论抗战前国民政府的禁烟与外交

刘 霆

(金陵科技学院人文学院，江苏 南京 210038)

论抗战前国民政府的禁烟与外交

刘 霆

(金陵科技学院人文学院，江苏 南京 210038)

近代中国，烟毒泛滥，中国政府在国际场合备受责难和讥讽。抗战爆发前，国民政府的禁烟政策渐趋严厉，但租界及治外法权仍是制约禁烟的重要因素。国民政府试图利用禁烟收回民族利权，此举措虽未获成功，但国家形象却大为好转，国际地位亦明显提高，并成功地使日本在国际舆论中处于被动地位。

国民政府；外交；禁烟；国际禁烟会议

自鸦片战争以来，中国烟毒的泛滥，伴随着列强的炮舰威胁，与国家主权的丧失几乎同步。因此，禁烟从来就不是一个简单的内政问题。到国民政府统治时期，租界和治外法权是影响禁烟的重要因素。西方列强一方面要求中国停止鸦片生产(通过各种渠道出口的鸦片已经严重影响到西方世界)；另一方面却又不愿放弃在华的租界及司法特权。中外双方围绕禁烟而产生的摩擦和冲突，体现了20世纪30年代国家政权建设方面的显著特征。

一、“治外法权”与“租界”对禁烟的制约

“治外法权”通常称为“领事裁判权”。中英《五口通商章程：海关税则》第13条规定：“英人如何科罪，由英国议定章程、法律，发给管事官照办。华民如何科罪，应治以中国之法。[1]”根据这一基本精神，其它条约陆续作了补充和发展。最后形成的原则就是：外国人在华犯罪，只能交由该国领事处理，中国的法律对之不适用。因此，中国政府对于外人在华的毒品犯罪活动，根本不能有效地制约。据统计，1927年7月至1928年12月，仅由海关查获的走私毒品的外国人就有219人，其中国籍不明者129人、日本籍58人、韩国籍10人、德国籍12人、荷法俄国籍共10人。此外，由于外轮具有航行内港之权，外轮在华的毒品走私十分猖獗，仅1934年中国海关查获的涉及走私毒品的外国轮船即达331艘，其中英国247艘、日本61艘、挪威11艘、葡萄牙6艘、其它国家6艘。但这些统计并不能完全反映当时真实情况，时任司法部长王宠惠说：“海关所查获的，只不过是千分之一二而已，由于地方政府害怕引起外交纠纷，明知外侨贩毒也不敢缉拿。[2]”由于治外法权的存在，中国方面只能对查获的毒品加以焚毁，对相关外籍责任人却没有处理的权力。

除治外法权外，租界亦是烟毒业的渊薮。上海英租界在开埠后的半个世纪中一直是输入鸦片的大本营。20世纪20年代，法租界又成为上海的烟毒中心。对于中国毒贩，租界当局往往拒绝引渡。而对于制贩毒品的不法侨民，多由各领事带回，仅受较轻的处罚便被释放。到了国民政府统治时期，日租界又成为最大的毒巢。如汉口日租界是华中地区的主要毒源，抗战爆发后，中国政府接管租界，在新小路、中街、同安里、重阳里、福顺里、康强里、太和街等制毒场所内抄获了大量制毒机器及吗啡、海洛因等毒品。而天津日租界则几乎成了世界制造海洛因的中心，公开制造或贩卖吗啡、海洛因的日本商店多达160余家。日官员藤原启太郎的一份报告显示，当时在天津日租界大约有70家鸦片烟馆和100多家零售商店，居住在那里的5 000日本人大约有70%的人都经营吗啡和其他麻醉品生意。藤原在报告中称，如果严格彻底地执行法规，没有日本人能够幸免。藤原的报告以天津总领事吉田茂提供的信息为基础，可信度是比较高的[3]。

