职业教育学分银行建设省级统筹策略研究

潘庆云

职业教育学分银行建设省级统筹策略研究

潘庆云

（马鞍山师范高等专科学校 经济与社会管理系，安徽 马鞍山 243000）

学分银行能较好地满足终身学习的需要，正成为教育事业特别是职业教育发展的迫切需求。但当前我国学分银行仍存在国家统领下的省级统筹未到位、多行业参与的整体运行机制未形成、缺少省级层面统一的资历框架等问题。借鉴国外学分银行运行机制经验，可先从省级统筹做起，系统规划、明确导向、把握重点，以信息化技术为支撑，以高职扩招生源学分管理为试点，做好质量保障与信息公开，且试且完善。

职业教育；学分银行；省级统筹；信息化技术

科技进步、经济社会的飞速发展，使得知识更新加速，职位变换更替更加频繁，工作和学习角色转换日趋常态。人工智能时代的教育更加信息化、泛在化和个性化，为满足人民群众人人、时时、处处的学习需求，构建一个终身教育体系和建设学习型社会成为我国教育领域改革的重大举措。学分银行制度打破了学校教育和非学校教育、学历教育与非学历教育等传统的学习模式和格局，使得学习途径多样、学习方式多元、学习时间灵活、学习成果可累积，正为我国教育事业特别是职业教育事业的蓬勃发展发挥越来越重要的作用。

一、我国学分银行建设背景

（一）职业教育改革发展对学分银行的需求迫切

作为与普通教育同等重要的类型教育，职业教育是一种跨越了经济与教育、职业与教育、企业与学校的教育，具有天然的跨界属性。现代职业教育体系理念下，职业教育内涵丰富，既包括学校职业教育，也包括非学校的职业继续教育，贯穿于人的一生。在学历层次上从中等职业教育、专科层次职业教育到本科层次职业教育一应俱全。职业教育校企合作、产教融合、校中厂、厂中校、现代学徒制等多样化的人才培养模式形成了多样化的学习成果。沟通优质办学资源，完善职业教育人才多样化成长渠道，将不同类型、不同机构学习的成果进行统一认证、积累与转化，成为职业教育改革及发展的迫切需求。兼具学习成果认定及转换、学分积累、学分兑换三大核心功能的学分银行制度无疑是最佳选择。

近年来，职业教育改革重大政策频出，1+X证书试点、高职百万扩招、一体化培养、普职融通等教育新政以雷霆万钧之势次第推进。构建纵向贯通、横向融通的职教体系，满足社会高水平人才需求也强烈要求国家整合各种教育资源，完善学分银行制度。从而破解职业教育发展不平衡不充分难题，构建人才成长“立交桥”，推动职业教育改革发展。

（二）职业教育国家政策为学分银行建设提供了依据

2004年，《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》提出“探索和建立职业学校学分累积与转换的信息系统”，即学分银行。2006年，教育部首次提出在中等职业教育中进行学分银行试点，并分阶段逐步推广和实施。通过几年试点化的实践、总结和调整，2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“构建体系完备的终身教育”“建立学习成果认证体系，建立‘学分银行’制度等”。同年10月，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》提出探索开放大学建设模式，建立学习成果认证和“学分银行”制度，探索构建人才成长“立交桥”。由此，在政策层面上将学分银行建设推向一个新的高度，进而为职业教育学分制银行建设向着更为规范、科学和成熟方向迈进提供了政策保障和实施依据，相关的研究和实践也在不断深入。

2019年1月，国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》要求加快推进职业教育国家“学分银行”建设，探索实施试点，制定符合国情的国家资历框架。进一步明确了顺应现代职业教育发展趋势的职业教育国家学分银行建设的目标和任务。同年6月，《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》颁布和实施，在总体上要求始终贯穿人才培养方案制订要能对接学分银行建设这一观点，鼓励和倡导各类职业院校在积极探索和实践的基础上，同步参与职业教育国家学分银行试点工作。同年，国家启动高职百万扩招工程，要求各扩招院校根据生源特点分类制订人才培养方案，并积极参与职业教育国家学分银行试点，为各类生源的学习成果认定、积累和转换提供灵活多样、相互贯通的机制保障。至此，学分银行建设多元并举、健康发展，实践成效进一步彰显，机制建设更为完善和成熟。

