基于两办经济责任审计规定修订的比较研究

凌雁北

（安徽省审计科学研究所，安徽 合肥 230001）

一、引言

2019年7月，中办、国办联合印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（中办发[2019]45号）（简称：2019年《经济责任审计规定》，这是党和国家在新时代对《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（简称：2010年《经济责任审计规定》）的修订和完善。2019年《经济责任审计规定》是新时代我国国家审计机关经济责任审计事业发展的纲领性文件。文章围绕2019年、2010年《经济责任审计规定》进行制度比较分析，梳理了2019年与2010年经济责任审计规定内容，以期为推动国家审计机关经济责任审计提供参考。创新点在于，针对以2019年《经济责任审计规定》为基础进行审计机关经济责任审计比较研究的文献较少，缺乏从制度层面研究解决审计机关经济责任审计的现实问题，这使得本文的研究有强烈的现实意义。

二、文献综述

在中国知网（CNKI），以篇名“审计机关经济责任审计”进行搜索，截止2020年11月21日，共有53篇文献。其中，2019年7月至2021年11月21日，仅有5篇文献。以篇名“经济责任审计”进行搜索，截止2020年11月21日，2020年、2019年分别有264篇、363篇文献。现结合文章内容，相关的文献观点综述如下。

一是国家审计机关经济责任审计相关文献。魏书超（2020）对地方审计机关经济责任审计全覆盖实现路径进行了探讨，提出建立完善的审计数据库、统筹安排审计项目、加强审计队伍建设，提升其业务能力和素质，优化审计技术，加大对审计信息化的投入等建议[1]。孙夏赋（2020）提出必须认真执行好对审计机关主要领导干部经济责任审计的特殊规定[2]。刘玉玉、纪端（2020）认为经济责任审计覆盖率对地方国有企业杠杆治理的影响[3]。张香玲（2020）提出完善审计机关经济责任审计评价指标体系构建建议[4]。张玉光（2020）提出新时代创新基层审计机关经济责任审计工作的路径，要对标新时代要求提升审计能力等[5]。

二是经济责任与国家审计相关文献。张杰（2020）经济责任审计对国家审计的理论、职能和体制丰富和发展具有重要作用[6]。邵榕筠（2020）从界定原则、手段和量化评价三个方面研究基于国家治理的经济责任审计价值实现和优化路径[7]。蔡春、谢柳芳、王彪华（2020）研究提出相较于市场化程度和法制水平较高的地区，经济责任审计对政府治理的促进效果在市场化程度和法制化程度较低的地区，其作用更为明显[8]。黄希（2020）提出了政府经济责任的审计理论，对审计理念、审计内容重新进行了界定[9]。胡仙芝、刘春阳（2020）通过理论和实践两个层面的分析，提出了两者进行制度耦合的现实需求和理论假设，并针对政府经济责任审计与廉政风险防控制度各自存在的客观问题导致两者功能都未能充分发挥的现状，结合对其原因的深度分析[10]。李玉科（2020）建立健全了“三项制度”：审前调查制度、审计专报制度、限期整改制度，创新审计工作机制[11]。徐雪（2020）从找准审计时机、健全工作制度、人员配合、使用信息技术以及审计结果运用等多方面提出党政工作部门领导干部经济责任审计工作的具体思路[12]。贾云洁、孙镜轩（2020）针对乡镇党政领导干部经济责任审计转型发展，提出加强审计队伍建设，构建新型审计思路模式等建议[13]。雷丰年（2020）认为现阶段县级审计机关经济责任审计面临着严峻的形势并提出相关建议[14]。谭良军（2020）提出乡镇党政负责人经济责任审计重点领域包括招商引资、项目建设、资源环保、国有资产管理、财务收支及其资金管理等[15]。郝书辰（2019）提出要提高经济责任审计的政治性、政策性和专业性，审计要更有责任感和使命感[16]。仇禄琪（2020）以地方治理视觉提出县委书记县长经济责任审计的建议[17]。王海滨（2020）提出经济责任审计综合评价的具体方法，要综合不同方面掌握的具体情况作为参考，进一步完善评价体系[18]。陆晓晖、张巧婷（2020）提出定性与定量结合、分项与综合相结合的审计总体评价、注重审计总体评价的客观、一致、可比、准确，完善领导干部经济责任审计[19]。林思妤（2020）从整合审计资源、提高社会影响力、探索新的审计方法、加快准则制度建设、完善审计评价体系、落实审计结果运用等六个方面，提出了具体建议与路径[20]。