值得注意的是，在中国的近代史上，对国家生存与发展威胁最大的外部因素就是日本的侵略，这种侵略包括经济、政治、军事、文化等诸多方面。就禁烟而言，20世纪30年代，欧美等国均逐渐加强对本国公民毒品走私活动的管制，并在租界内对中国的禁烟给予一定支持。而在日本政府的纵容甚至参与下，日本在华毒品犯罪还从租界扩大到东北、华北、山东、福建等势力范围。日本侨民在中国境内的毒品犯罪活动愈发严重，无论是案件数量、犯罪人数，还是毒品制造量均为外人在华毒品犯罪之首，而中日间的交涉却极为困难。如行政院禁烟委员会所办理的日本人贩毒案件，只能将查获的烟土焚毁及向日方抗议。而相关责任人则必须交由日本领事处理，中方无任何处理的权力。日本当局还往往会以制造麻醉剂为托辞，要求将查获的烟土发还。地方当局对此类案件的交涉便更加无力了。如北平公安局从1929年2月至1932年11月，查获日本人制造毒品案数十起，除将制毒原料、器具没收外，所有人犯则全部解交日本公使馆。北平当局曾与日使代办若杉有过数次接触，要求日方将所查获的毒贩驱逐出境。若杉虽明确表示“对于此项犯人，一律不予保护”，但却又以“警察人数过少，办理困难”为由加以拒绝。若是中国方面不经日领馆直接将日人贩毒处罚，日军甚至会立即出面干涉。如“河北省昌黎县，因日人私贩鸦片，曾将鸦片充公，并对日人处以罚款。山海关日本警长佐藤来县要求给予6 700元作为赔偿充公鸦片及罚款之费，当经县长拒绝。次日该警长率领武装士兵30余人，将县长包围，县长卒因被逼，给予2 500元，其围始解”[4]。可见，到抗战前，禁烟所必须面对的“治外法权”和“租界”方面的问题，是通过中日间的矛盾集中体现出来的。

二、“寓禁于征”的禁烟政策与国民政府的外交窘境

北洋时期，军阀勒种罂粟，烟禁废弛早已为全世界所共知，因此中国在国际上常遭讥讽和嘲笑。国民政府成立后，自然承担着在国际中挽回国家形象、争取民族利权的任务。但由于国民政府在成立初期财政紧迫，仍然实行的是“寓禁于征”的禁烟政策，即事实上存在政府经营鸦片贸易的行为。这常引起外交纠纷，使国民政府处于进退失据的窘境。如1928年5月，英国公使蓝浦森照会中国外交部，谓有法国轮船Sphinx驶往上海时载土耳其鸦片25箱，且持有江苏禁烟局所发入口执照。1929年9月，蓝浦森又照会外交部，谓27日有General Metzinger 轮船载土耳其鸦片25箱运至上海，亦持有中国运单，与上次案相类似。英方要中方回答此项鸦片输入执照是否真确，若系真确，据何理由发给。这两件事均因香港政府搜获财政部发给江苏禁烟局购买土耳其烟土的执照而被英人抓住把柄的。当时国民政府驻国联代表王景岐亦因此事遭英国代表的来函质问，被要求在国联禁烟会上答复。外交部指示王景岐，以后碰到此类事件，均答以政府但照禁烟法种运吸一律禁止，嗣后如查获同样护照应视为偷运，听各该国依法办理*参见《驻比王公使来电》(《国民政府外交部公报(公函)》，1929年第11期81页)。。可见，国民政府对于外交质问，采取拒不承认、听由外方处置的原则。

而中国在国际上备受责难的境遇亦未有根本的改变。1928年8月，国联在日内瓦召开国际禁烟会议，成立不久的国民政府在会上与各国有了第一次交锋。中国参加会议的代表为驻比利时公使王景岐。王景岐在会议中实际上仍处于一种穷于应付的境地。会议期间，王景岐多次向行政院禁烟委员会发电，指出“现在外人对中国禁烟有无彻底办法，每加指责，稍一疏虞，必于国际间发生重大影响”。果然与会各国以“中国密运鸦片”为由，决定成立“远东鸦片调查团”前往中国。该议案遭到王景岐的反对，认为“秘密运烟入中国者皆外人，外人之敢于出此，皆因滥用其所享特权”。若要组织此类调查团，其调查范围自应不限远东，麻醉品的制造国亦不应漏去，而且中国亦应当加入调查团。虽此事颇为曲折，但会议最终还是决定派出调查团，并禁止中国代表加入。此事对中国极为不利。因为国民政府确有藉鸦片以牟利的事实，调查团的派出，不但外人将大量麻醉毒品输入中国的事实得不到重视，并且中国的鸦片政策还要暴露于国际社会。为了抵制这一不公平的调查，王景岐致电国民政府，要求通令各地区的军政长官，严禁外人调查。国内各界亦强烈表示不满。1928年11月召开的全国禁烟会议通过《拒绝远东鸦片调查团来华案》，要求政府致电国联，谢绝远东调查团来华。1929年1月，王景岐在国联禁烟会议上，提出在中国享有领事裁判权的国家，对于其在华的侨民，如有违反中国禁烟法令者，即应撤销其外交保护，交由中国法庭审判惩处。该主张遭到各西方国家的反对，认为中国政府本身就没有禁断烟毒的决心，放任烟毒泛滥并藉以取利，没有理由将其禁烟法令施用于外国的在华侨民*参见《民国十九年禁烟汇编》(南京国民政府禁烟委员会编印，1931年56页)。。王景岐与各国代表激烈辩论，使得会议一度休会。在会外，中国外交部门亦配合王景岐在会议中的折冲。1929年2月，外交部函致英法大使，谓上海华租连界，政令不一，内地纵然严禁，嗜者仍得到租界过瘾，长此以往，永无禁绝之望。外交部要求各国领事对于租界内禁烟事宜，切实办理，并随时与华界官厅接洽协助*参见《附特派江苏交涉员呈》(《国民政府外交部公报(公函)》，1929年第12期85页)。。

