我国中小企业创新政策的发展及评价

戴 维，马少晔

(金陵科技学院商学院, 江苏 南京 211169)

创新是引领发展的第一动力。数量众多的中小企业创新能力的提升是我国实施创新驱动发展战略的微观基础。在实施创新驱动发展战略的大背景下，国家层面鼓励中小企业创新的政策也愈加丰富。不少研究者从财政政策、金融政策、政府购买政策等角度研究了相关政策工具对中小企业创新活动的激励效应[1-4]。但是，在相当长的一段时期内我国中小企业并未被认定为创新主体，这导致中小企业创新政策较为零散，也鲜有研究者对中小企业创新政策进行系统性梳理和研究。

随着我国创新驱动发展战略的逐步推进，中小企业创新活动在国家创新体系中的作用逐渐增大。2011—2017年，我国共发布了23项针对中小企业创新的政策，政策的系统性显著提高。因此，有必要对我国中小企业创新政策的发展历程进行系统性梳理、分析和评价，以深入理解现行政策体系。为了更清晰地描述我国中小企业创新政策的演进脉络，本文将从两条主线展开分析：一是国家创新政策的发展演进，二是中小企业公共政策的发展演进。考虑到1992年经济体制改革以前，中小企业公共政策的发展仅处于萌芽状态，相关科技政策基本缺失，创新政策更无从谈起，因此本文将研究时段设定为1992—2017年，并将这一时段中小企业创新政策的发展分为三个时期：初步形成时期(1992—2001年)、逐步完善时期(2002—2010年)和深化发展时期(2011—2017年)。

一、我国中小企业创新政策初步形成时期(1992—2001年)

1992年是我国经济体制改革的关键之年，相关经济政策的调整降低了中小企业的准入门槛。我国从国有小型企业着手，实施“抓大放小”的改革战略，转变经济增长方式。1996年7月24日，原国家经贸委发布的《关于放开搞活国有小型企业的意见》(国经贸企〔1996〕491号)明确要求各级政府采取相关措施支持小企业的科技发展。

经济体制改革迫切要求国家出台与其相适应的科技政策。这一时期的标志性科技政策是1993年10月1日实施的《中华人民共和国科学技术进步法》和1999年8月20日颁布的《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》。前者从法律高度明确了科学技术的重要作用，是我国第一部为科学技术而立的基本法；后者构建了推进科技进步和技术创新的措施框架，其中也涉及中小企业。随后，一系列鼓励中小企业尤其是科技型中小企业创新的政策陆续发布。例如：1999年5月21日国务院办公厅转发科学技术部、财政部发布的《关于科技型中小企业技术创新基金的暂行规定》(国办发〔1999〕47号)，1999年11月17日中国人民银行发布的《关于加强和改进对小企业金融服务的指导意见》(银发〔1999〕379号)，2000年4月25日原国家经贸委发布的《关于培育中小企业社会化服务体系若干问题的意见》(国经贸中小企〔2000〕372号)等，分别从创新基金、金融服务、服务体系等多个方面对中小企业的科技创新给予政策支持。2000年8月24日国务院办公厅转发原国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》(国办发〔2000〕59号)，这是改革开放以来第一个关于中小企业的综合性政策文件，其对中小企业科技进步、创新和产业化发展进行了系统描述，为之后我国中小企业创新政策体系的建立奠定了基础。

总体而言，这一时期我国开始出现针对中小企业科技进步和创新的公共政策，国家科技政策越来越强调创新，国家创新政策初步形成，政策工具涵盖创新基金、金融支持等方面，政策形式主要以国家部委通知、意见等文件为主。值得一提的是，这一时期发布政策的主要机构不是主管科技工作的部门，而是掌控关键经济和行政资源的部门，这与传统经济和行政资源倾斜配置有关[5]。随着一系列鼓励中小企业创新的政策的发布，中小企业创新政策体系得以初步形成，这对此后中小企业创新活动的展开起到了一定的推动作用。

二、我国中小企业创新政策逐步完善时期(2002—2010年)

