社会组织参与社会治理的现实困境和路径研究

房琦 刘军

（安徽工程大学，安徽 芜湖241000）

社会治理是国家治理的重要方面，良好的社会治理是社会和谐稳定、人民安居乐业的前提和保障。社会组织作为参与社会治理的重要主体，是中国特色社会主义现代化建设的重要力量，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。当前，我国各类型社会组织快速发展，总量已突破82万个，广泛活跃于经济文化等多个领域，社会组织在社会治理中发挥着越来越重要的作用，但仍然存在许多不足，本文基于已有文献，着眼于现实，从社会组织自身、政府、外部环境三个层面探讨我国社会组织在参与社会治理过程中面临的现实困境和路径。

一、社会组织参与社会治理的现实意义

（一）有助于公众表达利益诉求

在日常生活中，政府与公众之间容易发生这样或那样的矛盾，主要表现在：一方面，部分政府部门误解和忽视公众的需求，引发了公众的不满和抱怨；另一方面，公众找不到表达自己利益的渠道，对政府的信任度和支持度下降[1]。社会组织作为政府和公众的中间层媒介，是政府部门与广大民众沟通的桥梁，可以促进政府与公众之间的信息交流和利益协调，社会组织利用自身与公众接触较为紧密的优势，可以在公众对政府的决策存在误解时，对他们解释政府决策的真正动机与目的，帮助公众更好地理解政府的决策。当公众与政府部门产生矛盾时，社会组织可以主动听取公众的不满，既安抚了公众的情绪，释放了社会的压力，又可以将公众的意见进行归纳总结后集中上报到政府相关部门，及时缓解矛盾，以免出现更大的冲突。

（二）促进政府职能转变，推动服务型政府建设

传统的政府是全能型政府，责任范围大，管理事务多，在社会治理中占据主导地位，形成了“强政府弱社会”的治理格局。2004年以来，“服务型政府”先后多次被写入国务院政府工作报告，政府的职能也开始从“管理型”向“服务型”转变，努力的目标也成为了“小政府大社会”。而建设服务型政府并不是政府单方面的事情，需要更多社会主体的参与。当前我国社会组织发展迅速，总体数量庞大，活动范围广泛，行动能力也是逐渐提高，这些都为社会组织参与社会治理奠定了良好的基础。而社会组织通过参与治理，既能够更好地获得来自政府部门的资源支持，更好地展现和发挥自身作用，又能够推动服务型政府建设，进而为自身发展争取更好的制度环境。同时，随着社会组织参与到社会治理中，分担政府职能，政府的权力范围逐渐缩小，管理职能逐渐弱化，真正实现由全能型向服务型政府的转变。

（三）整合社会资源，动员社会力量

社会治理是多元主体间的协同治理，需要各种社会主体发挥各自优势。社会组织作为连接政府、公众、企事业单位、媒体等多种社会主体的纽带，一方面将各种碎片化的力量集中起来，综合利用多种主体的资源来解决社会问题，促进了社会资源的整合，达到了集体行动的目的；另一方面，社会组织在以不同的形式吸纳不同的社会群体参与社会治理的过程中，使社会成员由原子化走向组织化，提高了公众参与社会治理的积极性，充分发挥了群体的力量。

（四）在一定程度上弥补了政府提供公共产品和公共服务的不足

长期以来，由于政府面向的是普通大众，需要考虑的是绝大多数人的利益，所以提供的公共产品大多具有普遍性，缺乏个性化，难以顾及很多细微方面。而社会组织成员长期扎根基层，工作涉及各行各业，对公众的需要更为了解，特别是特殊人群的诉求，如瓷娃娃罕见病关爱中心，就是一个致力于为脆骨病等罕见病群体开展关怀和救助服务的民间公益组织。社会组织由于有着不同于政府的组织架构和运作方式，在为公众提供服务时则会更加灵活，不同的类型的社会组织服务形式更是多样化。如社会团体，以中国环境保护协会为例，自1997年成立以来，通过举办环保论坛出版环保刊物、开展环保知识培训等方式，一直服务于中国环境保护事业。如基金会，以中国青少年发展基金会为例，从1989年起实施希望工程，成立以来累计接受捐款140.4亿元，资助困难学生574.8万名，援建希望小学19814所①，促进了贫困地区基础教育全面发展。这些社会组织机制灵活，贴近生活，拓展了公共产品的供给渠道，丰富了公共服务的内容，弥补了政府与市场的缺口，惠及了社会大众。