中国方面的斗争并未解决租界的禁烟问题，亦未能阻止调查团来华。1929年9月4日，“远东鸦片调查团”由巴黎启程，拟赴广州、上海、沈阳等地调查。外交部电令各地，如调查团仅系经过，可不必过问，若列入调查范围当然不能承认。外交部要求广州方面，特别是公安部门加以注意。尽管国民政府极力抵制，调查团的行程并未受到影响。其调查报告谓中国烟禁废弛，国民政府直接参与鸦片事件，如中国各地禁烟机关，均系发现有运烟进口及分销等情事。且1927年底，安南政府曾接得中国财政部长及云南省政府要求，请准许将云南所产烟土，运往广东，经过安南东京地方。该项烟土分量，第一次为300吨，第二次为500吨。尽管中国财政部声称，此项烟土系为救济之用。但调查团的此项报告，影响中国的国际信用甚大[5]。

国民政府在国际上遭受的不公平待遇与其国力较弱及西方列强的双重标准有关。20世纪20年代开始，欧美等国家普遍加强了本国的禁毒措施，大批毒品犯罪集团将重点转向远东，开始利用中国产出的鸦片就地制造毒品输往全球，严重影响到西方世界。故列强希望中国加强禁烟措施，不愿中国的毒品泛滥影响到本国利益。但却对中国租界的烟毒案件视而不见，对本国在华侨民的毒品犯罪包庇纵容。正如胡世泽在日内瓦无线电台讲演所指出的：中国领土内复有所谓租界者，其行政权亦操于外人之手，租界内仍有制造毒品之机关，则毒品之输入中国内地，不言而喻；即在中国领域内，中国政府虽有完全之主权，而有治外法权之外国人，因不受中国司法之管辖。但任意贩卖或制造毒品在中国无处罚之权，而其本国政府所科之刑罚，至为滑稽。此等外国人得在中国继续其不法营业，中国政府对于人民所定之制裁，自不能有相当之效果[6]。但所谓打铁还需自身硬，国民政府贪恋鸦片利益，亦是其在国际上出丑的原因之一，当时就有媒体指出：政府征收烟税，不平等条约更难废除，公卖鸦片，将无法制止外洋毒品输入[7]。此评论可谓一针见血。

三、有利的国际舆论与国家形象的好转

20世纪30年代，国民政府禁烟的诚意和力度增加，其亦有意识地利用国际上一切有利因素为禁烟服务。如前外交部长陆徵祥长期居住比利时，举办慈善事业。其向罗马教皇报告中国禁烟情形，教皇函复陆徵祥，表示同情，并训令中国基督教会多方劝导，协助中国的禁烟。此外，这一时期的国际禁烟会议对中国的禁政也逐渐给予了应有的肯定，国民政府的形象有所改善，地位亦有所提高。

1934年3月，国联禁烟会议第18次会议召开，此次会议对中国而言可谓转折点。虽然中国代表胡世泽仍受到各国责难，几至无以应付，但国民政府逐渐坚定的禁烟态度亦给其以信心。胡世泽向会议提出关于在中国享有治外法权的国家的决议草案：第一，各该国人民，曾在中国参加麻醉品之非法制造，或非法贩卖罪而处刑一次以上者，当将其驱逐出中国；第二，凡经营沿海航行或内河航行之各国船只以及悬挂各该国旗帜之船只，若不断从事贩卖麻醉品，则各该国当撤销其保护；第三，各该国船只驶抵中国，或在中国领海内航行之时，若非法装载麻醉品，即当从严科罚，罚金数额，当视麻醉品价值增加数倍。但若能证明此项船长确曾采取必要预防手段以谋发现私贩者，则免于置议。该决议案于当年9月被通过。虽然中国的权力依然很有限，而且这只是原则性的规定，操作起来仍有不少困难。但毕竟这是中国在试图取消治外法权方面的一个大进步。在此次会议上，胡世泽表示，各国向“满洲国”出口麻醉品，出口许可证的副本不得送达“满洲国”，否则事实上即是对伪政权的承认。由于伪满政府发有鸦片及麻醉品入口执照，中国国联代表团曾致函国联，表示对此执照不能予以承认。此事国际禁烟会议曾以非公开会议的形式讨论，胡世泽与日本代表横山激烈辩论。最后会议判定该会无资格决定由何方发给执照的问题，此事应在交国联的报告书中提及。后国联发出通告，要求各国严密稽查麻醉品输入满洲热河[8]。应该说，由于中国代表的力争，国际禁烟会议作为国联的一个机构，始终未在形式及实践上对伪满洲国给予承认。