综上所述，我国审计界专家学者对国家审计机关经济责任审计研究力度还不足。通过文献梳理发现以2019年《经济责任审计规定》为研究基础的研究审计机关经济责任审计、领导干部经济责任审计的相关文献并不多，而且缺乏经济责任审计相关案例和数据支持。

三、2019年、2010年经济责任审计规定内容比较

2019年《经济责任审计规定》与2010年《经济责任审计规定》在内容上进行比较，表现为2019年制度全面明确了经济责任审计对象，将国有事业单位主要领导纳入经济责任审计范围。制度内容以***新时代中国特色社会主义思想为指导，突出制度与时俱进，通篇结合中国国情、审计实践、时代特征。新制度内容科学、精准、规范了审计要素，例如经济责任审计内涵、审计对象、审计程序、审计报告、审计结果运用等，彰显了我国审计制度自信、制度优势、制度科学。2019年《经济责任审计规定》更符合新时代要求和国家审计实践需要，也更有利于对领导干部做出全面、客观、准确的审计评价，更好的为治国理政服务。

（一）经济责任审计对象更加全面

与2010年《经济责任审计规定》相比较，新规对领导干部经济责任审计对象进行了科学分类，有效拓展了审计内容。具体变动如下：增加了纪检监察机关、国有企业的不担任法定代表人但实际行使相应职权的主要领导人员；增加了党中央和县级以上地方党委要求进行经济责任审计的其他主要领导干部。新规定进一步明确了各级审计机关审计监督全覆盖的对象，体现出良好的针对性和综合性，有利于审计机关在一定审计周期内，对审计对象和审计内容实施审计全覆盖，更符合新时代国家审计实践要求，为全面、客观、准确地评价领导干部奠定了基础，极大的推动了国家审计机关领导干部经济责任审计“全覆盖”的制度化、规范化。

（二）经济责任审计流程更加优化

新规定对经济责任审计程序做出了更加科学、严格规定。根据规定，经济责任审计具体程序包括：（1）制定年度经济责任审计项目计划。2019年《经济责任审计规定》规定，年度经济责任审计项目计划一经确认不得随意变更，确需调减或者追加的要按流程规范操作。（2）送达审计通知书,召开审计进点见面会。2019年《经济责任审计规定》指出，开展经济责任审计时，应召开由审计组主要成员、被审计领导干部及相关人员参加的会议，安排工作有关事项。（3）审计公示。2019年《经济责任审计规定》要求审计组应当在被审计单位公示审计项目名称、审计纪律要求和举报电话等内容。（4）要求被审计的领导干部及有关单位及时完整提供经济责任有关资料，不得弄虚作假。（5）广泛认真听取各有关方面意见等。根据新规定，对领导干部开展的经济责任审计具体流程如图1所示，新规定在审前的项目计划制定、审中的责任界定与评价、审后的成果运用方面更显领导干部个人“经济责任”的特点，为国家审计机关进一步完善审计结果报告和公告制度从审计流程方面提供了具体的实施方案。

图1 优化后的经济责任审计流程图

（三）经济责任审计报告及评价更加客观

1.审计报告方面。（1）程序进行重大调整。改变2010年《经济责任审计规定》中先向被审计领导干部及其单位征求意见，在审计组实施审计后，首先向派出审计组的审计委员会办公室、审计机关报告，调整以后的经济责任审计报告程序更科学、规范、严密。（2）审计报告内容和要求更加明确。新规定要求审计报告和审计结果报告应当事实清楚、评价客观、责任明确、用词恰当、文字精炼、通俗易懂。

2.审计评价方面。重视经济责任审计评价的核心要素及关键环节。（1）评价主体。2019年《经济责任审计规定》指出审计评价主体是审计委员会办公室、审计机关。（2）评价方法。具体的评价方法应当根据不同领导职务的职责要求，作出客观公正、实事求是的评价。（3）责任界定。要严格执行“三个区分”原则，准确、客观界定领导干部可能承担责任。贯彻落实***总书记提出的“将权力关进制度的笼子”要求，直接体现“权责一致”。要求领导干部切实履职尽责，同时提供申诉渠道保障领导干部权利。