经过长达16年循序渐进的发展和3个螺旋式上升阶段，2020年1月，国家开放大学学校职业教育国家学分银行信息平台上线试运行，释放了国家层面全面正式推进学分制银行建设的鲜明信号，表明了职业教育改革发展的国家态度和标准规范；同年3月，教育部发布《关于做好职业教育国家学分银行建设相关工作的通知》，明确了推进职业教育国家学分银行建设的目标任务是坚持以学习者为中心，建立符合中国国情的职业教育国家学分银行，结合1+X证书制度试点工作，有序开展学习成果的认定、积累和转换。其核心思想是建立具有中国特色的职业教育国家学分银行，并从顶层设计上规定了学分银行建设的指导思想和核心内涵。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，再次强调要“制定国家资历框架，建设职业教育国家学分银行，实现各类学习成果的认证、积累和转换，加快构建服务全民终身学习的教育体系”。

至此，具有中国鲜明特色的、符合中国国情的职业教育学分制银行建设进一步完善。职业教育学分银行建设历经长达14年的探索、研究、实践和完善四个阶段，已由当初的相对单纯的学分转换雏形发展为横向融合各种教育类型、纵向统揽职业教育各个阶段的较为完善和健全的体系和机制并进入实质性推广实施阶段。

（三）信息化管理与服务平台为学分银行建设提供了技术支撑

学分银行系统规模庞大、结构复杂、层次多样，没有数字化资源和网络平台等信息化技术手段支持，即使是最基础的课程互选、互认也是难以实现的。这是导致学分银行从概念提出至今未能大规模实施的原因之一，信息化服务系统的建设对促进学分银行的良性运行至关重要。如今，在互联网全面普及背景下，“互联网+”已内化于人们工作学习生活的方方面面，成为教育的重要手段。5G、人工智能、云计算、大数据、区块链、VR等新技术日臻成熟，为学分银行系统的建设提供了技术保障。

以国家开放大学为实施主体的职业教育国家学分银行信息平台已投入使用，该平台总体架构设计分为基础设施层、数据层、支撑层、应用层和用户层，具有高稳定性、高可靠性、高安全性和高扩展性，与X证书信息管理服务平台、学生信息网、公民网络身份识别系统、在线开放学习平台等系统对接[1]，建立了具有社会公信力的质量保证体系，保障了信息平台的高效运行，确保了学习者身份和学习成果等信息真实有效，可追溯、可查询。各省开放大学逐渐成为学分银行的承建者和运行者，学分银行建设体系初具雏形。安徽省终身教育学分银行平台自2019年开始建设，由门户网站、管理系统、各类信息库和数据处理信息系统四大模块组成。平台基于Web技术开发进行分布式部署，具有良好的可拓展性。信息化管理与服务平台的构建，打破了以往校际间课程互选在空间上的制约和时间上的局限性，使得学习更加方便，真正地打开随时随地上课学习修学分的新模式，架起了不同校际间学习的立交桥。

二、学分银行实施情况及存在的问题

（一）实施情况

当前，我国职业教育实行“分级管理、政府统筹、地方为主、社会参与”的管理体制，在职业教育学分银行建设上，国家层面政策颁布后，地方政府均以地方性政策形式加以响应。成立于2012年7月23日的上海终身教育学分银行是我国第一家创建的终身教育学分银行，由上海市教育委员会主办和管理，并委托上海开放大学具体运作。陕西各高等继续教育机构以合作联盟的形式建立陕西省“高等继续教育学分银行”，实现不同继续教育机构之间的学习成果互认、积累与兑换。据不完全统计，目前已有北京、上海、成都，江苏、浙江、安徽、湖南、河南、广东、四川等十余个省市、区域建立（继续教育）学分银行。各学分银行一般在省市教育厅（教委）的领导下，成立管委会作为决策机构，专家委员会作为咨询机构，挂靠省开放大学作为执行和管理中心，办理具体的学分认定和转换，学分查询和出具证明等业务。

国家开放大学是职业教育国家学分银行的先导与核心力量，遵循工作规程，依托学分银行信息平台有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果认定、积累和转换。安徽省成立了学分银行管理委员会作为学分银行的决策机构，委员会下设学分银行管理中心，负责学分银行的建设、管理和运行，管理中心设在安徽开放大学。在市、县（市、区）、相关高校设立学分银行分中心、认证点，各市、县（市、区）教育局、相关高校对所辖学分银行分中心及认证点监督管理。目前已完成终身教育学分银行平台建设和学分银行管理中心团队建设，并在学分银行功能定位、体制机制、制度建设方面取得较大进展。

