论非公有制经济发展的法治保障——以南京市非公有制经济发展为例

朱未易，孔祥林

(1. 南京市社会科学院城市发展研究所，江苏 南京 210018；2. 南京市工商业联合会宣传调研处，江苏 南京 210018)

论非公有制经济发展的法治保障
——以南京市非公有制经济发展为例

朱未易1，孔祥林2

(1. 南京市社会科学院城市发展研究所，江苏 南京 210018；2. 南京市工商业联合会宣传调研处，江苏 南京 210018)

在我国现有的市场经济法治体系中，非公有制经济与公有制经济的法治保障是两个不同的体系。我国非公有制经济发展所依据的法律法规是很有限的，而层次较多且复杂的政策制度供给，其规制和激励的功能远不如法律法规那样具有很强的约束力，其调整的不稳定性、非长期性、非规范性、弱约束性以及无归责性往往导致具体政策缺乏约束力而无法落地实施。就我国现状看，完善非公有制经济发展的法治保障体系应该从增强法治意识、营造法治环境、完善法治规则、规范法治行为等方面去进行系统性构建。

非公有制经济；法治；规制模式；调整系统

在我国现有的市场经济法治体系中，非公有制经济与公有制经济的法治保障是两个不同的体系，在主体的权利与义务方面还存在着许多不平衡现象。目前，国家层面还没有出台具有顶层的和统摄性的“非公有制经济发展促进法”等法律法规，因此，我国非公有制经济发展所依据的法律法规也是有限的。而层次较多且复杂的政策制度供给，其规制和激励的功能远不如法律法规那样具有强制约束力，其调整的不稳定性、非长期性、非规范性、弱约束性以及无归责性往往导致具体政策缺乏约束力而无法落地实施，就我国的现状看，非公有制经济发展法治保障体系的不健全和不完善直接影响了非公有制经济的进一步壮大和发展。

一、国家与地方层面对非公有制经济发展法律和政策制度支持的现状

(一)国家层面对非公有制经济发展法律制度支持的检视

我国在国家层面对非公有制经济发展提供的法制保障可主要归纳为“5+3+X”法律法规制度保障模式。“5+3”表示5个国家层面的内资企业法律：《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国个人独资企业法》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国中小企业促进法》《中华人民共和国农民专业合作社法》，以及3个国家层面的外资企业法律：《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》《中华人民共和国外资企业法》。而“X”则表示国务院及各相关部委办局等部门出台的各类旨在促进和保障非公有制经济发展的政府规章、行政性法规及其规范性文件，诸如《个体工商户条例》《个人独资企业登记管理办法》《个体工商户登记管理办法》《私营企业暂行条例》《私营企业暂行条例施行办法》等，以及若干发展非公有制经济的专项管理办法。

这些文件对非公有制经济的法律地位、主体资格、企业设立、准入门槛、权利义务都进行了具体的规定，对非公有制经济的发展和壮大，以及非公有制经济的规范化运行都产生了积极的影响。

(二)国家层面对非公有制经济发展政策制度支持的检视

国家层面对非公有制经济发展的政策支持和保障是最多的，从国务院出台的发展非公有制经济的意见到国务院各有关部门出台的发展非公有制经济的实施意见和具体办法，主要可以归纳为“5+X”政策制度保障模式。“5”表示五个国务院层面发展非公有制经济的政策保障意见和决定，即《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》。而“X”则表示国家有关部委办局为落实国务院文件的精神，相继出台的近60个促进非公有制经济发展的具体政策措施。这些具体的政策措施涉及的范围和行业非常广泛，包括非公企业投资与进入领域、非公企业税费与金融支持、非公企业创新与研发支持、非公企业参与国际竞争等，其在政府政策层面对非公有制经济的发展给予了积极的支持和扶持。诸如《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》《关于鼓励和引导民营企业发展战略性新型产业的实施意见》《关于加快推进民营企业研发机构建设的实施意见》《关于进一步促进科技型中小企业创新发展的若干意见》《关于小型微利企业所得税优惠政策的有关问题》《关于鼓励民营企业积极开展境外投资的实施意见》《关于中小企业发展专项资金管理的暂行办法》《中国保监会关于鼓励和支持民间投资健康发展的实施意见》《关于促进劳动密集型中小企业健康发展的指导意见》等。