二、社会组织参与社会治理的现实困境

（一）社会组织自身层面

1.社会组织缺乏足够的资金支持。社会组织的公益性限制了自身的经营行为，筹资渠道比较单一。目前，大部分社会组织的资金主要来源于社会捐赠和政府购买服务，这会导致社会组织过度依赖于政府的支持，既加重了政府的财政负担，也不利于自身职能的发挥。有的社会组织会开展一些经营性业务来吸收资金，但往往运作的并不是很好，甚至会在运作中给公众造成一种社会组织在变相盈利的印象。可见，资金的缺乏已经成为制约社会组织发展的重要因素。

2.社会组织缺乏专业的人才队伍。目前，我国社会组织总量已超82万个，全国取得社会工作者职业资格证书的人数共44万人。虽然近年来随着社会组织的快速发展，持证人数逐年增加，但相应的，全国社工机构和工作岗位也屡创新高，专业的社会工作者仍然供不应求。另外，我国大部分社会组织规模较小，专职人员较少，加上薪酬普遍不高，晋升空间有限，对高校毕业生的吸引力不足，不能有效满足推进社会治理创新的需求。因此，加强社会组织人才队伍建设至关重要。

3.社会组织内部监管不到位。出于节约成本的考虑，社会组织往往不会聘请专业的管理人员，而是由组织的工作人员，甚至是志愿者兼任，这会导致组织内部管理松散，机构设置不健全等问题。很多社会组织的规章制度不完善，仅有章程，而没有配套的实施细则。另外，大部分社会组织内部都没有设立监事会之类的监督机构，有的组织甚至没有专门的会计机构和人员，也没有健全的会计核算制度和资金审批制度，这样很容易滋生财务腐败，一旦经媒体曝光，势必会影响社会组织的公众形象，使公信力大打折扣。

4.社会组织发展不均衡。这具体表现在，第一，分布地区不均衡。根据最新数据统计②，我国经济发达的东部地区社会组织数量明显较多，几乎占到全国社会组织总数量的一半，具体见图1。第二，类别构成不均衡。中国社会组织公共服务平台数据显示，截至目前，我国有44.2万个民办非企业单位，占社会组织总数量的54.8%；有35.7万个社会团体，占社会组织总数的44.32%；有7027个基金会，占社会组织总数量的0.87%[3]。基金会的数量明显少于其他两类。第三，服务领域不均衡。目前，我国大多数的社会组织服务于教育、卫生、养老等领域，其他领域的社会组织数量较少。

（二）政府层面

1.政府对社会组织干预过多。我国有相当多的社会组织是在政府部门职能转移和机构精简改革的过程中形成的，这些组织在管理模式上沿袭了政府的模式。另外由于政府购买是社会组织重要的资金来源，社会组织很难完全摆脱对政府的依赖，为了获得政府的支持，社会组织在开展活动时可能会优先考虑政府的需求，而不是公众的利益，从而丧失其独立性，甚至有时会被公众当成是政府的附属部门。近年来，中央多次强调要求“去行政化”，实现“政社分开”，政府部门与行业协会、商会脱钩工作的开展，也在一定程度上扭转了这种局面，但行政力量的渗透以及自身能力的不足，使得相当一部分的社会组织仍然与政府部门保持着或强或弱的依附关系[2]，社会组织想要完全独立有效的运作仍然不易。