2001年12月11日我国正式加入世界贸易组织。这一历史事件对我国这一时期及以后的创新政策产生了巨大的影响。2005年12月31日国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(国发〔2005〕44号)提出，必须把提高自主创新能力作为国家战略。自发布后，其便成为创新政策的指导纲领。而对于中小企业而言，2003年1月1日实施的《中华人民共和国中小企业促进法》影响则更为深远。作为我国首部关于中小企业的专门立法，其要求国家和地方从资金、创业、市场开拓、社会服务等各方面为中小企业提供支持，并特别要求对中小企业技术创新进行政策扶持。这一时期我国中小企业创新政策主要有以下特点：

第一，逐步构建起鼓励中小企业创新的基本框架。不同于上一时期零散、独立、单一的支持政策的发布，这一时期开始出现多部委联合发布或权威部门发布中小企业创新政策的现象。我国开始综合运用政策工具，政策效果得以叠加，政策措施逐渐完善。例如：2007年10月23日国家发展和改革委员会、教育部等12个部门联合发布的《关于支持中小企业技术创新的若干政策》(发改企业〔2007〕2797号)，首次较为全面地构建了鼓励中小企业创新的系统性政策框架，其涵盖税收政策、研发机构建设、信息化建设、人才战略、金融支持等各个方面[6]，有学者认为，该文件的发布说明中小企业创新政策从理论认识到实际操作都发展到了一个相对成熟的阶段[7]；2009年9月19日国务院发布的《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发〔2009〕36号)则是对已有政策框架的进一步完善。

第二，开始重视中小企业的服务体系和知识产权保护体系的建设，着力优化中小企业的创新环境。一方面在综合框架中强调了服务机构的建设和知识产权保护的重要性，另一方面下发专项文件予以重点支持。具有代表性的政策主要包括：2002年12月20日科学技术部发布的《关于大力发展科技中介机构的意见》(国科发政字〔2002〕488号)，2008年3月11日国家发展和改革委员会、科学技术部等8个部门联合发布的《关于印发强化服务促进中小企业信息化意见的通知》(发改企业〔2008〕647号)，2009年12月31日国家知识产权局、工业和信息化部联合发布的《关于实施中小企业知识产权战略推进工程的通知》(国知发管字〔2009〕238号)。这些政策的发布表明，在支持中小企业创新方面，国家不仅注重解决中小企业资金、人员不足的问题，而且还开始构建中小企业创新活动服务体系以及营造良好的政策环境。

第三，科技型中小企业成为我国中小企业创新政策的重点关注对象。相关政策工具有两类：一是加强对科技型中小企业创新的金融支持，通过偏向性金融政策和营造有利于科技型中小企业创新的金融环境来鼓励其开展创新活动，代表性政策主要有2003年1月7日科学技术部和中国农业银行发布的《关于加强对科技型中小企业金融服务的指导意见》(国科发财字〔2003〕27号)、2009年5月5日原银行业监督管理委员会和科学技术部发布的《关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见》(银监发〔2009〕37号)等；二是通过创新基金引导和支持科技型中小企业的创新活动并进行规范化管理，代表性政策有2005年2月17日财政部和科学技术部发布的《关于印发科技型中小企业技术创新基金财务管理暂行办法的通知》(财企〔2005〕22号)、2005年3月2日科学技术部和财政部发布的《科技型中小企业技术创新基金项目管理暂行办法》(国科发计字〔2005〕60号)等。

三、我国中小企业创新政策深化发展时期(2011—2017年)

随着科技的进步和劳动生产率的提高，原有的中小企业划分标准越来越不适用于对中小企业的分类，其也难以反映中小企业的真实状况和中小企业对经济发展的贡献。因此，2011年6月18日工业和信息化部、国家统计局等4部委联合发布《关于印发中小企业划型标准规定的通知》(工信部联企业〔2011〕300号)，其提高了中小企业划型标准，涵盖了84个行业大类，既结合我国实际又具有国际可比性，拓宽了中小企业公共政策的适用范围。

