拾遗补阙：生态文明视野下的地方政府经济管理职能定位

曹 武

一百多年前，狄更斯在《双城记》开头写道：“这是最好的时代，这是最坏的时代；这是智慧的时代，这是愚蠢的时代；……这是希望之春，这是失望之冬……”这些话在今天依然闪烁着智慧之光。在这个时代，工业文明得到了极大的发展，各种物质资料相当丰富，可以说是处于最好的时代了。但是，伴随着工业文明的却是各种生态灾难、环境污染等。从这个意义上说，这也是个最坏的时代。工业文明诞生的智慧之花，却结出了愚蠢之果。但是在“失望之冬”还没有降临时，人们依然看到了“希望之春”，那就是生态文明时代的来临。生态文明是人类社会发展的一种高级文明形式，是反思工业文明后的理性选择。在考察生态文明时代政府，尤其是地方政府的经济管理职能之前，先来了解一下中央政府层面的生态文明理念的演变脉络，这将有助于我们更进一步地考察在生态文明视野下的地方政府经济管理职能的缺失与不足，才能够有针对性地拾遗补阙，做好地方政府经济管理职能的定位。

一、生态文明理念演变脉络

党和中央政府的生态文明理念经历了一个不断深化、提升的发展过程。[1]生态文明理念是同和谐理论分不开的，可以说是源于和谐社会理论的。2002年11月8日，中共十六大召开，会上提出了建设更加和谐的社会的使命。十六届四中全会又提出了“构建社会主义和谐社会”的纲领。2005年2月20日，胡锦涛在中央党校的研究，进一步强调了社会主义和谐社会的思想，并且提出了“人与自然和谐相处”的理念。这已经有生态文明理念的雏形了。2005年9月15日，胡锦涛在联合国成立60周年大会的演讲中，鲜明地提出了建设“和谐世界”的理念。从和谐社会到和谐世界，是和谐理念的升华，这已经触及了生态文明的理念。2007年10月15日，党的十七大报告正式提出“生态文明”思想，但主要还是侧重于节约资源与生态环境保护方面。2007年12月17日，在十七大精神研讨会上，胡锦涛进一步把生态文明具象化，即建设资源节约型、环境友好性社会。2008年1月29日，胡锦涛在有关全面建设小康社会的奋斗目标的研讨会上，强调指出要着力建设生态文明，这也是全面建设小康社会的新要求之一。同年8月，胡锦涛从战略高度谈到生态文明建设，并且以全球化视野来畅谈生态文明建设。十七届四中全会上，把生态文明建设上升为战略高度，与原来的“五大建设”（即经济、政治、文化、社会和党的建设）并举，形成新的“六大建设”。2008年11月8日，胡锦涛在党的十八大报告中，专辟一章论述“大力推进生态文明建设”，并且把生态文明建设写入党的纲领性文件《党章》。至此，党和政府的生态文明理念一步步走向完善和成熟。

理念固然重要，但是最根本的是要把理念付诸实施，并且在实施中不变形、不走样。中央层面的理念最终都要地方来落实。从2002年的十六大到现在的10年间，有关生态文明理念的研讨很多，取得的成果也相当丰富。而且一些地方政府也在践行着生态文明理念。比如浙江安吉，以打造“中国最美乡村”为契机，积极构建生态型政府、生态型社会、生态型新农村，而且收效十分显著。[2]但是，更多的地方政府在这方面做得还很不到位，它们奉行的是研讨我做、实施不理的姿态。再具体到经济管理职能方面，地方政府为了各自的眼前利益和政绩，理念依然停留在工业文明时代，置生态环境于不顾，结果是经济的数量有突破，但经济的质量却明显下降。当然，在工业文明向生态文明过渡的时代，在物资资料还未极大丰富的情况下，社会进步、人民生活富裕还需要经济的发展。但是，在这个过渡的时代，经济社会更需要的是可持续的发展。因此，地方政府要做好自身的职能定位，才能够使“智慧之花”不会结出“愚蠢之果”。以生态文明视角观之，地方政府在经济管理职能方面需要“补位”，有待拾遗补阙。下面文章就从“拾遗”“补阙”两方面，对地方政府经济管理职能的地位进行论述。

二、拾遗：从环保职能看地方政府经济管理职能的完善

所谓“拾遗”，是指把以前遗漏的再拣起来。就地方政府经济管理职能而言，就是地方政府本身应有的职能因为某些原因而没有履行，需要重新进行定位，或者是原有的职能虽然履行了，但是做得不够，弱化了，现在需要对相关职能进一步地强化。从生态文明视角看，地方政府与经济管理相关的职能中，最应该强化的就是环境保护功能。

