何形成的，也未能公开说明告知农民，让农民没有参与感，也使其有不信任感，严重影响了农民种粮积极性。2019年安徽省的小麦最低价收购政策已实施，在考虑各方面因素的前提下，经国务院批准，2019年三等小麦的最低收购价为每公斤2.24元，比2018年下调0.06元[19]。

在政策执行中，对收购粮食的质量要求偏高，2018年，国家粮食和物资储备局相关负责人介绍，《预案》将最低收购价粮食的质量标准从之前的国标五等及以上提高到国标三等及以上，四等及以下的粮食由各地组织引导市场化收购[20]。这样调整，使得农民的粮食预期收入状况堪忧。在调研过程中了解到，安徽省乡镇的收购库点较少，甚至存在几个乡镇只有1个收购库点的情况，农民卖粮并不方便，大多数农民的总产量也不多，如果要跑几十公里售粮，反而产生了更高的费用，且当前安徽省农村老龄化、女性化严重，他们只能将粮食以低价卖给“粮食经纪人”，这使得他们的种粮效益降低，不能充分激发农民的增加播种面积的积极性。

（三）产粮大县财政奖励政策

2005年实行产粮大县财政奖励政策，一方面是为了加强地方政府对当地粮食种植积极性的关注强度，另一方面是为了保障国家的粮食安全。但政策实施以来，地方政府对于抓粮的积极性并没有显著提高，政策本身也存在不足。

政策实施开始，安徽省共42个县获得产粮大县的财政奖励，获得3.4亿元奖金，2018年已增至57个产粮大县，获得18.96亿元[21]。安徽省的奖励资金主要用于县、乡镇以及农村的基础设施的支出和公共事业的建设，但这些项目的支出时间周期长，效果不明显，对于增强农民积极性的作用不显著。奖励资金是按照各个县的粮食播种面积、生产产量以及商品供应量等估测，拨付给县级政府[16]，县级政府成为主要工作的承担者，而农业与粮食产业几乎无税收，这就导致县级政府财政资金紧缩，地方政府只有发展第二、三产业来保障财政收入，从而在一定程度上忽视了粮食种植业的发展，抓粮积极性不高[22]。

奖励资金的增加幅度、奖励依据的多元化、资金使用效果显著，这对政策的实施效果以及促进粮食生产有重要作用。国家对于产粮大县的奖励资金金额逐年增加，但增加幅度偏小，产粮大县的农田水利等基础设施建设需要完善，抗灾能力有待加强，奖励资金的额度无异于杯水车薪，保障粮食安全基础薄弱。奖励资金主要依据播种面积、产量、供应量来拨款，其中供应量是衡量的主要依据，而产粮大县大多是人口较多的地区，所以人口数也应成为衡量的依据，增加奖励鼓励农民种粮。由于当前各部门工作的交叉性，信息不对称以及项目的多样性等原因导致资金使用不集中，资金没有做好合理的分配和协调，使得资金的使用效果不佳。

四、健全安徽省粮食主产区利益补偿政策的路径

国家对粮食主产区一直高度重视，给予政策倾斜，资金和技术也是大力投入[23]。但在实际调研中，发现安徽省粮食主产区劳动力呈结构性短缺，留在农村的大多是年迈的老人和留守儿童，农村“空洞化”严重；相比于粮食主销区经济发展更是落后。陈明星提出，不仅要完善粮食主产区的反哺性补偿政策，更要提升粮食主产区的内生性补偿政策，这样才能促进代际平衡，保障区域协调发展[24]。因此，在完善安徽省粮食主产区反哺性补偿政策下，还要做好反哺性补偿政策和内生性补偿政策的有效联结，发挥农民的主观能动性，增加粮食主产区的自我发展能力，让农民愿意、主动去种粮，把粮食生产作为体面的职业，并在其中取得较好的收益，保护农业生态环境，实现粮食主产区的可持续发展。