对于中小企业而言，2011年9月23日工业和信息化部发布的《“十二五”中小企业成长规划》(以下简称《规划》)具有非常重要的意义。该《规划》是在《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》及《“十二五”工业转型升级规划》的综合框架下对中小企业“十二五”发展的统筹规划。《规划》明确了中小企业创新能力发展目标，即“技术创新能力明显增强，中小企业研究与试验发展经费支出占主营业务收入比重不断提高，形成一批具有创新能力、知识产权创造优势和知名品牌的创新型中小企业”。

在《规划》的指引下，从2011年开始我国陆续发布了一系列针对中小企业创新的政策。这些政策表现出以下三个方面的特点：

其一，政策的制定从以单一部门为主发展到以多部门联合为主，政策工具的综合运用能力、协同作用增强。例如：2011年11月21日财政部、工业和信息化部等4部委联合发布的《关于国家中小企业公共技术服务示范平台适用科技开发用品进口税收政策的通知》(财关税〔2011〕71号)，2011年12月2日工业和信息化部、科学技术部等5部委联合发布的《关于加快推进中小企业服务体系建设的指导意见》(工信部联企业〔2011〕575号)等，都是采用部门联合发布的方式从研发机构建设、税收优惠、服务平台建设等方面引导和鼓励中小企业进行研发与创新。

其二，政策与时俱进的特征进一步凸显，发布的政策更加契合中小企业的需求，政策的可操作性增强。例如：2011年8月29日国家发展和改革委员会、科学技术部联合发布的《关于加快推进民营企业研发机构建设的实施意见的通知》(发改高技〔2011〕1901号)强调，要大力支持中小民营企业发展多种形式的研发机构；2013年7月16日工业和信息化部发布的《关于促进中小企业“专精特新”发展的指导意见》(工信部企业〔2013〕264号)，提出了更加符合中小企业特征的发展道路，即“专业化、精细化、特色化、新颖化”；2012年、2014年和2015年我国相继发布的与专项资金有关的文件是对已有政策的优化和调整，新政策更加注重创新成果的产出和创新能力的提升；2016年12月30日工业和信息化部发布的《关于进一步推进中小企业信息化的指导意见》(工信部企业〔2016〕445号)，鼓励中小企业通过提升信息化水平来推动企业创新。

其三，科技型中小企业仍是创新政策关注的重要对象。从1999年发布第一项针对科技型中小企业的政策开始至2017年年末，我国共发布近10项关于科技型中小企业创新的政策，涵盖创新基金、金融支持、产业政策等方面。例如：2011年5月12日科学技术部发布的《关于进一步促进科技型中小企业创新发展的若干意见》(国科发政〔2011〕178号)，从产学研合作、集群发展、公共服务、融资渠道、政策环境等方面为科技型中小企业创新发展提供全方位的支持，政策目标进一步明确，政策工具进一步具体化；2013年1月28日国务院办公厅发布的《关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》(国办发〔2013〕8号)提出，要“扩大科技型中小企业技术创新基金规模，继续实施科技型中小企业创业投资引导基金、新兴产业创投计划、中小企业创新能力建设计划和中小企业信息化推进工程，强化火炬计划、星火计划、国家重点新产品计划对中小企业产品和技术创新的政策引导作用，引导和支持中小企业创新创业”。

四、我国中小企业创新政策述评

我国中小企业创新政策经历了一个从无到有、从单一性创新政策到综合性创新政策的转变过程，成为我国创新政策体系中不可或缺的重要组成部分。作为国家创新体系的组成部分，中小企业的创新模式不仅与科研院所、高等学校的创新模式不同，而且与大型企业的创新模式也存在较大差异，在风险抵御、政策依赖、发展道路等方面具有特殊性。因此，中小企业创新政策必须契合中小企业的特性，政策制定者应根据中小企业发展阶段的不同，适时调整政策目标，完善政策措施，以形成独立的政策体系。从我国中小企业创新政策的变迁与发展来看，中小企业创新政策具有以下几个特征：

