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试论全球政治时代的城市外交

时间:2024-08-31

张 祎

(信阳职业技术学院经管院,河南信阳464000)

全球政治时代的突出标志是世界分为以国家为中心和以多种行为体为中心的“两枝世界”。这其中次国家行为主体也积极参与国际事务,获得越来越大的权力。城市,作为一种典型的次国家行为体,在参与全球政治、经济、文化的活动中形成了一种新型国际交往模式——城市外交。

与此相呼应,国内学术界对城市外交这一新兴事物也进行了初步的探讨。①全球政治时代的到来为城市外交提供了机会和可能,本文将城市外交置于全球政治时代的视野中做一考察,着重分析城市外交的驱动力、城市外交承担的功能及其发展前景。

一、全球政治时代的到来与城市外交的兴起

20世纪90年代,冷战的结束标志着两个完全封闭的政治经济体系被打破,为全球政治的最终形成提供了基础。所谓的全球政治就是将国家包括在内的多样行为体在世界规模的政治空间里进行活动作为分析对象,并试图说明这些多元行为体构成的政治空间的结构性特征。[1]美国学者詹姆斯·罗斯诺提出“两枝世界政治论”,在探讨全球政治时代的特征方面迈出了关键的一步。罗斯诺在批评了现实主义和自由主义的国家中心论和边界不可渗透的基础上提出“后国际政治”这一新的概念。“后国际政治”主要是指在全球政治时代跨国行为体和次国家行为体的兴起,以往界限较为明确的国内国际事务不再泾渭分明了,而是日渐让位于不断扩张的“国内-国外边界”。所谓的“两枝世界”主要是指在全球化的冲击下,后国际政治主要产生了分散化和一体化的两种对立统一的趋势。[2]总之,罗斯诺认为全球政治时代的世界的基本特征是:(1)行为体增多;(2)世界分为以国家为中心和以多种行为体为中心的世界政治;(3)技术力量的影响越来越大;(4)经济全球化带来了相互依存;(5)国家的权威弱化;(6)新兴的次国家团体掌握了更大的权力。[3]通过上面的理论分析,我们可以看到由“国家中心”到行为主体的多元化是国际政治向全球政治转型的主要标志。

在全球政治时代,城市已经成为国际关系的重要角色。[4]城市通过自身的外向型行为参与国际事务,或是为了完成国家总体外交的一部分职能,或是为了实现城市的进步和发展,这就是城市外交。城市外交的兴起原因可以从国际、国家、城市三个层次上来分析。

(一)国际层面

首先,全球化的发展冲破了冷战年代“两极对峙”的国际格局,全球政治出现新的转型,国际关系总体上处于缓和。国际关系的缓和为城市外交提供了有利的国际环境。原来因为紧张对抗而关闭的边界大门已经慢慢开放,城市可以超越国家直接发展对外关系。例如中俄边界,通过发展边界贸易和交流,一批新兴城市正在崛起。日俄沿岸城市定期召开城市市长会议,讨论经济合作、文化交流、旅游管理等事务。[5]

其次,跨国公司的推动作用。跨国公司是全球化的主要推动者之一,也是全球政治时代的重要行为体。联合国秘书处1973年发表了《世界发展中的多国公司》的报告,其中指出“跨国公司是指在两个或者两个以上的国家拥有资产,包括工厂、矿山的生产、销售和其他营业机构的所有机构”。跨国公司不断发展提升了城市在国际关系中的主体地位。跨国公司通过在城市的投资、兼并,解决了城市发展中的资金短缺、技术和管理落后的问题,促进了城市的整体进步;同时,也使城市中的企业不断成长壮大,积极向国外市场扩展。另一方面,跨国公司为了自身的利益,比如寻求在城市经济行为中的优惠政策和良好的投资环境,也不断地与城市政府部门进行交涉,这些活动本身就构成了城市外交的重要内容。