（一）立体式构建粮食主产区补偿政策

1.逐步完善粮食补贴政策

首先，受城市收入和机会的拉力影响[25]和粮食主产区低经济收入的推力影响，大量的青壮年劳动力不愿意留在农村种地，转移至城市务工，农地并非所有者种植。因此，要将粮食补贴发放给实际种粮者。按照农户实际种粮的亩数来发放，而是不是按土地所有的亩数来发放[26]。其次，要提高粮食主产区的补偿标准。当前粮食主产区的补偿资金主要来源于政府，而粮食主产区的财政收入又远远低于粮食主销区的财政收入，这使得粮食主产区政府的财政压力巨大，因此，仅依靠政府补贴不足以完成高标准的补偿金额。所以，可以通过向粮食消费者征收税费扩大利益补偿的资金来源，将粮食主销区的收入向粮食主产区转移，这也符合“谁受益谁补偿”的原则。第三，良种补贴的实行是为了促进农户使用高质量品种，提高农产品的质量和产量，从而增加农产品的市场竞争能力，提高农民的收入[27]。因此要合理有效地掌握良种补贴金额的发放时间。同时在补贴时注重优良品种的推广作用，加强农业技术指导，做到良种和良法的双结合。最后，政府要简化农机购置补贴申请手续，出台具体补贴申请细则落实到村委会，再由村委会通知到补贴申请者，减少申请者繁琐的申请手续。

2.完善最低价粮食收购支持政策

首先，中储粮和政府粮食行政管理部门要明确自身的职责，协调、分工好工作，充分发挥地方政府和中央政府的协助作用。建立科学方便的预测机制，实行网络监测，当市场价格过高或过低时，及时做好相应的处理措施。同时，要合理的制定最低收购价，粮食的价格制定不仅要遵循市场规律，考虑市场供求关系，还要适时结合粮食的生产成本，保护农民的基本利益。其次，要做好农忙期间临时收购仓储的准备工作。由于安徽省部分粮食主产区的道路建设水平较差，小农户经营较多，大多数农户不愿意花费大量的人力、物力和财力将粮食作物运往镇里或县里统一的粮食收购站。因此，临时收购仓储建设变得尤其重要，招聘专业的质检员、过磅员和保管员，并对其进行专业的业务培训，以保障广大农民群众的利益。最后，要协调好粮食收购资金，确保足够的资金，及时与农民清结，不拖扣农民的粮食收入。

3.完善产粮大县财政奖励政策

首先，要加强产粮大县的奖励额度，当前中央对产粮大县的奖励额度较低，应努力争取更多的中央财政奖励额度，提高粮食主产区政府的财政收入水平，从而弥补农民种粮所丧失的机会成本。其次，要提高资金的使用效率，产粮大县的奖励方式主要是资金奖励，提高资金的使用效率就能有效提高政策的实施效果，紧跟每个政策实施的进度，实行政策实施的连续性，保证资金的使用效率，增强政策的实施效果。最后，要丰富政策奖励依据，在执行产粮大县财政奖励时要充分考虑安徽省粮食主产区的实际情况，做到“因地制宜”。调动安徽省粮食主产区农民的积极性，提高安徽省粮食主产区对国家粮食安全的有效保障能力。