（二）存在的问题

1．国家统领下的省级统筹未到位

学分银行具体落实层面，国内虽有一些经验积累，但起步晚且尚处于探索阶段，尚未清晰出现适应地方经济社会发展需求的本土特色、本土策略。姑且不论我国是否只需要一个学分银行以及能否建成一个满足14亿人口需求的学分银行。我国幅员辽阔，各地经济技术发展程度不一，对学分银行的需求不同，省级机构所能承担的统领作用也应有所区别。《职业教育国家学分银行建设工作规程（试行）》缺少省级部门的明确定位和作用，省级部门参与感不强，仅仅为对有关院校参与学分银行建设进行指导，推进本地区院校间学分银行学分互认，制定支持激励政策，帮助协调解决工作中出现的新情况、新问题。政策层面上，对相关单位和机构的支持非常缺乏，尤其缺少财政以及制度上的配套措施。

校际的学分互认和行业学习实践成果比较多，认证难度大，不同层次院校、不同形式教学主体对学分认证的标准很难达成共识，需要省级层面协调解决。国家开放大学不具备管理全国各职业院校和培训评价组织的资格，省级教育行政部门应牵头成立核心管理部门，组织和协调各类机构、院校共同参与职业教育国家学分银行建设。安徽省已成立由教育厅主管的学分银行管理委员会，制定了《安徽省终身教育学分银行建设方案》《安徽省终身教育学分银行十四五规划》等规划方案，但相关政策制度尚不健全，终身教育学分银行配套制度亟待完善。

2．多行业参与的整体运行机制未形成

职业教育国家学分银行是一项举全国之力建设的重大工程，体系中包含运行主体和受益主体两类。当前看来，参与主体均过窄，未能发挥最大效用。运行主体大部分以继续教育、高等教育等办学机构为实施主体，缺少多行业参与的第三方评估认证机构。现阶段受益主体以在校生为主且需求不迫切。多行业参与的整体运行机制未形成，自然难以吸引多种类的受益人员参与。如何通过构建各类教育联盟，吸引各类人员参与，实现学习成果的互认和转换，实现职业教育、继续教育以及与职业资格证书等相互之间的转换机制研究有待加强。

我国目前仍是学历社会，用人单位比较看中学历甚至只看中第一学历，每家企业都有自己的员工考核标准，看重的不是成果转换的学分，而是成果本身。部分企业争先恐后地加入了学分银行创建中来，更多看中的是具有对学习成果认证资格所带来的权利与利益。另外，现行的体制下，“学分银行”无办学权和发证权，学习成果的兑换需要依托各级各类办学和培训单位。在终身教育体系和学习型社会建设这一目标下，受益主体除了在校生外，还应包括校外各类学习者，从社区居民到公司员工等。安徽省终身教育学分银行平台已完成初期建设任务，初步实现学习成果的存入与认证功能，但如何合理设置各类数据接口，实现与安徽继续教育在线平台、长三角开放教育学分银行、国家学分银行之间的互联互通还有待确认。

3．缺少省级层面统一的资历框架

学分银行核心功能之一是对学习成果的认定，学习成果常常是非标准化、多元化和多维度的，既可以是显性的培训证书也可以是隐形的经验和能力。对成果的认定存在着高层次学校不认可低层次学校的现象，但正规学习成果认定还是相对容易，难点在于对非正规和无一定形式的学习成果的认定。这个难题悬而未决是因为我国尚未建立权威、统一规范的标准体系，即国家职业资历框架（或资格框架）。资格框架是机构对学习者的学习成果进行鉴定与说明的一种机制，它向学习者个体以及社会表明该个体的能力及素养水平。[2]这是一个非常繁杂的工作，省级层面亦没有统一的资历框架。

目前的成果认定多是以学校证书和国家职业资格证书为参照系的，各学分银行采用的是“各行其道”的认证标准。学分银行的创建还处在一个缺乏统一架构标准的阶段。资格框架建设离不开政府部门的整体规划、政策支持和运作推进。没有省级层面统一的资历框架，政府难以发挥主导作用，而让院校自行认证难以获得广泛的社会认同。安徽省同样面临这一问题，缺少省级层面统一的资历框架，省域范围内各类学习成果认定、积累和转换尚处于起步阶段。如何依据国家资历框架，有序落实落细学历证书、国家职业资格证书、职业技能等级证书互通衔接，需要省级层面进一步深入研究与统筹落实。