2.政府购买社会组织服务的模式运行中存在弊端。作为目前政府和社会组织合作的最常见方式，政府购买服务既推进了政府职能的转变，更好地满足了公众对公共服务的需求，同时又为社会组织提供了筹资渠道。但现有的政府购买模式仍存在一些弊端。一是双方地位不平等，彼此缺乏信任。在政府和社会组织合作的过程中，由于信息不对称等原因，政府对待社会组织的态度不对等，像“上下级”关系，对社会组织的能力也存在疑虑。而社会组织方面则认为政府部门工作效率低，官本位思想严重。这种不平等不信任的关系，严重影响了双方的合作。二是监督、问责机制不健全。政府购买公共服务的整个过程，从招标、竞标到项目结束，每一个环节都应该受到监督，以保证招标结果的公开、公平、公正。目前，我国政府购买服务普遍存在监督、问责机制不健全等问题，主要表现在：政府部门在选择服务对象时有偏向性，所选择的服务承接方未必具备相应的资质；监督形式单一、监督过程流于形式；缺乏事后监督和相应的处罚办法。三是对于购买服务的结果缺乏科学的评估，目前，我国专业的评估机构不多，评估人员缺乏专业性，评估的重心也相对集中在结果上，而忽略了对过程的评估，这些都不利于项目的持续性开展。

（三）外部层面

1.相关法律法规尚不健全。良好的法制环境和制度保障是社会组织高速发展的前提条件，许多发达国家，关于社会组织，国外称“非营利组织”，都有明确而具体的法律，如德国在宪法、民法典总则的相关规定基础之上，制定了《公共协会法》、《工商会法》，俄罗斯制定了《社会团体法》、《非商业组织法》，日本制定了《非营利组织法》等[3]。在我国，近年来，国家不断完善对社会组织的登记管理和综合监管，出台了一系列的规范性文件，如《社会团体登记管理条例》等，但目前为止，仍没有形成社会组织法这样的基础性法律。虽然这些已出台的专项法律法规也很重要，但由于它们的法律位阶不同，又是由不同的部门主持推进，因此，关注的重点不同，彼此之间很难形成有效的衔接。没有一部基本法来规范社会组织的行为，明确其权利和义务，可能会出现监管时无法可依的现象，既降低了监管的有效性，又阻碍了社会组织的发展。

2.社会组织评估存在不足。当前，社会组织评估等级已经成为评价社会组织发展水平的重要标准，但在评估工作的具体开展过程中，仍存在不少问题亟待解决。第一，评估机构的专业能力有待提升。作为社会组织的评估主体，仅仅拥有评估技术是远远不够的，还要有丰富的社会组织理论知识。不同类型的社会组织结构、运行机制都不同，作为评估机构，针对不同类型的社会组织，需要掌握特定的评估方法，才能使得评估结果更加真实有效[4]。然而受限于评估人员的学科背景和工作经历，很多评估人员并不具有相应的知识储备和专业素养，评估理念和方法比较落后，从而对评估信度产生不利的影响。第二，缺乏必要的评估结果反馈机制。近年来，参评的社会组织越来越多，很多社会组织在收到评估结果后，不明白自己为何评分较低，更不知道如何进行整改。反馈机制的缺乏，会导致社会组织对评估结果的可信度产生怀疑，进而打击其参评的积极性，更无法达到“以评促改、以评促管、以评促建、以评促发”的目的[5]。第三，评估结果应用范围较窄。目前，部分地区已经把社会组织评估结果与政府购买服务、税收优惠、信用体系建设相挂钩，但就实际操作而言，还存在奖励措施落实难，配套机制滞后等问题。

