安徽省科技创新法规体系建设探究

毕金平，王　利

安徽省科技创新法规体系建设探究

毕金平，王利

（安徽大学 法学院，合肥 230601）

地方科技创新法规体系建设，是国家创新体系建设的重要组成部分，它直接影响国家的核心科技竞争力。近年来，安徽省为贯彻落实十八大提出的创新驱动发展战略，把提高自主创新能力作为一项重大举措，科技创新法规体系建设也在快速实施。但是，目前安徽省在科技法规方面仍存在诸多不足，体系建构尚不完善。立足于安徽省科技创新法规，针对其科技法规体系中存在的问题提出相应解决方案，为完善地方科技法规体系开辟新的路径。

安徽特色；科技创新立法；法规体系

大数据、基因编辑、人工智能等创新技术深刻影响并改变了经济发展模式和人们的生产生活方式，也带来了诸多的法律问题。例如，转基因食品、基因编辑婴儿、数据泄露等。这些问题进一步引起了社会伦理与科技创新之间的冲突，迫使人们必须在道德和法律安全之间做出平衡。目前，科技进步所引发的技术和法治现实之间的问题折射出法律制度存在的缺陷，也使我们已经形成的法律认知产生颠覆性改变。因此，我们在利用创新科技去发展生产的同时也要同步修订相应法律法规。本文通过梳理安徽省当前科技法规体系的概况，找出存在的问题并提出相应策略，为推动地方科技法规体系的不断完善提供参考性建议。

一、安徽省科技创新法规体系建设的现状及存在的问题

（一）安徽省科技创新法规体系的现状

1．安徽省科技创新法规体系的基本概况

安徽省南北地区跨度较大，各种因素影响导致发展状况各不相同，皖南地区的科技创新能力较强，皖北地区在科技创新方面相对薄弱，不同地区应研究开发不同的创新技术。1993年国家出台了《中华人民共和国科学技术进步法》（简称《科技进步法》），我国的科技立法工作自此逐步走上了制度化、法治化的道路，各省份随即开始自发地制定本区域的科技法规。安徽省于1994年通过了《安徽省科学技术进步条例》，各地级市相继制定了本地区的相关科技法规，这些科技法规为地方科技事业改革发展提供了重要保障。

安徽省现行的科技创新法规体系主要包括六个方面内容：综合性科技立法、研究开发法、科技成果法、技术贸易法、条件保障法和科技奖励法。目前，安徽省科技创新法规体系整体结构以《安徽省科学技术进步条例》为核心，以《安徽省科学技术奖励办法》和《安徽省促进科技成果转化条例》等规定为辅助。通过对各地级市科技方面的规范性法律文件进行分析不难发现，大多数地级市并没有制定规范化的科技法规，只颁布了一些与科技发展保障或科技奖励有关的规范性法律文件，例如《芜湖市科学技术奖励办法》《马鞍山市科技孵化资金管理办法》和《蚌埠市高新技术企业认定管理办法》等。各地级市的科技法规是安徽省科技法规体系不可或缺的组成部分，下属城市科技立法的完善程度会对安徽省科技法规体系有效运行产生重大影响。因此，逐步完善各地区科技规范性法律文件成为目前安徽省需要解决的重要问题之一。

2．安徽省科技创新法规体系的特点

第一，具有一定的区域性特色。安徽省各地区的经济条件、人文历史、地理环境等都存在巨大差异，技术发展水平参差不齐，因此，不同地区的科技发展对法治建设提出了不同的需求。例如，皖南部分地区经济改革发展起步早，科技水平相对较高，经济发展模式具有一定的外向型特点，这些地区的科技立法以保障科技风险投资、引进外来技术为主。而皖北地区目前仍然面临着经济发展缓慢、环境恶化、基础设施欠缺等问题，科技立法应更加注重鼓励科技开发和科技成果转化。以阜阳市为例，2020年阜阳市出台了《阜阳市科技成果转化产业化补助实施细则（试行）》，针对新材料研发、生态环境保护、信息技术发展和清洁能源开发利用等方面有重大价值的科技成果转化项目予以大力扶持，一定程度上缓解了当前阜阳市科技产业发展面临的现实问题。