三、学分银行省级统筹建设策略

（一）省级统筹顶层设计与规划

1．构建各行业参与的组织架构

学分银行建设在国家层面要有战略规划和顶层设计，但我国省市区域差异大、发展不均衡，需要进行省级层面的统筹设计和规划，做好授权和监管，先行畅通省域内的学分银行立交桥。学分银行的现实任务和核心使命是要沟通各级各类教育机构，促进终身学习体系的落地。学分银行参与机构众多，政府机构、普通高校、自学考试机构、线下培训单位、网络教育机构、非学历机构等均可成为其中一员，组织架构的设置情况直接影响到学分银行内业务的开展。构建以省级行政部门为统领，各行各业参与，矩阵式的组织结构，有利于破除区域职业教育合作的壁垒，公平合理地解决运行过程中所产生的矛盾，保障学分互认模式的正常运营。

2．建立各行业参与的互动联动机制

学分银行内涵丰富、体系复杂，在构建各行业参与的组织架构后需要建立互动联动机制，以打破各种教育系统之间原来存在的藩篱与障碍，加强各种教育单位之间的合作。欧盟各成员国均设立协调机构，确保对接顺畅、方式透明、内容公开。[3]只有相互一致和联动支持的体制机制才是富有生命力和可维系的，否则组织架构也不具稳定性，难以为继。经济学中，互动联动机制是一种以市场为导向、以效益为中心的生产运营机制，有效运行可以规避市场价格波动给企业带来的运营风险。[4]省域环境内的互动联动机制下，学分银行多个参与主体通过纵向和横向之间的联系，形成纵向体系与横向业务之间的互动，满足学习成果之间沟通衔接的需求。各部门权责清晰，每一个环节管理规范，学分银行方可长效运行。

3．建立省级专门研究队伍

学分银行是一个复杂系统，操作之前很难弄清所有问题。广泛借鉴国内外经验，深入研究本土问题十分必要。《职业教育国家学分银行建设工作规程（试行）》明确要求“各省级教育行政部门组织力量加强学分银行成果转换方面的研究”“会同省级有关部门研究制定支持激励政策，帮助协调解决工作中出现的新情况、新问题”。随着国家对学分银行建设的重视，国内学者对相关问题的研究日益深入并产生诸多成果。以学分银行为关键词，在中国知网可检索到2500多篇文献，为开展研究提供了丰富的参考资料。可建立学分银行省级专门研究队伍，综合地区研究力量，形成核心作者群，协同攻关与创新，最终推动我国学分银行建设早日取得更大突破。

（二）以高职扩招生源为例实施试点

1．高职院校学分制管理与学分银行互为促进

学分是学习成果量化的一种形式，起源于德国首创的选课制。学分制是高等学校的一种教学管理制度，是为了顺应教育国际化和大众化的发展趋势，实现学分在不同教育机构间互认互换的制度。学分包括对学习时间和学习质量的规定，保证选修课的应有数量和质量是学分制成功实施的精髓。学分制早在20世纪初即引入我国，但时至今日，大部分高职院校仍是学年制或学年学分制，完全实施学分制的寥寥无几。传统教育管理体制根深蒂固，更深层的原因是学分制的核心是“学习自由”，大部分院校受师资队伍、教学场所等资源所限，难以满足选课自由、上课自由。学分银行制度下的高职院校学生可以借助这一平台跨学校、跨区域选课，充分利用协议下各主体提供的丰富的课程资源，完成课程学习，修满相应学分。既推动了高职院校学分制管理，也促进了学分银行的建设。

2．高职扩招生源状况适宜学分制管理

高职扩招是党中央、国务院在2019年就我国高等职业教育招生改革做出的重大决策。百万扩招背景下，生源最大的变化是从单一走向多元，年龄区间跨度大，学习基础参差不齐，生活阅历、社会角色各不相同。扩招生源大部分已有工作和培训经历或在相关领域获得奖励奖项，具有实施学分银行制度的先天条件。作为一种灵活开放的管理制度，学分制以生为本，基于学生方便学习的角度考虑，是最适宜扩招专业学生分类培养的模式。学分银行对不同经历、不同来源的扩招学生开放，可最大化满足扩招生灵活多样的学习需求，有利于满足职业教育个性化、多样化成才的需求。各扩招院校应积极响应，深入研究学分银行的本质和特色、学分奖励的范围和方法、学分的兑换方法等，制定各校“学分银行”实施方案，迈出参与学分银行建设的实质性一步。