(三)地方层面对非公有制经济发展法律和政策制度支持的检视

在地方层面，江苏省和南京市对非公有制经济发展的法制和政策制度支持主要体现在“4+6+5+X”的制度保障模式上，即4部支持和扶持本省非公有制经济发展的地方性法规、6个省委省政府发展非公有制经济的意见、5个南京市委和市政府颁发的加快发展非公有制经济的意见以及省政府各有关部门出台的支持和发展非公有制经济的若干规范性文件。诸如《江苏省发展个体私营经济条例》《江苏省发展民营科技企业条例》《江苏省中小企业促进条例》《江苏省农民专业合作社条例》等地方性法规。再如《中共江苏省委 江苏省人民政府关于进一步加快民营经济发展的若干意见》《江苏省人民政府关于促进中小企业平稳健康发展的意见》《中共江苏省委 江苏省人民政府关于加快民营经济转型升级的意见》《江苏省人民政府关于进一步促进中小企业发展的实施意见》《江苏省人民政府关于鼓励和引导民间投资健康发展的意见》《江苏省人民政府关于改善中小企业经营环境的政策意见》等省级政策文件。还有《南京市人民政府办公厅关于加快推进全市中小企业服务体系建设的意见》《中共南京市委、南京市人民政府关于加快发展民营经济的若干意见》《中共南京市委、南京市人民政府关于鼓励和引导民间投资健康发展的意见》《南京市人民政府关于进一步支持中小微企业发展的意见》《中共南京市委、南京市人民政府关于促进民营经济创新发展混合所有制经济跨越发展的意见》及5个附属规范性文件等。

(四)我国非公有制经济发展法治保障的现状评析

一是国家层面的法律法规和行政规章对非公有制经济的发展只作了一般性的规定，也就是说，对非公有制经济的发展只规定了可以设立与经营非公有制企业的权利与义务，而在非公有制经济与公有制经济的平等地位、平等发展、平等竞争和平等经营的制度建设方面，以及确立扶持弱小的非公有制企业发展方面，有关制度还有待进一步完善。目前，我国还缺乏一部具有顶层统摄作用的“非公有制经济发展促进法”或“非公有制经济发展法”，用以调整我国整个非公有制经济的运行和发展。另一方面，国家层面出台的政策细化了扶持和支持非公有制经济发展的法规条款，具有较强的操作性，但是政策制度的供给在操作层面还缺乏执行力的保障和责任承担的追溯。

二是发展非公有制经济的地方性法规在个体私营经济和民营经济的发展初期，确实起到了激发活力和促进发展的效果，但是随着地方非公有制经济的进一步发展和壮大，已有的法规凸显出调整的滞后性、范围的狭窄性、主体的局限性等问题。而适时出台的政策及其规范性文件弥补了地方性法规的不足和缺陷，但政策制度也同时体现出其固有的局限性，诸如调整的短期性、规制的软约束性等。因此，从国家层面到地方层面对非公有制经济发展的制度性保障还是应该贯彻以法律法规调整为主、以政策制度调整为辅的原则，体现静态调整与动态调整结合、长效调整与短期调整结合、顶层调整与区域调整结合、激励调整与约束调整结合的规制理念。

二、南京非公有制经济发展的法治环境现状

近年来，南京出台了一系列促进非公有制经济创新发展的政策措施，破除了影响非公有制经济发展的体制机制障碍。

(一)具有明确的目标引导和推进机制

南京市委市政府把促进非公有制经济发展作为重要工作任务。2002年以来，每年都召开全市民营经济工作会议，表彰有突出贡献的非公有制企业、服务民营经济发展的机构以及南京市优秀中国特色社会主义事业建设者。特别是2014年7月召开的市委十三届八次全委会，专题研究了促进非公有制经济创新发展和混合所有制经济跨越发展的问题，出台了“1+5系列文件”，这体现了南京市委市政府对促进非公有制经济发展问题的高度重视。我市连续多年出台《民营经济工作要点》，明确年度民营经济工作思路、目标及重点任务，编制《民营经济发展主要指标计划》并分解至各区(开发区)，建立相应的考核推进机制，落实促进民营经济各项发展任务。