(二)国家层面

首先,国家在全球政治时代应对外部挑战的能力有所下降。正如星野昭吉所云:全球性因素日渐损害政府做出的所有决定,其结果是主权国家降低了其在国际价值分配体系中作为最重要的决策者和最强大、最具影响政治实体的地位。[6]这是因为当今国际社会的价值和利益由单一向多元转变,传统上那种仅将保障安全和发展经济列为中心价值,并且单靠军事力量来保障一切的时代与全球政治时代的要求已渐行渐远。当今世界,国家要追求的价值包罗万象,如经济发展、技术扩大、文化追求、保障人权、追求认同等等。在这种情况下,以国家为中心的国家间网络已逐渐丧失独立的自我支撑能力,单靠国家主体难以充分满足这些价值诉求,因此国家不得不寻求与非国家行为体的合作,共担多元化的价值内容。对外,国家选择加入国际组织,寻求出路;对内,下放权力,调动次国家和地区行为体的积极性。权力的下放使次国家行为体有了更大的灵活性和充分发挥的活动空间,使它们积极参加国际事务有了可靠的保障和能力。但是,客观的讲,国家能力的削弱并不意味着国家主体地位的丧失,在国家分权的过程中仅仅是将与地方紧密相连的事务交给地方,这些事务几乎全是内部事务。但由于全球政治时代的“国内-国际”分界线日益模糊,内部事务国际化和外部事务国内化日益明显,次国家行为体的权力扩大必然加强它们在国际事务中的发言权。

其次,城市外交肩负着政治经济文化的职能,国家可以借助城市外交这种形式来推动国家的整体外交,以实现国家的外交目标。城市作为次国家政府机构,主要是在地方贯彻中央的政策,包括履行中央政府通过缔结条约或者协定而承担的国际义务。

(三)城市层面

地理特征和自身定位的差异导致城市在积极参与国际事务中有着不同的利益诉求。地理特征是一个城市的空间定位,它包括城市的地理位置、地质、地貌等因素。城市常常优先考虑与其接壤或者邻近的国家和地区发展经济文化关系。例如,中国南方沿海城市最早是先于与其隔海相望的“亚洲四小龙”发展经济关系;黑龙江和新疆等省份的城市偏好与中亚和俄罗斯等国家的经济联系。再者,城市是分等级和种类的,基于各个城市的不同特点都会被定位于一定的系统之中。如我们将城市分为核心城市、边缘城市;经济中心、政治中心、文化中心等等。这些不同类别城市在对外交往中的利益是独特的。城市的发展目标、经济结构、文化氛围、历史传统都是不一样的。这就决定了它们对外事务的倾向是不同的,如经济比较发达的城市,主张放松贸易管制,大力发展对外贸易,而经济较不发达的城市则主张贸易保护。一般而言,国家会根据客观情况对城市的多元化国际利益进行照顾,但不可能面面俱到。所以,城市就必须利用自身的有利条件来谋求自身独特的利益,城市外交就成为城市实现多元化国际利益的一个有效手段。

二、城市外交的职能

简单地说,城市外交的职能就是城市在对外活动中所承担的任务。它是城市外交的作用、内容和目的的表现,也是城市外交存在的前提。一般而言,我们可以将城市外交的职能分为经济职能、政治职能和文化职能。

(一)经济职能

城市外交的一个首要任务是招商引资。资金短缺不仅是一个国家经济发展的“瓶颈”,也是一个城市发展所面临的主要挑战。招商引资既是促进城市发展的重要条件,也是衡量一个城市领导人绩效的标准之一。以上海为例,2002年,上海全年批准的外商直接投资合同项目30122项,比上一年增长22.5%;吸收外资合同金额105.76亿美元,增长43.4%,实际到位资金50.3亿美元,比上一年增长14.5%。[7]再以青岛为例,它利用自己有利的地理位置,大力吸引日资、韩资企业来青岛落户。为了让外部了解青岛,1995年青岛市市长带领二百多人的访问团来到汉城,向韩国各界宣传青岛。据不完全统计,至2002年,青岛实有外商投资企业5346家。仅2002年就有21家世界“500强”企业在青岛投资23个项目。迄今为止,累计在青岛投资的“500强”企业已经有64家,共有95个项目。[8]这些外商投资企业不仅促进了城市经济的发展,而且也带动了城市外贸的出口。