3．建立省级学分银行及资历框架

资历框架是学分银行制度的前置性制度规范，是学习成果认证、积累和转换制度的基准。这一基准框架既能统筹不同类型学习成果的定等分级，又能具体规范成果的能力单元及其具体构成，从而为学分认定提供统一规范的尺度标准。高职扩招使得扩招院校和入校学生均急切需要实行学分制，为学分银行的建设扩充了大批量的运行主体和受益主体。各省可以此为契机，建立省级学分银行及资历框架。省教育厅牵头统筹规划高校领域的学分银行建设，规划和协调学分银行建设和学习成果认证基准框架的制定，解决学习成果级别描述和等级认定，并待运行稳定后进一步扩大至正规办学机构之外，涵盖各学校、培训机构、技能鉴定机构等各行各业，形成当地政府、市场、社会广泛参与的省级学分银行，为后续省际交流奠定基础。

（三）质量保障与信息公开

1．建立信息化管理服务平台，服务学生、接受监督

现代社会已经进入信息时代，互联网全面普及，基于元宇宙的在线教育环境构建已进入人们的视野，学分银行的运行与维护离不开智能数字化技术的应用。先进的信息化管理服务平台能够方便快速地服务好各参与主体，为他们提供基础保障服务。网络平台可以快速准确传递信息，便于交流和管理。信息渠道的畅通减少了信息不对称带来的资源分布不均、教育不公平等问题，保证学习者机会均等。应以信息化做支撑，在国家层面职业教育学分银行尚未普及推广的情况下，充分发挥并拓展好学校相关信息化管理系统的功能，增强工作的便捷性和可视化。[5]除此以外，各级教育行政管理部门要发挥对学分银行的监督作用，建立标准化的信息服务制度以帮助学分银行中各利益相关者获得“知情权”并接受社会监督。

2．构建学习成果认定、积累及转换质量保障体系

学分银行具有成果认定、学分积累及转换等功能。成果认定社会关注度高，利害关系巨大，必须建立严格的质量保障与监督体系以确保质量，毕竟质量是“学分银行”的生命线。这一保障体系的构建十分重要，要从源头抓起。首先，对各运行主体的学分认定资格审批要谨慎，从高从严要求。其次，对学习成果的认定要标准明确、过程规范，全流程可查询、可追溯，尤其是对非正式学习成果的认定。最后，对学分的兑换要审慎，限定比例，制度不能有漏洞，以免引起新的教育不公。没有质量保障的学分银行体系终究难以长期发展，要以质量换取学分银行制度的成功实施。

建立学分银行是教育教学管理改革的重要内容之一，是职业教育高质量发展的重要举措，能促进职业教育区域特色发展与资源共享，保障教育公平，有利于提高学习的自主性，贯彻终身学习理念。在我国复杂的教育环境和组织条件下建设好学分银行不能急于求成，可以通过省级统筹、先行试点、由点而面，最终构建国家学分银行制度体系，使其成为服务于教育普及和终身教育的重要教育制度。

[1]郑小红.基于区块链技术的职业教育学分银行研究[J].营销界，2020（9）：77-78.

[2]孙冬喆.中国学分银行制度建设研究[D].上海：华东师范大学，2014.

[3]孔磊.学分银行制度:国际经验与本土探索——“中国远程教育学术论坛：综述[J].中国远程教育，2012（5）：5-20.

[4]董效林.构建互动联动机制，规避市场价格波动风险[J].经营与管理，2011（6）：45-46.

[5]吴一鸣，李文静.扩招推动下职业教育学分银行建设的价值意蕴与困境突围[J].教育与职业，2021（19）：27-33.

Research on the Provincial overall Planning Strategy for the Construction of Vocational Education Credit Bank

Pan Qingyun

Credit bank can better meet the needs of lifelong learning, which is becoming an urgent need for the development of education, especially vocational education. However, at present, there are still some problems in China's credit banks, such as the lack of provincial overall planning under the leadership of the state, the lack of the overall operation mechanism of multi-industry participation, and the lack of a unified qualification framework at the provincial level. Learning from the experience of the operation mechanism of foreign credit banks, we can start with the overall planning at the provincial level, systematic planning, clear guidance, grasp the key points, take information technology as the support, and take the credit management of higher vocational college students as the pilot, do a good job in quality assurance and information disclosure, and try and improve it.

Vocational Education; Credit Bank; Provincial Overall Planning

2022-04-09

安徽省质量工程项目（2019zdjg28）；安徽省质量工程项目（2020jyxm1887）；安徽省职业与成人教育学会项目（azcg170）

潘庆云（1980－ ），男，安徽无为人，马鞍山师范高等专科学校经济与社会管理系讲师，硕士。

10.13685/j.cnki.abc. 000624

G719.2

A

1671-9255（2022）02-0076-05