三、社会组织参与社会治理的路径研究

（一）加强社会组织能力建设

1.提高筹资能力。一是要积极拓展资金来源渠道。社会组织可以采用多元化的筹资策略，如加强项目融资能力，设计优质的服务项目来吸引社会资本，积极与企业合作，并争取在项目实施的过程中与投资方形成长期有效的合作关系。此外，在国家政策允许的范围内，社会组织也可以适当地提供部分有偿服务或面向会员收取合理数目的会费，既缓解了资金困境，又能够为社会提供更多更好的服务。二是要树立品牌形象。社会组织品牌建设的核心是公共服务，只有不断提升服务的供给能力和质量，才能赢得公众的认可，树立良好的社会形象和品牌形象。另外，媒体营销也必不可少，要善于和多种渠道的媒体合作，借助媒体报道来扩大社会组织的品牌影响力，吸引更多的民间资金和志愿者的加入。三是要打造专业筹资团队。通过吸收更多项目管理人才和组织人员培训等方式，提高社会组织从业人员的筹资水平，通过对政府、企业等主体的投资偏好性研究，提高筹资的精准度[6]。

2.壮大人才队伍，提高社会工作者整体素质。应该从国家层面上制定社会组织薪资和福利体系指导标准，各地区再根据当地实际生活收入水平制定具体标准，这样可以在一定程度上缓解因薪资待遇过低而导致的人员流失问题，也能吸引更多的人加入社会工作者的行列。同时，社会组织内部应建立合理的员工激励和晋升机制，实现个人与集体共同发展。另一方面，社会组织从业人员的专业化程度对于社会组织的发展也至关重要，鼓励有条件的高校开设社会工作相关专业，持续性地为社会组织输送专业人才，这将成为社会组织能力建设的有力保障。除此之外，社会组织还可以通过组织培训，内部交流学习等方式，帮助原有的员工完善知识体系，优化知识结构，提升他们的专业化水平。

3.加强内部治理。首先，社会组织应完善内部的组织架构，建立健全内部治理制度，可以借鉴国内外企业治理的经验，引入独立理事、独立监事，实现决策权和监督权的分离，同时充分发挥会员代表大会的职能，保障会员的民主管理权力；其次，社会组织应在初始制定的章程基础上，对现有的运营管理条例进行修订并补充实施细则，使组织的运行有章可循，有规可依，促进其规范化发展；再次，社会组织应完善内部财务管理制度，规范会计核算行为，确保相关财务信息真实、完整，杜绝挪用公款等腐败行为的发生；最后，社会组织应完善自律机制，坚持非营利性的宗旨，不断内化使命感和价值观，同时，提高信息披露标准，扩大信息披露的范围，增加社会组织活动的透明度，自觉接受公众和媒体的监督。

4.促进社会组织之间的合作，实现共同发展。总体看来，进入门槛较低、资金来源较多、地方政府扶持力度较大的社会组织更容易形成一定规模，相对的，在那些迫切需要公众参与，共同解决社会问题的服务领域，社会组织的发展还比较薄弱。针对这种情况，地方政府在出台具体政策时可以根据当地实际情况适当向力量薄弱的社会组织倾斜，鼓励社会组织定期开展同业间的交流活动，分享社会组织经营与管理等经验，搭建各社会组织负责人之间沟通的桥梁，构筑资源合作平台，由一些规模较大、能力较强的龙头组织带动其他中小社会组织共同进步。

（二）推进政府与社会组织的良性互动

1.建立政府与社会组织“协同共治”的治理模式。对于政府而言，首先就是要打破政府本位的行政理念，根除行政傲慢[7]，要与其他社会治理主体保持平等合作的关系，而不是以管理者的姿态凌驾于其他主体之上。其次，政府应当坚定以服务为导向的治理理念，以为公众提供更好的服务为宗旨，在决策时充分考虑公众需求和听取社会组织的意见，科学编制政府职能转移目录和政府购买社会组织服务目录。此外，政府还应明确自身与社会组织双方的责任边界，加快政府职能转变，实现简政放权，赋予社会组织更多权力，同时还可借助税收减免、行业补贴、信贷政策、建设社会组织孵化基地等多元化的帮扶措施，引导社会组织成长，激发社会组织活力，让其在参与社会治理的过程中充分发挥作用。