其次,科技交流、人才交流、经贸交流是城市外交经济职能的另一个重要内容。先进的科学技术对一个城市发展的作用是不言而喻的。近几年来,很多城市采用人才和科技交流,比如合办培训班、输送留学生等形式实现科技兴市。1996年,上海与德国汉堡合办了商务管理培训班,当年就开办了3起,共培训各类管理人才60人。同年,上海又与美国旧金山市联办了35期国际商业经理班,共培训56人。这些学员成为上海市从事国际贸易、金融和国际结算的骨干。[9]天津市在开展城市外交方面近几年一直走在国内其他城市的前列。自1993年以来,天津市的城市外交硕果累累:利用与日本的神户结成“友好城市”的有利条件,天津组织市工商联及部分企业家赴日本参加“2001年神户中国商务良机交易会”,共达成出口合同510万美元,出口意向230万美元;组织天津7家机电企业参加日本大阪中国商务良机交易会,成交额达1.7亿日元;与法国留尼汪大区达成协议,组织天津有实力的企业家赴留尼汪大区考察,就建立出口加工区等事宜进行交流;为天津民营企业讯龙公司与古巴合作牵线,将合作领域扩大到人才交流与培养;与仁川定期开展公务员交流;与墨尔本RMIT大学举办三期高级经济管理干部培训班;与四日市开展环保技术人员培训,共培训五十余人次。[10]

第三,推进区域经济合作。1991年,中日韩等国家的10个城市决定成立东亚(环黄海)城市市长会议机制。该组织通过定期协商的方式推进环黄海地区的区域经济合作。

(二)政治职能

城市外交对国家间的关系和全球问题产生重要的影响。首先,它可以缓解两国间的紧张关系。一个典型的事例是中美关系在上个世纪90年代因为政治风波而陷入低谷后,上海等城市向欧美等国家派出访问团,为缓和两国间的紧张关系做出了贡献。其次,城市外交可以消除历史积怨,加强两国间的友好关系。二战以后,德法之间连续召开了多届城市市长会议。德国率先提出建立友好城市,以抹平法西斯在侵略战争中给法国人民造成心灵上的创伤。1973年,天津与神户结为中日间第一对友好城市,开创中国地方城市对外结好之先河,促进了中日民间交流,增强了两国民众的了解,有效配合了中央政府发展中日关系的外交战略。最后,城市也参与到全球性问题的讨论和解决上来。全球问题是指人类自身发展过程中所面临的世界性问题。这些问题规模超越了一国国界,涉及到经济、政治、文化、军事等诸多领域,制约着人类的生存和发展。全球性问题主要包括核扩散,环境恶化,全球性饥饿和贫穷,公平发展,全球人权保护等,这些问题的解决需要国际社会的共同努力。城市在全球治理中是一个行为者而不是一个旁观者。保护环境,谋求发展是每年世界城市市长会议的主要议题之一。2004年在长春举行的世界城市市长会议工作会议确定了2006年的大会主题即“在冬季里发展”,它的两个分主题主要是关于冬季的能源节约、冬季食品储运与保鲜、冬季人力资源的合理配置、绿化及公共服务设施的冬季保护等。2000年在北京举行的第六届大城市市长会议通过了《北京宣言》。其中要求:大城市要正视经济全球化的趋势,不断加强城市之间在经济贸易、科学技术等领域的实质性合作,加强再就业、为年轻人和妇女提供机会、为少数民族和残障人士创造平等环境。把生存环境作为经济发展的先决条件,采取更加有效的措施,降低城市资源消耗的总体水平,控制和减少城市环境污染。[11]日本是世界上唯一遭受过原子弹袭击的国家,因此日本城市在反对核扩散的问题上一直走在世界的前列。从70年代开始,日本很多城市宣布自己为“无核区”。