(二)始终保持对非公有制经济创新发展的制度供给

近年来，南京在实施创新驱动战略、支持科技创业、简化审批手续、落实优惠政策等方面下了很大功夫，收到很好的成效。制定贯彻国家发展非公有制经济的“36条”“新36条”地方实施意见；相继出台了《关于加快推进全市中小企业服务体系建设的意见》《关于加快发展民营经济的若干意见》、“科技九条”与“创业七策”、《关于进一步支持中小微企业发展的意见》等在全国有影响的政策措施。2014年7月出台的“1+5系列文件”由1个既有目标引导又有具体举措的纲领性实施意见以及5个实施办法所构成，这5个实施办法涉及简化行政审批手续、促进混合所有制经济发展、放开民间投资领域、国有资本从传统工商业领域退出和国有资本从设计、施工、监理、环卫、养护等领域退出。文件借鉴了全国其他地方的经验做法，体现了超前意识，政策措施接地气、可操作，而且在文件中都明确了牵头单位和配合单位，利于落实工作责任。

(三)构建推进非公有制经济发展工作的协同体制

南京重视加强对非公有制经济发展的组织领导，抓好落实推进工作。建立并根据工作需要及时调整市非公有制经济工作领导小组，指导各区(开发区)成立和调整相应机构，印制《南京市民营经济工作通讯手册》，强化各部门、区(开发区)的沟通联系。启动百优非公有制企业培育计划，建立民营龙头企业常态化服务机制，定期进行沟通，并深入企业跟踪服务，实行动态管理、梯次推进、滚动发展，重点协调解决企业发展过程中的项目、融资、上市、土地、人才、市场拓展等重大事项问题，逐步形成上下联动、协同推进的工作体制。

(四)不断完善非公有制经济统计制度建设

针对目前全国尚未建立民营经济统计制度的现状，结合地方实际，南京出台了《关于加强我市民营经济统计工作的意见》。通过制度化文件明确了民营经济统计范围和内容、各部门统计工作职责和分工，建立了如工作体系和定期联系、统计数据报送和核定、半年分析以及全年考评等相关制度，从而明确了民营经济统计工作流程和统计制度。加强民营主要经济指标运行分析监测，按季度节点跟踪分析民营经济注册资本、固定资产投资、税收收入、重点企业运行状况以及其在全省13个省辖市中的对比情况，按季度编制《南京市民营经济运行信息》，力求全面准确地掌握全市民营经济发展状况，强化对民营经济运行的分析监测，为领导决策提供依据。

(五)持续加强政府服务非公有制经济发展的能力建设

南京通过举办重大项目对接会，切实拓展民间投资渠道，集中重大项目向民营企业开放；抓住金洽会、软博会等重大活动契机，分行业梳理推出一批重点民资项目、重点民营客商，加强走访跟踪，推进项目洽谈落地；开展经贸交流，推动非公有制企业“走出去”；举办投资环境推介会，深化与欧盟等驻宁代表处合作；组织企业家代表团出国考察，接待外国企业和机构来宁考察，帮助企业开拓国外市场。制作并发送电子商讯《商荟南京》，提供企业对外发展信息。编制企业所得税优惠政策操作规程，保证现有政策的落实，切实指导和帮助企业充分享受相关税收优惠政策。

三、非公有制经济发展的法治保障存在的问题

根据我们对江苏省的南京与苏州以及浙江省的杭州与宁波等几个具有地方立法权的城市进行的调研可知，这些城市在促进非公有制经济发展的制度建设方面做出了巨大努力，营造了有利于非公有制经济发展的良好法治保障环境，其许多方面在全国处于领先地位。但是，这些城市非公有制经济快速发展的要求与法治保障的水平之间还存在一定差距，具体体现在以下几个方面。