2.完善政府购买社会组织服务体系。第一，要彻底转变政府购买服务过程中的政府与社会组织之间“权力-依附”的等级化关系，这需要政府部门明确自己的角色定位，真正将社会组织当成是合作伙伴，而不是下属机构，在政府与社会组织双方保持独立平等关系的条件下，进行政府购买服务。第二，健全政府购买服务的监督、问责机制。建构一个程序透明、过程开放的公共服务平台，引入竞争机制，以向社会公开招标为主要方式，严格考核竞标组织的专业资质和综合能力，择优选择；引入退出机制，对不具备相应资质的承接方应及时与其终止合同，促使其退出项目；对已经建立的服务项目实施动态监管，以便及时发现问题；加强事后监督和问责，必要时对责任人进行处罚。 第三，完善政府购买服务评估体系。积极引入专业的第三方评估机构，同时建立科学的评估指标，从项目完成情况、公众满意度、财务绩效、社会影响力等多个方面，对已完成的项目进行综合评价[8]。

（三）为社会组织发展营造良好的外部环境

1.健全相关的法律法规。基础性法律的出台对于规范社会组织行为、完善社会组织的监管制度具有重要意义，它将能解决制约社会组织在参与社会治理中发挥主体性作用的诸多问题，如划清社会组织与政府、企业以及不同类型的社会组织之间的界限问题；明确社会组织的社会权利与责任的问题；确立社会组织的行业规范问题；保障社会组织的合法权益问题等。因此，应加快社会组织立法建设，努力形成统一规范的社会组织法律法规架构，促进各类社会组织在良好的法制环境中健康发展。

2.完善社会组织监督评估机制。一方面，应明确登记管理机构、业务主管单位、税务、公安以及相关职能部门对社会组织的监管职责，建立“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制[9]。另一方面，完善社会组织评估机制。一是提高评估机构的专业性。为了更好地服务于不同类型不同领域的社会组织，政府部门应督促评估机构加强对评估人员相关知识和专业技能的培训。二是建立评估结果反馈机制。评估结果出来后，应及时将机构在评估过程中发现的问题反馈给参评的社会组织，对有异议的结果进行复审并对相关单位做好解释工作，这样既提高了参评组织对评估结果的认可度，又能帮助参评组织找出自身的短板，明确改进的方向。三是扩大评估结果的应用范围。评估结果的应用范围直接影响了社会组织参评的主动性和积极性，各地方政府应进一步加大在委托项目、购买服务、税收优惠等方面向评估等级较高的社会组织倾斜的力度，建立配套运作机制，真正落实激励政策。

3.加快社会组织信用体系建设。目前，全国已基本完成社会组织统一社会信用代码的赋码工作，建设社会组织信用体系，首先就是要通过统一社会信用代码作为社会组织的“身份证”，将分散在各级政府部门的社会组织信息集中起来，形成社会组织信用库，实现各部门间的信息共享，也为社会公众了解社会组织信息提供了更加便捷的渠道。其次，日常要做好信息的收集和更新工作，不仅包括社会组织基础信息的变更和撤销，社会组织的年检报告、行政处罚信息、荣誉信息等相关信用信息都要及时上传到社会组织信用库中，并以此建立社会组织信用档案。最后，就是要根据信用档案的记录定期对社会组织的信用情况进行评级，将评级结果在信息库中公开，并作为日后政府管理的重要参考依据。

四、结语

当前我国正处于重要战略机遇期，伴随着经济快速发展，社会矛盾也逐渐凸显，公共危机事件频发，这一切都对社会治理提出了更高的要求。因此，构建多元主体协同治理的制度体系，推动社会组织更有效地参与社会治理，既是现实需要，又是社会发展的必然要求。社会组织的发展离不开良好的外部环境，面对复杂多样的公共事务，一方面需要政府的帮扶和引导，另一方面也要加强自身能力建设，积极拓展参与社会治理的途径，实现社会治理的创新。

注释：

①中国青少年发展基金会.[EB/OL].http://www.cydf.org.cn/.

②中国社会组织公共服务平台.[EB/OL].http://data.chinanpo.gov.cn.