其一，创新政策目标体现了从“技术引进”“技术进步”到“模仿创新”再到“自主创新”的跨越式发展过程。从1999年政策文本明确提出“中小企业创新”开始到2017年年末，主要针对中小企业创新的国家政策共有40余项。我国技术政策的核心在过去二十多年中并没有发生实质性的改变，基本上沿着以引进外资和技术为基础，提升技术创新能力，同时加强科技成果转化和知识产权保护这条路径不断发展。而引进外资的目的是为了引进技术，即达到“以市场换技术”的目的，中小企业的创新政策亦是如此。在相当长的一段时间内，“创新”一词虽屡屡被提及，但受重视程度并不高。随着经济的不断发展和技术的日趋进步，中小企业逐渐产生了依靠技术寻求更大发展的内在需求，相关创新政策应运而生。中小企业的创新愿望和获得政府支持的需求使企业形成了较为明确的创新目标。

其二，中小企业创新政策的数量快速增加，但政策缺乏权威性和连续性。从数量上看，随着中小企业的快速发展，创新政策也越来越完善，上述三个时期的政策年均发布数量逐渐增加。但是，这些政策绝大多数以通知、意见等形式发布，以法律的形式颁布的政策较少。政策文本法律少而规章多，这意味着权威性不够，约束力不强。

其三，中小企业创新政策发布部门有所变化，联动作用进一步增强。在上述三个时期内，政策发布方式由单一部门发布逐渐转变为由两个部门甚至多个部门联合发布，或者由国务院或国务院办公厅发布或转发各项政策，权威性逐步提升，这说明国家对中小企业创新政策的重视程度逐渐加深。但是，中小企业局目前还只是工业和信息化部的内设机构，授权极其有限，并且这种管理方式和管理制度仍处于摸索阶段，这会对中小企业的创新活动产生一定制约。在政策发布主体中，财政部始终是非常重要的部门，中小企业主管部门也多采用与财政部联合发文的形式发布相关政策。一方面，传统经济体制导致国家经济和行政资源分布不均衡，中小企业的主管部门和科技政策的主要制定部门并未掌握科技创新的关键资源，而国家希望通过发动各方面力量来推动中小企业创新能力快速提升；另一方面，作为创新主体，中小企业也会进行理性选择，希望从掌握经济资源的部门获得相应的支持。

其四，中小企业创新政策的主要政策工具发生了一定变化，但构建鼓励创新的综合框架仍然占据主体地位。纵观政策文本，政策工具涵盖了资金支持、税收优惠、金融支持、产学研合作、研发机构建设、知识产权保护等多个方面，但40%以上的创新政策都是在构建鼓励创新的综合框架。在单项政策工具方面，前期政策工具主要有创新基金引导、税收优惠、金融支持、服务体系建设等，随着中小企业创新能力的不断提升，知识产权保护、研发机构建设逐渐成为鼓励创新的主要工具。对于中小企业特别是科技型中小企业而言，资金支持主要是指设立创新基金和专项资金并用于对中小企业的扶持；税收优惠主要是指对技术进步、技术转让项目获得的收入免征营业税，对创新过程中发生的费用经审核后在应纳所得税额中进行扣除；金融支持主要是指对于进行创新的中小企业或其项目，商业银行给予贷款利息优惠；服务体系建设是指建立有利于中小企业创新的信息化环境和中介环境(包括产学研合作)；知识产权保护是指为中小企业创新建立良好的知识产权保护环境，激发企业的创新动力。

总的来看，我国中小企业创新政策从无到有，逐渐形成了一个较为完善的政策体系。科技政策的制定应当以国家经济发展大背景为依据，“建设创新型国家”这一战略的实施伴随着经济增长方式的快速转变，增强自主创新能力已经成为调整产业结构、转变经济增长方式的中心环节。作为最具活力的企业形式，中小企业无疑具有贴近市场、机制灵活、“船小好调头”的特点，其创新的能动性并不弱，但弱势却非常明显，这使中小企业对政策具有较强的依赖性。因此，中小企业创新政策的制定者应当充分考虑企业的实际情况和需求，出台的政策应对企业创新能力的提升起到明显的促进作用。