(一)法治理念有待进一步提升

一是平等观念没有牢固确立。一些政府部门没有能够认识到公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，对非公有制经济存在一定的歧视，当公有制经济和非公有制经济主体发生纠纷或诉讼行为时，存在偏向姓“公”的一方。二是有限政府观念没有形成。政府没有把职能主要定位于公共产品和服务的提供上，缺乏权力界限意识，随意干预非公有制企业的正常生产经营活动。三是政府服务观念不强。仍然有通过行政命令、强制等方式指导非公有制企业的经济活动的现象，而不是通过提供信息、政策、专业技术等方面的指导和服务来促进非公有制企业的发展。四是政府诚信观念有待巩固。政府和相关部门的政策、行为一定程度缺乏连续性和可预期性，在因公共利益需要而征用土地财产、调整政策措施时，缺乏法治的规则意识，亟待进一步完善对非公有制企业的公平补偿机制和救济机制。

(二)制度供给有待进一步完备

一是地方性法规和规章层面的制度供给不足。调研的城市都具有地方性法规和规章的立法权限，但是在促进地方非公有制经济发展方面缺乏具有实体性和程序性的法治规则，往往以政策和规范性文件为主要调整规范，体现出政策调整的随机性、不稳定性、不可诉性和责任缺位性等固有缺陷，忽视了法规调整的功能和作用。二是帮助非公有制企业解决融资难问题的制度供给不足。尽管这些城市陆续出台了一些支持非公有制企业融资的举措，提供了银行贴息贷款、科技发展基金等优惠政策，但非公有制企业仍面临融资门槛高、成本高、担保难、中介平台少等问题，非公有制中小微企业融资更是困难。三是减轻非公有制企业负担的制度供给不足。非公有制企业的税负较过去确实有明显下降，但是各种行政性收费逐年增加，比如有的城市收取中小企业的残疾人基金、河道管理费、企业贷款所需的房屋评估费、各类产品检测费等。有的城市非公有制企业盖一栋办公综合大楼要缴纳92种税费，其中“费”的科目远远多于“税”。四是方便非公有制企业办事的制度供给不足。虽然各级政府成立了行政服务中心或办证大厅，但手续仍然较繁，时间仍然较长，费用仍然较多，这给企业增加了无形的负担和成本。

(三)政策行为有待进一步规范

一是政策行为的公平性需要进一步规范。非公有制企业进入市政、金融、能源、卫生等领域，仍然存在“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象，尤其是在基础设施、金融等社会服务业以及国有产权交易领域的投资进入更难。有的进入领域放宽了，但是进入的资质条件并没有改变；有的进入条件平等了，但是要素保障和政策享受仍然不能平等。二是政策行为的部门利益化倾向需要进一步消除。政府职能转变不够到位，部门利益仍然是简政放权的羁绊，有的权力虽然下放了，但是放得不彻底，有的还打了埋伏和折扣。政府制定的对非公有制企业的一些奖励政策、扶持政策、退税政策等优惠政策也很难落实到位。三是政策的落实程度需要进一步到位。党的十八届三中全会明确提出，限期实现行业协会(商会)与行政机关真正脱钩。但是，有些城市的有些行业协会(商会)未能真正走向市场，政府部分职能向行业协会(商会)转移不够积极有效，行政部门手中仍然控制着一些商会、协会，成为政府谋取利益的重要渠道和工具。有些城市的行业协会(商会)依附于政府部门，往往不能真正代表广大企业的利益，难以形成影响力，也不能站在非公有制企业的立场向政府反映利益诉求，这影响了非公有制经济的发展。