改革开放以来，我国经济一直在飞速发展。我国经济在高速发展的同时，也带来了对环境的重大破坏，一些次生生态灾难也不断增多。比较典型的是“陕西凤翔血铅事件”。凤翔县是典型的财政穷县，县政府靠招商引资完成工业化的转型，而其中东岭冶炼公司（以下简称东岭）就是县里的支柱企业。因此，东岭的兴衰直接关系着凤翔县政府的切身利益。虽然东岭曾提供《环境影响报告书》，提出安全防护距离，并且同当地县政府、镇政府达成协议。但是因为各种原因，一直没有落实。同时，当地的环保部门也认定东岭的“三废”排放符合国家标准。因此，在当地政府、环保部门、东岭三方不作为的情况下，600多名孩子血铅严重超标。这是一起严重的生态灾难。灾难发生后，当地政府虽然采取了一定的措施，来减轻生态灾难带来的损失，但是在短期内是无法完全治理的。

一般而言，企业的目标是追逐最大化的利润,但往往带来了经济的外部性，即环境污染和生态破坏；地方政府除了要发展经济，还要为公众提供公共物品，比如生态安全等。但是，大部分地方政府在经济发展模式上并没有摆脱GDP至上模式。一些地方政府，为了追逐短期内的GDP飞跃，不惜以牺牲自然环境、子孙后代的福祉为代价。当发生环境污染和生态灾难后，地方政府只是被动地应对，“头痛医头，脚痛医脚”，不去整体考虑，因而地方政府的经济管理职能还未生态化，这种管理模式必然导致资源浪费和环境的进一步恶化，同时也造成高昂的行政成本。而GDP至上以及政府和企业之间的非良性互动，助长了对环境的破坏，进入了恶性循环。此外，企业为了获得更高的利润，不愿意采取更好的技术设备来减低污染。加之社会普遍存在绿色技术壁垒，使得一些具有生态效应的绿色技术无法得到应用，从而迟滞了工业绿色化进程。[3]

从上面的论述可以看出，治理生态环境问题，是一个系统问题，它牵涉到地方政府及其职能部门、支柱企业、社会公众等多个方面。而生态治理的效果好与坏，直接与地方政府对环境保护职能的履行强弱相关联。因此，如果要彻底改变这种境况，必须要对地方政府的环境保护职能进行规范。

第一，完善环保立法，保障环保工作有法可依。环保法规除对地方政府环保责任做原则性规定外，须对其履行环保责任的奖惩做出具体规定，并与之政绩评估挂钩，从而真正起到规范和约束地方政府的作用。

第二，可考虑使地方环保部门独立化，不受地方政府的干预，从而能够真正发挥环保部门的职能。当前我国的地方环保部门是地方政府的一个职能部门，人事、财政都受制于地方政府，因而在履行环境评估、排污纠察等职能时显得力不从心。因此，把环保部门独立出来，直接受上级环保部门垂直领导，不受地方政府干预，真正发挥环保部门的职能。对于环评不达标的企业，要坚决进行限期整改，整改不达标的企业，要坚决关停。只有这样，才能给企业以压力，促使它们走工业绿色化道路。

第三，发挥公众环保监督功能。公众是优美生态的直接受益者，因而，在进行环境保护工作中，公众应该是最积极的角色。依据《政府信息公开条例》相关规定，环境保护信息公开是政府信息公开重点之一。公众能及时了解环境状况及污染企业的信息，是发挥公众环保监督功能的前提。公众通过向环保部门反馈信息，或者引导媒体对污染情况进行曝光，引发社会关注，对地方政府施以压力，从而使得地方政府能够把环境保护作为自己的基本职能认真履行。

三、补阙：从制度建设看地方政府经济管理职能的转变

所谓“补阙”，是指填补缺漏，匡正失误。这里“阙”指的就是政府的“缺位”与“越位”。[4]就地方政府经济管理职能而言，也有两方面的内涵：一是地方政府原来没有相关职能，但是在生态文明时代，需要履行的职能；二是地方政府本来也有相关职能，但是超越了职能本身的范围，“过”了，需要把它扭转过来，回归到正常的职能范围。有学者把地方政府与企业的关系比作总公司与子公司的关系，并且以珠江三角洲地方政府为对象，指出地方这种“母”与“子”的关系往往具有超强的合法性和权威性，能够有助于地方经济的起飞和发展。[5]但是建立在威权体制下的这种发展，往往是不可持续的，也是不符合生态文明发展要求的。也有学者指出，我国地方政府经济管理职能方面存在职能过多和权力过大的问题。[6]由于职能过多，权力过大，为地方政府利用权力寻租、进行权钱交易等创造了温床。因此，以生态文明视角观之，地方政府经济管理体制机制亟须转变。

（一）借鉴国际机制，构建有效的环境保护机制

新时期以来，全球变暖一直是科学家和各国都极为关注的现象。为了促进全球温室气体减排，减少二氧化碳排放，国际社会达成“碳交易”机制。其实，我们可以借鉴“碳交易”机制的相关原理，构建地方政府的环境保护机制——排污权交易制度，主要目标是总量控制。[7]