从1934年开始，中国在国际环境中逐渐摆脱了众矢之的的窘况，并成功地使日本处于日趋被动的局面。11月13日，国际禁烟会议召开非正式会议，胡世泽报告了中国华北地区令人堪忧的毒化问题。他指出，天津日租界是贩毒的大本营，而且华北方面的大宗毒品贸易都由日人保护，可见日本正大规模的毒化华北。胡世泽受邀到日内瓦无线电台讲演时亦指出：中国现有一大部分领域已被外人占领，如在满洲热河等处，毒品情形比较中国内部更见严重，中国人民在该区域内者3 000万以上，皆受鸦片及毒品之害，中国无法可施。11月24日，国际禁烟会议第19次会议讨论中国政府的禁烟问题。虽然与会各国代表未明确提出对日本的批评，但却对胡世泽所报告的关于国民政府“六年禁烟”的计划深表赞扬，并对蒋介石此次所负重大责任表示关注[9]。

1935年的形势对中国更为有利。5月国际禁烟会议第20次会议在日内瓦召开，中国代表胡世泽提出中国禁烟需要国际合作。日本代表认为，各国合作不过是“勺水”，倘内部引火之原料充斥时，则无救灭之希望。胡世泽驳斥，“深望其勺中之物乃水而非油也”，如果日方能襄助，“则系一大桶水，而非一勺也”，日方代表无言以对。由于中国实行的“六年禁烟”政策显示出禁绝烟毒的决心，因此得到与会各国的好评，认为“中国政府对于禁毒之努力，实为中国力求摆脱鸦片桎梏之诚意之表现”。6月，会议讨论中国代表提交的常年报告书。报告称禁烟是中国建设计划之一要点，将于1940年完全禁止鸦片的生产及吸食。中国代表在会议上的境遇大为改观，各国代表还一致谴责了仍然向中国输出鸦片的伊朗。会议还讨论了中国政府与租界当局合作禁毒的问题，指出上海租界的禁毒大有进步，而天津日租界的情形则极为糟糕。胡世泽将日租界内公然贩毒之店名列出，并交委员会审阅，希望日政府能阻止此活动。会上日本代表十分被动，表示当将此事转呈政府彻查，采取防止办法。会议将报告书提交国联，国联亦对中国的禁烟努力大加赞赏，对中国禁烟的困难表示理解，并要求各国，特别是“近邻”(日本)要对中国的禁烟给予协助。会议期间，胡世泽还致函《泰晤士报》，详细介绍了中国的禁烟政策。国内舆论对此次会议的评价为：“中国此次在顾问委员会中不特不受攻击，并将被认为禁毒成绩最佳之国家，实为数年来所未有。[10]”

1936年5月29日，国际禁烟会议第21次会议议决：“中国国内私制私贩毒品日益严重，此种情形半由日本法律规定施于日籍私贩之最高刑罚不足以遏制私运之事实所至。此种现象不仅危害中国，而且危害全世界其它各国。因此各国援助中国之拒毒运动，确为当今之必要。”11月27日，会议再次召开，日本受到严厉的抨击。美代表富勒谓日本在华毒品犯罪较任何国家为甚。华北及上海等地烟毒泛滥的状况，都因日本私贩所致。凡远东日人势力前进之处，毒品即随以俱至。日本的此种行为不特对华为不友好，而且还有害北美大陆、加拿大、墨西哥等。胡世泽指出，1935年中国因贩毒被处死刑者达970人，国家之生命现系于对毒品之奋斗。但某外人(日本)利用特权从事大规模的毒品贸易，使中国的禁毒计划不能收到全效，尤以华北为最。英国代表亦指出中国河北昌黎县、福建厦门、福州等处的烟馆泛滥，日本实尸其主咎，并警告日本，英国曾因鸦片战争使中英两国失和约百年之久，希望日本不要蹈英国之覆辙。日本代表太田谓日本政府对此问题未能洞悉一切，并表示将努力澄清此事[11]。