四、完善非公有制经济发展的法治保障体系的对策

2014年7月，李克强总理在大力发展小微企业等非公有制经济的讲话中提出如下要求。一是要继续简政放权，创造好的营商环境。决不能让企业被各种不合理的制度规定捆住手脚，走不动，行不远，甚至关门停业。政府要加快取消不必要的前置审批和资质资格认证等规定，下决心打掉前进路上的一个个“障碍栏”，使企业经营更加便利。二是要加大对新创企业的财政支持和金融服务力度。针对融资难、成本高等问题，研究对新创小微企业的扶持政策，金融机构既要讲经济效益，也要讲社会效益，应承担社会责任，为小微企业发展提供服务。三是政府和企业要共同营造公平竞争的市场环境。市场经济是法治经济，也是道德经济，企业要以信用为基础，要讲诚守信，政府也要依法严格监管，打击处罚违法违规失信行为，这也是为诚信经营助力。总之，要通过深化改革、转变政府职能，把该放的放开，该扶的扶好，该管的管住，使新创企业在公平公正的环境中不断成长壮大和持续健康发展。

(一)进一步增强发展非公有制经济的法治意识

一是进一步增强发展非公有制经济的平等保护意识。要增强正当保护意识，无论公有制经济财产还是非公有制经济财产，都应该能依据同样的法律而获得保护，它们在法律上都具有获得保护的正当性。要增强同等保护意识，在宪法和法律的保护上应当贯彻平等的原则，对不同所有制主体的合法权益，都给予“同等保护”。要增强差别保护意识，要对当前作为弱势一方的非公有制经济进行适度倾斜性保护，特别是使处于弱势地位的非公有制企业受到法律的支持性保护。

二是进一步增强发展非公有制经济的法治规则意识。增强学法用法的规则意识。企业经营管理人员需要学习与生产经营活动相关的产品质量、合同、税收、消费者权益保护等方面的法律法规，以此提高企业经营管理人员的整体素质。增强依法管理的规则意识。对企业的经营行为进行依法管理是维护企业和员工权益的安全阀。增强依法维权的规则意识。非公有制企业还要树立正确的诉讼观念，加强对调解、仲裁等非诉救济途径的应用，节约司法救济成本。

三是进一步增强发展非公有制经济的依法行政意识。正确处理好“权”与“法”的关系问题，树立“法”大于“权”的理念。在非公有制经济的执法理念中，依法永远是执法的首要依据。正确处理好“依法”与“依言”的关系问题。若上级领导之“言”是按照法律法规和政策制度的要求依法行使职权、部署工作，这时依言办事与依法办事是一致，我们并不反对这样的依言办事，相反，我们则应依法办事。

四是进一步增强发展非公有制经济的司法保障意识。我们应树立公平正义的司法意识，以提高司法公信度为前提，培养公正司法和严格执法的品格。我们还应树立平等救济的司法意识，维护法律威信，彰显法律的权威性、公正性和神圣性的价值观念，并将其始终贯彻于法律的实施过程之中。

(二)进一步营造发展非公有制经济的法治环境

一是进一步营造非公有制经济与公有制经济享受同等待遇的法治环境。创造战略发展的法治环境，应当立足于解放和发展生产力来对待所有制问题，立足于我国生产力发展不平衡的现状。创造尊重发展的法治环境，明确公有制和非公有制都是发展生产力所需要的所有制形式，也是我国现有基本经济制度的特征。创造竞争发展的法治环境，应当在市场竞争中充分发挥各种所有制的优势，相互促进、相互补充、共同发展。创造规则发展的法治环境，让各种所有制经济实体在遵守相同规则的前提下，平等地受到制度规则的保护。创造宽松发展的法治环境，凡是束缚生产力发展的做法和规定、凡是影响发展的体制弊端都应当改变和革除。创造服务发展的法治环境，政府依法管理经济事业和社会事务，为非公有制企业公平竞争创造良好条件。

二是进一步营造非公有制企业公平有序竞争的法治环境。创造平等发展的法治环境，从法律角度对市场准入加以明确和解释，严厉打击为保护垄断而设障、使其他市场主体无法进入的违法行为。创造规范发展的法治环境，确保非公有制企业等市场主体拥有平等权利与平等机会，并在统一的市场规则之下运行和发展。创造有序发展的法治环境，建立公平有序的市场交易机制，为非公有制企业的健康发展营造良好的市场秩序。