第一，以国家立法、地方立规的形式，把排污权交易机制法律化。各地方政府以法律形式核定各区域的排污总量，规范初始排污权的分配，规定排污权交易的市场、模式、价格、支付形式等。通过国家、地方各层面的强制推行，使得排污权交易制度能够对环境保护起到调控作用。

第二，各地方政府对排污权进行梯级调控，解决产业生态化和生态产业化的技术难题。[8]各地方政府根据各区域的具体情况，设定排污总量阈值。对企业而言，超过阈值就要面临被征收惩罚性的排污税；而未超阈值，则可以在税收、融资等方面享受优惠，甚至可以获得“返税”等来自地方政府的奖励。这样有助于企业生产的生态化调整，即企业自身会积极进行技术改造，从而使每年的排污总量尽量控制在阈值以内，逐渐使使企业生产生态化。通过树立典型企业，使得整个社会都能形成这样的意识，从而能够稳步推进工业绿色化进程。

第三，在执行排污权交易制度过程中，要防止地方政府的权力寻租。解决的方式，就是改变地方政府的绩效考核方式。这一点在后面有论述，在此不赘述。

（二）建立以“绿色GDP”为核心的政绩考核体系

之所以要构建新的政绩考核体系，是因为这一点涉及地方政府“补缺”的第二条内涵，即因“越位”而要“正位”。杨驭越博士专门就乡镇政府的这种“越位”进行了论述。杨驭越博士指出，乡镇政府大搞政绩工程，比如利用公权力搞表面的村容整洁建设，或者不做环评就盲目招商引资上项目，虽然GDP得到了增长，但给乡镇的生态环境带来极大的甚至是不可逆转的损害。由于乡镇企业直接影响到乡镇官员的“政绩”，因此突出GDP增长就为他们进行权力寻租找到了理由。[9]这是以GDP为考核指标带来的后果。乡镇政府如此，其他地方政府也存在类似的情况。因此，要根本改变这种现状，必须改变以GDP为核心的政绩评价体系，而代之以“绿色GDP”为核心的政绩考核体系。[10]将绿色GDP纳入政府官员考核体系,实行绿色问责制,这是改变地方政府官员只要GDP不要环境的思想的最佳途径，也是强化官员环保责任的最好方式。

对于那些以发展生态功能区为主的地方，甚至可以考虑不考核GDP，而代之以可持续发展的生态环境指标。这是有先例的。青海省的“三江源”地区就改变原有的考核方式，把以维护当地的生态环境作为战略大局，构建生态功能区。如此，地方政府才有积极性，主动地保护生态环境。随着生态文明理念深入人心，这种生态功能区将会越来越多，那么以“绿色GDP”为核心的政绩考核体系将会带来良性循环：“绿色GDP”越高，地方政府的政绩越好，地方的生态环境越好，进而造就更高的“绿色 GDP”。

四、小结

生态文明是人类社会文明的最高形式。以生态文明视角视之，地方政府的经济管理职能，除了要做好上述的“拾遗补阙”之外，还要对地方政府本身进行改变。一是改变政府的绩效评估体系，并将生态绩效纳入考核，从而使之能全面反映生态效益在经济总体效益中的分量。这也是我们党和政府重视构建“人与自然和谐发展”的“生态型政府”的目标。虽然这一目标艰巨，实施起来也很艰难，但是“千里之行，始于足下”，只要每个地方政府都能坚定这个目标，真正把“构建生态型政府”落到实处，从长远目标和利益出发，那么最终建成的小康社会将是一个人、自然与社会和谐共生的生态型社会。

［1］余杰.生态文明概论[M].南昌：江西人民出版社，2013.

［2］王旭烽，任重，周新华.中国最美乡村调查[M].南昌：江西人民出版社，2013.

［3］林纾.刍议生态文明视野下的政府管理创新[J].福建论坛（人文社会科学版），2011,（5）.

［4］袁雪飞.优化地方政府经济职能的思考——由江苏“铁本”事件引起[J].探索，2005,（1）.

［5］杨明.珠江三角洲地方政府经济管理只能转换的理性与实践[J].学术研究,1992,（5）.

［6］王枝茂，陈丽莉.借鉴西方发达国家经验,改革我国地方政府经济管理职能[J].财金贸易，1997,（6）.

［7］常丽霞，叶进.向生态文明转型的政府环境管理职能刍议[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2008,(1).

［8］顾金喜.生态文明发展与政府职能转变创新——基于江浙两省的调研分析[J].中共济南市委党校学报，2011,（1）.

［9］杨驭越.辽宁农村生态文明建设中的乡镇政府管理职能研究[D].大连：大连海事大学硕士论文,2011.

［10］张丛山.政治文明现代发展背景下生态型政府构建[D].上海：华东理工大学硕士论文,2012.