1937年6月，第22次国际禁烟会议召开，美代表富勒称赞中国政府，为铲除鸦片所作的努力，河南、四川两省的鸦片生产已经减少50%。并再次批评日本，指出满洲种植罂粟的区域增加17%，并称河北省已经成为全世界最大的非法制造海洛因的场所，而且平津冀东地方的情形至为恐怖。禁烟会议发表的报告书对中国的禁烟成绩表示嘉许，并对日本私运鸦片毒品入华，以破坏中国政府禁烟之功，深致不满[12]。

从1928年到1937年，国民政府共参加了11届国际禁烟会议。中国代表从最初的众矢之的到后来成为被同情及赞扬的对象，此过程体现了国民政府为禁烟所作的努力，体现了国家地位的提高和形象的改善。中国代表利用国际环境，成功地将国家生存最大的外在威胁日本变成国际舆论交相谴责和抨击的对象。

四、结语

鸦片作为舶来品很早就传入中国，最初作为药品使用，与其它外来商品并无本质区别。但在中国的近代史上，鸦片的传播却伴随着西方列强的炮火威胁，“东亚病夫”的形象又成为国家衰败和民族耻辱的象征。因此，国人对鸦片的观念及认识就与民族命运密切相关[13]。

国民政府成立后，由于实践中的种种困难，其并没有能力来实施它所提出的废除不平等条约的口号。但是，从广州到南京，国民党始终没有放弃这面民族主义的旗帜。而要废除不平等条约，“租界”及“治外法权”是必须面对的问题，这两方面亦是国民政府彻底完成禁烟，进行国家政权建设的外在制约因素。进入20世纪30年代，国民政府禁烟措施渐趋严厉，效果亦逐渐显现，各国亦在租界方面配合着中国的禁烟。国民政府虽然未能在抗战前解决租界及治外法权的问题，但其禁烟的成效却获得国际舆论的普遍支持。由于中国代表在国际禁烟会议中的折冲，中国的国家形象得以改善，国际地位亦得到明显提高，这既增加了中国政府的禁烟信心，亦鼓舞了中国人民禁烟的积极性。

[1] 王铁崖.中外旧约章汇编：一[M].北京：三联书店，1957：42

[2] 朱庆葆，蒋秋明，张士杰.鸦片与近代中国[M].南京：江苏教育出版社，1995：299

[3] 卜正民，若林正.鸦片政权[M].合肥：黄山书社，2009：174

[4] 陈仲公.除毒记·劝戒鸦片[M].南京：正中书局，1936：84-85

[5] 陈廷锐.中国鸦片流祸的概况[J].时事月报，1931(8)：243

[6] 李仲公，程维嘉.烟禁问题[M].南京：正中书局，1941：76-80

[7] 二石.我国禁烟问题与国际地位[J].弘道，1928(25)：3

[8] 采孚.国联通告各国禁烟土输往伪国[J].国讯，1934(67)：106

[9] 冻也.国际鸦片会议与中国[J].社会半月刊，1934(12)：5-6

[10] 李启生.国际禁烟委员会的最近消息[N].大公报，1935-05-26(4)

[11] 默庵.国际禁烟会抨击日本[J].兴华，1936(20)：42-44

[12] 胡绪.国联嘉许我国禁烟成绩[J].时事月报，1937(2)：74

[13] 刘霆.近代民族主义与鸦片语境的生成[J].金陵科技学院学报：社会科学版，2013(3)：63-66

Anti-OpiumandtheDiplomacyoftheNationalGovernmentbeforetheAnti-JapaneseWar

LIU Ting

(Jinling Institute of Technology， Nanjing 210038， China)

In modern China， opium rampancy was extremely serious， so Chinese government was blamed and satirized in the international occasions. Before the outbreak of the Anti-Japanese War， the National Government anti-opium policies have became more and more severe， but the leased territory and extraterritoriality still are important factors to restrict the effect of anti-opium. The National Government tried to make use of anti-opium to recover national rights. Although the policy was not very successful， the national image has been greatly improved and international status also obviously increased， and successfully makes Japan into a passive position in the international community.

The National Government； diplomacy； anti-opium； the international opium conference

2014-07-28

江苏省教育厅高校哲学社会科学基金(2013SJD770005)；金陵科技学院博士科研启动基金(jit-b-201304)

刘霆(1978-)，男，江苏南通人，讲师，博士，主要从事民国史研究。

K26

A

1673-131X(2014)03-0017-05

刘 鑫)