三是进一步营造良好的税收法治环境。营造依法治税的法治环境，形成纳税人和国家征税机关之间的良性互动机制，形成以平等为基调的税收法治状态。营造宽松的地方性税收政策环境，根据国家和省最新的征税法规和政策规定制定具有地方特色的进一步降低非公有制企业税费负担的政策。营造有利于企业发展的税收服务环境，利用中央赋予地方一定的税收立法权的优势，进一步降低非公有制企业税外负担。

(三)进一步完善发展非公有制经济的法治规则

一是进一步完善地方性发展非公有制经济先行先试的创新制度。完善发展非公有制经济的地方性法规和政府规章，根据国务院和江苏省的有关发展非公有制经济的法规和政策，制定和颁布具有地方特色的地方性法规或政府规章(如南京市非公有制经济发展促进条例或办法)，前瞻性和先行性地进行非公有制经济发展的促进性立法工作。完善促进非公有制经济发展的政策性文件，依据有关发展非公有制经济的法律法规和政策以及南京市非公有制经济发展的趋势和发展状况，在现有五个政策性文件的基础上制定诸如“关于加快非公有制经济发展的若干意见”等政策性和操作性强的文件。完善具有配套和衔接功能的操作性规范，各有关行政管理部门应该制定与国家和省有关法规、政策相衔接的旨在促进非公有制经济发展的规范性文件，加快实现行政审批制向行政许可制的转变，最大限度地减少审批事项，简化审批程序，发挥行政许可制度的作用，保证市场主体在市场经济中自由竞争，激发竞争活力。

二是进一步完善地方性发展非公有制经济产权平等保护制度。根据非公有制经济的特殊存在形式，制定有针对性的产权保护制度，通过不断完善我国现有的产权基本制度，制定配套的地方性产权保护制度，并落实为具体制度安排，藉此保护好公民的这些合法私有财产不受侵犯。

三是进一步完善地方性发展非公有制经济市场准入制度。确立非公有制经济非禁即入的原则，清理行业准入中不合理的限制性规定，让非公有制经济畅通地进入到国有垄断性行业和领域。进一步细化市场准入的地方性法规，制定非公有制经济主体进入基础设施、石油石化、电力通信、社会事业等领域的实施办法，规定具体的出资限额、经营范围等准入资格和条件，将鼓励型政策尽可能落到实处，切实破除“玻璃门”现象。加大政策支持和扶持力度，从政策层面上出台激励和促进办法，积极鼓励通过联合、联营、集资、入股等方式，引导非公有制企业投资经济效益较好的领域。

四是进一步完善地方性发展非公有制经济财政税收操作制度。公平合理地对非公有制企业征收税款，税收部门要以切实减轻非公有制企业负担为目的，在总量上减轻非公有制企业的税费负担。加大对非公有制企业的税费减免力度，对那种科技型、创新型、成长型的非公有制企业给予更多的减免优惠政策。规范各类行政事业收费，要加强治理向中小企业乱收费、乱罚款、乱摊派等问题，坚决取缔重复的收费项目，切实减轻非公有制企业负担。加大对非公有制企业的财政支持力度，加快设立中小企业发展基金，充分发挥财政资金的引导作用，带动社会资金支持中小企业发展[1]。

五是进一步完善地方性发展非公有制经济投融资服务制度。改革地方金融机构的融资方式，进一步加大对主要商业银行中小企业信贷部门的支持力度，放宽对中小企业融资的要求和标准，成立城市中小企业银行，增加民间投资企业融资的选择。允许这些金融机构上市融资，在条件成熟的情况下，扶持城市商业银行择机上市。充分利用国内外资本市场，进一步放宽民间投资企业上市融资和债券融资的标准，使中小企业能利用沪、深股市进行国内融资。健全发展非公有制经济的信用制度，建立由各级政府、金融机构和非公有制企业共同出资组建的信用担保有限责任公司和再担保有限责任公司，分散为非公有制企业经营性融资提供贷款的风险，建立非公有制经济融资担保基金。