（二）实现反哺性补偿和内生性补偿并重，增强粮食主产区利益补偿长效性

在我国，内生性补偿还是一个渐进的过程，需要反哺性补偿的支撑。粮食主产区的利益补偿也不仅仅局限于解决短期的利益问题，完善市场机制，创造良好的体制条件从根本上解决粮食主产区的利益失衡问题。第一，要科学规划农业产业布局，积极推进产业融合[28]。推动一二三产业融合发展，延伸农业产业链的纵向和横向发展，提高农产品附加值，让农民可以获得更高的收益[29]。同时，要创新政府管理体制。实现粮食主产区利益补偿的长效性需要政府各部门之间协调配合，各部门要明确自身职责，提高工作效率和服务水平。政府要积极宣传，激发农民的内生动力，给予农民更多的话语权，提高农民的地位，使农民能够表达自己所想，充分发挥自己的能力。第二，培养新型农村经营主体。需要加强对新型职业农民从农产品的生产、加工、销售等各个环节专业技能的培训，打破传统产业之间的壁垒，实现家庭农场和专业种植大户的有效联结，要给予新型农村经营主体资金、技术等方面的政策倾斜，引进人才资源，建立人才和普通农民的交流平台，人才可以在平台上分享经验，农民能够充分学习做到学以致用，同时要保证人才的待遇，要让优秀人才愿意留下，使得不同利益主体之间互惠互利，降本增收[30]。第三，要提高粮食主产区的再生产能力。首先，要保证农业生产资料的数量和质量以及粮食产业人力资本的投入。其次，安徽省粮食主产区的粮食产业在生产、加工和销售方面还没有形成完整的体系。政府应积极鼓励建设粮食产业园，增加粮食产业链，实现从零加工到粗加工再到精加工的完美转型。同时，还要建立自身的特色产品，通过特色产品带动其他产品共同发展，结合网络大数据，实现粮食主产区的高端再生产能力。

（三）保护农业生态环境，推进农业可持续发展

2018年，农业农村部提出要加快推进农村人居环境整治，同年，中央一号文件提出乡村振兴的任务，党的十九大报告针对乡村战略也提出“生态宜居”这一理念，更需要我们保护生态环境，形成人与自然和谐发展的新格局。保护农业生态环境，可以有效提高农民的生活质量，良好的生态环境也是经济发展的基础。第一，要加强环保设施的建设。在实地调研中发现，当前安徽省大多数村落并没有分类垃圾桶，或者仅有极少数放置在村落的主干道上。要根据村落的大小和人口数来准确的规定分类垃圾桶的数量，并宣导农民不乱丢垃圾，做好垃圾分类，安排专门的人员用保洁车将垃圾统一运送到垃圾中转站中，并积极开展垃圾回收利用座谈会，鼓励农民发挥创造力，使得垃圾能够循环利用，做到废弃物资源化[31]。第二，要减少农药、化肥的使用量。农药和化肥的过度使用是影响农村生态环境的重要因素，化学农药对田间害虫防治有功效，但同时也杀害了有益于农业生态环境的益虫，从而破坏了自然界的生态平衡；化肥的过度使用会破坏土壤中的有机物，使得土壤中的肥力大大下降，导致农产品品质下降。应引导农民使用有机肥料，发展现代化农业，运用无公害生产技术制造防治虫害的药物，提高农产品的品质。同时，要加强干部保护生态环境的意识。要改变政府观念，坚持可持续发展原则，各级部门要认真学习生态文明精神，积极推进生态保护工作，正确处理“三农”发展和生态环境之间的关系，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，走绿色发展道路，多措并举、综合施策，提高农村生态环境保护工作的科学性和有效性[32]。第三，要推进绿色农业发展。要加快现代农业化的发展进度，积极推动土地流转、发展家庭农场、鼓励专业种植大户种植，促进适度化经营模式。土地的规模化经营更有利于禁止秸秆燃烧，做到秸秆还田[33]。还要加强对生态环境的修复功能，不断美化乡村环境。

五、结语

安徽省粮食主产区作为我国粮食生产的核心区域，肩负着我国粮食安全的重大责任。但粮食主产区的粮食产业经济发展落后，农民收入偏低，农民的种粮积极性受到影响，完善安徽省粮食主产区的利益补偿政策迫在眉睫。利益补偿政策的完善不仅包括传统的反哺性补偿，还应包括提升粮食主产区自我发展能力的内生性补偿。只有在完善粮食主产区反哺性补偿政策的基础上，充分重视粮食主产区内生性利益补偿机制的发展，才能实现政策与市场的有效联结，形成国家粮食安全和区域经济协调发展的良好开端。