审计报告和审计评价直接影响审计质量和被审计领导干部现实切身利益，在一定程度上影响被审计领导干部所在地区、部门、单位的发展动能。完善审计报告及评价制度有利于提髙国家审计的威信，加强社会公众对国家审计的信任和对审计信息的关注度，使审计结果公告和工作报告制度真正成为实行民主监督的机制。

（四）经济责任审计结果更加规范

2019年《经济责任审计规定》强化审计结果运用，主要新增了两个部分：(1)各级党委、政府要建立健全经济责任审计报告、审计整改和责任追究制度，逐步探索实施经济责任审计结果公告制度；(2)有关部门和单位应当按照干部管理和监督的有关要求使用经济责任审计结果，并将其作为被审计领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，以适当方式向审计机关反馈审计结果的运用情况。经济责任审计结果报告要进行严格的档案管理。

四、启示与未来研究展望

（一）启示

领导干部经济责任审计是国家行使审计监督职责的重要手段之一，随着国家治理能力和治理体系现代化的要求，尤其是对领导干部这一关键“少数”的监督就尤为重要。强化对领导干部行使公权力的监督、制约，就需要完善工作流程，引领经济责任审计高质量发展。通过审计工作，及时发现问题，明确领导干部职责，提高对依法、依规、高效用权的认识，强化廉洁自律意识，从源头和根本上弥补制度和管理存在的漏洞，预防和抑制腐败的发生。

围绕着经济责任审计制度这一主题，本文系统地从审计对象、审计程序、审计报告和评价、审计结果运用等方面进行对比和分析，并结合近两年国家审计机关实践验证，研究认为2019年《经济责任审计规定》是务实、高效、全面的经济责任审计制度。

1.全方位加强党对经济责任审计工作领导。2019年《经济责任审计规定》有10处提及审计委员会、30处提及审计委员会办公室。按照2018年《党和国家机构改革方案》，中央和地方县级以上党委设置审计委员会及其办公室。中央和地方县级以上党委审计委员会及其办公室领导干部经济责任审计工作，全面体现国家审计管理体制改革要求和成果。

2.全过程规范经济责任审计工作，增强国家审计机关经济责任审计监督权威。2019年《经济责任审计规定》，在制定经济责任审计项目计划、审计主体、审计程序、审计实施、审计报告、审计结果运用、保障领导干部权利和履职尽责等方面要求明确、措施可行、执行有效。年度经济责任审计项目计划由党委审计委员会审议决定，派出审计组及其实施审计、审计过程征求意见、经济责任审计报告签署等由审计委员会办公室、审计机关共同完成。

3.通过促进领导干部履职尽责来推动国家治理体系和治理能力现代化。审计过程要充分听取各有关方面意见，审计评价贯彻“三个区分”原则，从定性和定量相结合。界定责任时，划分为领导责任和直接责任，各增加具体的三种情形。对审计结果有异议，可向审计委员会办公室申诉。同时对加强审计整改提出明确要求，将整改结果纳入民主生活会、领导干部个人档案等。上述，将有力推动领导干部在国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥少数关键作用。

（二）未来研究展望

2019年《经济责任审计规定》是新时代我国国家审计机关开展领导干部经济责任审计纲领性文件。随着国有企业改革深化，党风廉政建设的有序推进，经济责任审计作为保障国有资产的重要途径和国企领导干部选拔任用的重要依据，越来越受到高度重视。

在审计全覆盖大环境之下，相关法律法规所制定的审计内容会随着实际工作的深入而不断拓宽。本文通过对新旧规定进行比较分析，仅仅是作为初探，关于党政领导干部经济责任审计的具体案例分析和现存问题分析，依旧需要根据实时政策进行详细可行的措施研究，同时也要有针对性的对规定进行调整和扩充。建议审计专家、学者进一步梳理、研究审计机关当前存在的、重要的、急需解决的现实问题，如具体到经济责任审计评价环节，审计人员应该根据审计对象所处的背景以及审计目标作出相应调整，关注法律法规对于审计工作的最新政策指引来完善审计评价指标体系，以期在领导干部的考核与选拔任用方面提供更为客观科学的依据。而随着我国经济责任审计理论研究的不断完善，审计经验不断积累，相信未来一定会产生一种较为成熟的审计评价方法和评价体系，充分发挥国家审计机关经济责任审计在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。