六是进一步完善地方性发展非公有制经济反行政垄断的规章制度。建立发展非公有制经济政策制度落实的行政考评机制，地方既要按照国家的有关规定制定相关的实施细则，又要把细则的执行情况列入地方政绩考核。制定保护平等竞争的地方性规范，继续制定专门规范和保护平等竞争的地方性法规和规章，根据地方实际拓宽非公有制经济市场准入领域和投融资领域，并建立配套的资本、金融政策法规。完善平等竞争的市场机制，促进非公有制经济与公有制经济的平等竞争，使不同所有制经济在市场规律的引导下，共同为企业振兴和地方的经济腾飞作出贡献[2]。

(四)进一步规范发展非公有制经济的法治行为

一是进一步规范发展非公有制经济的行政执法行为。明确界定各执法机关对非公有制企业违法案件的管辖权，工商、行政、税务、物价、卫生、文化等执法机关要有明确的分工，各司其职，相互配合。对违法案件的处罚都应有文字记载，处理意见应书面通知当事人，罚款达到一定数额或其他较严厉的处罚应立案处理，按照办案程序规定，交专人承办并限期结案。完善行政司法救济程序，当事人对案件处理意见有异议，可向上级机关申请复议或向人民法院起诉，执法人员不按执法程序办案，应当承担行政责任和民事责任。完善行政执法行为的建档备查程序，对违法案件的处理意见均应该归档保存，以备查阅，如果对处理意见材料进行篡改或遗失材料，执法部门应该承担行政责任[3]。

二是进一步规范发展非公有制经济的民主监督行为。充分发挥新闻媒体的外部民主监督、“第四种权力”的舆论监督优势。加强对非公有制企业的内部民主监督，要在建立健全企业管理、运营机制的同时，加强企业内部同级员工之间以及各级员工之间自上而下的民主监督。

三是进一步规范发展非公有制经济的司法保障行为。提高司法工作者的法律素养，改变传统落后的观念，树立司法平等理念，赋予国企和民企平等的法律地位，对他们加以平等的法律保护。严格执行法律法规，对损害非公有制经济利益的行为坚决予以打击，对非公有制企业面临的重大问题提出司法建议，加强倾斜性的法律援助。对侵犯非公有制企业合法利益的行为，应实行同罪同罚，打破主体的差异性带来的同罪异罚。加大对弱势非公有制企业的司法救助力度，此外，还应当建立有效的法律援助制度以维护企业及其职工的民事权利、劳动权利及人身安全权利，通过实施有效的法律援助，推动非公有制企业的发展。

[1] 傅远佳.非公有制经济发展的法制障碍与出路[J].理论与当代，2014(1)：10-11

[2] 管志利.略论非公有制经济的法律保护问题[J].九江学院学报：社会科学版，2014(1)：109-112

[3] 周显志.加强民营经济法治建设迫在眉睫[J].经济前沿，2004(21)：100-104

OntheLawGuaranteeofNon-publicEconomicDevelopment——TakingNanjingNon-publicEconomicDevelopmentasanExample

ZHU Wei-yi1, KONG Xiang-lin2

(1. Nanjing Academy of Social Sciences， Nanjing 210018， China；2. Nanjing City Federation of Industry and Commerce， Nanjing 210018， China)

In the current law system of market economy， the law guarantee for the non-public economy and public economy exists two different systems. Laws and regulations on the basis of the development of non-public ownership economy in our country are limited. As a result of the more levels and complex policy system， regulation mode and incentive function are inferior to the laws and regulations themselves. The characteristics of instability， non-permanent， non-normative， weak restriction， no imputation often lead to specific policies lack of effect binding and can not be implemented. From the view of current status， law guarantee for promoting the development of non-public economy should start to systematically construct with raising law awareness， creating legal environment， perfecting the rules of law and regulating the behavior of the rules of law.

non-public economy； the rule of law； regulation mode； adjustment system

2014-07-31

南京市社科咨询课题项目(SKZX2014014)

朱未易(1958-)，男，江苏常州人，研究员、教授，主要从事行政法学、社会法学研究。

D90

A

1673-131X(2014)03-0001-07

唐银辉)