(三)文化职能

广义上的文化是指人类社会历史实践中创造的物质财富和精神财富的总称。狭义上的文化专指社会意识形态及与之相适应的制度和组织机构,即政治、道德、哲学、艺术、宗教等社会意识的各种形态。[12]文化在冷战结束以后发挥的作用越来越大,学者们将其作为“软权力”的重要组成部分。城市通过举行大型的国际性体育比赛和文化活动,交换学生和学术交流等形式积极参与到国际文化交流之中。一方面,城市文化交流可以是国家总体文化交流的一部分。例如,2004年“法国文化年”在北京举行、世界博览会在昆明举行。2002年国际网球大师赛和国际体育用品博览会在上海举行。另一方面,城市文化交流也可以是出于自身经济发展而开展文化交流。城市文化交流对于一个城市来说,既可以提升城市文化的国际水平,又可以树立城市的形象,促进城市的整体进步。另外,城市文化交流也可以向外传播一个国家和民族的文化价值观念,促进本国外交政策在国际上的“认同”。正如罗伯特·基欧汉所说的那样,“软权力可依赖某人的观念和文化的吸引力……如果一个国家能够使自己的力量被其他国家视为合法,并建立促使他国以和谐的方式确定其利益的国际制度。它未必需要其他国家那样耗费昂贵的传统的经济资源和军事资源。”[13]

三、城市外交的前景

作为次政府行为体的外交活动,城市外交的前景取决于它与中央政府外交之间的互动关系。实际上,城市外交和中央外交是在国内和国际两个层次上的“博弈”的过程。从两者的地位、作用、资源和利益诉求等方面来看,现实中的城市外交和中央政府外交二者之间的互动可以呈现一种“共赢”的局面。

所谓“共赢”的局面就是指中央外交和城市外交呈现合作和互补的关系,两者所追求的国际利益和价值处于和谐状态。城市利用自己的资源和有利条件促进中央外交目标的实现,并且又可以为中央外交政策的制定提供某种经验和思路。这是由城市外交所承担的职能决定的。战后的日本在强大的和平主义思潮下,一直倡导和平外交。因遭受过原子弹的袭击,广岛、长崎等城市积极向外推行和平主义,如举行国际裁军会议,提出建设“面向世界和追求和平”社会的口号。这样,城市外交本身就推动了中央外交政策的实现。

因此,在中国“单一制”的国家结构下,城市外交只有在追求与中央外交合作性、从属性的“共赢”中才能真正实现城市利益的最大化,才具有广阔的发展前景。

注释:

①国内学术界对城市外交研究的典型成果有:龚铁鹰.国际关系视野中的城市——地位、功能及政治走向[J].世界经济与政治,2004,(8);杨勇.论广州城市外交[J].云南行政学院学报,2008,(1);赵汗青.地方政府开展城市外交的理论与实践——以北京市海淀区为例[J].职大学报,2010,(3);汤伟.超越国家—城市和国际体系转型的逻辑关系[J].社会科学,2011,(8)。这些成果对城市外交的定义、特征、形式等方面做了详细的分析。

[1][日]星野昭吉.全球化时代的国际政治.刘小林 译[M].北京:社会科学出版社,2003.5-9.

[2]倪世雄.当代西方国际关系理论[M].上海:复旦大学出版社,2001.234-236.

[3][美]詹姆斯·多尔蒂,小罗伯特·普法尔兹格拉夫.争论中的国际关系理论.阎学通,等 译[M].北京:世界知识出版社,2003.119-120.

[4]龚铁鹰.国际关系视野中的城市——地位,功能及政治走向[J].世界经济与政治,2004,(8):37-42.

[5]陈志敏.次国家政府与对外事务[M].北京:长征出版社,2001.92-94.

[6][日]星野昭吉.全球政治学.刘小林 译[M].北京:新华出版社,2000.67.

[7]中国城市发展研究会.中国城市年鉴(2003年)[Z].北京:中国城市年鉴社,2003.490.

[8]中国城市发展研究会.中国城市年鉴(2003年)[Z].北京:中国城市年鉴社,2003.613.

[9]陈志敏.次国家政府与对外事务[M].北京:长征出版社,2001.118—121.

[10]天津市外事办公室.天津友城工作发展的现状及对策[EB/OL].http://www.tjfao.gov.cn/news/i417.aspx.

[11]第六届世界大城市首脑会议签署《北京宣言》[EB/OL].http://www.chinaaeast.gov.cn.

[12]宋新宁.国际政治概论[M].北京:中国人民大学出版社,2000.263-264.

[13][美]罗伯特·基欧汉,约瑟夫·奈.权力与相互依赖.门洪华 译[M].北京:北京大学出版社,2001.315.

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