第二，科技法规体系内容广泛。安徽省科技创新法规体系兼具综合性与专门性立法，涉及研究开发、投资转化、成果管理等多个领域，例如《科技进步条例》《科技成果转化条例》等。以合肥市为例，合肥市科技法规覆盖面广泛，包括《合肥市科学技术进步条例》《合肥市科技创新条例》《关于强化知识产权保护的实施意见》和《合肥市科学技术奖励办法》等。这一系列科技法规为推动合肥市科学技术全面进步提供了可靠的法律基础。

第三，调节方式多样化。科技法规体系调整的领域比较广泛，因此立法所规定的调整方式必须具有多样性。安徽省科技法规除了包括与其他法律法规相似的强制性制裁措施外，更多情况下采用的是引导、鼓励的方式，在立法中主要体现为《安徽省科学技术奖励办法》和《安徽省创新型省份建设促进条例》等。

（二）安徽省科技创新法规体系存在的问题

1．科技创新法规数量多而松散，体系化弱

目前，安徽省制定的科技法规的内容覆盖了科技发展的方方面面，数量丰富的科技法规对各地经济、社会产生了积极影响。但是，看似全面的法规规定，实质上其相互间缺少紧密联系，法律、法规之间重复和抄袭的现象突出，没有形成协调一致的科技法规体系，科技法规在实施过程中效果不够理想。[1]此外，安徽省现有的科技法规体系中，大多数是科技政策，地方性法规和地方政府规章所占的比例较小。这些科技政策本身不具备法所要求的形态，立法层次较低、法律效力弱、适用范围窄、缺乏有机的衔接和配合，在一定程度上导致了科技法律制度地位普遍偏低，没有形成一套完整的体系化规范。

2．缺乏规范性，可操作性不强

安徽省科技创新法规体系存在很多概括性原则，更像一种指导性文件，缺少权威性和强制性。这使得科技法规体系的规范性和可操作性减弱。例如，法规文件中经常出现“适当”“一定程度”等表达，语言不精确给法律适用造成了较大困难。同时，立法时法条的表述过于原则化，使用了大量的政策性语言，很多法律规定显现出口号性、倡导性的特点，而在实体权利分配、具体责任承担方面的规定较少。例如，《安徽省科学技术进步条例》中多处使用“鼓励”和“支持”等词汇，缺乏强制性，只发挥了它的宣传普法作用。《安徽省促进科技成果转化条例》第17条规定“鼓励企业建立健全科技成果转化的激励分配机制”，仅从条文看不清楚由谁来鼓励、如何鼓励、不作为的法律责任是什么。这些规定极大地降低了科技法规体系可操作性，同时也减弱了立法效果。[2]

3．具有滞后性、前瞻性不足

由于人类受认知和预见能力的限制，立法总是具有僵化、滞后的缺陷。这就要求科技法规体系应当尽可能与科技快速发展的步伐相协调，及时调整法律调控的内容和方式，使法律能够适应不断发展变化的科技事业。近年来，人工智能、区块链和云计算等技术手段迅猛发展，而国家还没有出台完善的法律法规来应对这些新技术、新问题。例如，2018年，“世界首例免疫艾滋病的基因编辑婴儿在中国诞生”的报道在国内引起公众广泛关注，这对科技立法提出了新命题。科技更新发展速度过快，地方科技法律修改不及时，导致现行法律法规不能满足科技发展的实际需要，无法解决出现的新问题。安徽省在科技成果市场转化、科技管理领域存在立法漏洞，如缺乏有关知识产权行政保护、科研院所和科研活动管理、预防滥用科技成果造成环境污染等方面的立法。此外，面对迅猛发展的科学技术，若频繁修改或废除法律则会造成资源和人力的浪费，因而一些旧的科技法规仍然有效，部分高科技领域存在法律空白，滞后于当前科技发展水平。

4．科研成果市场转化率偏低

目前，安徽省逐渐加强对于知识产权的保护力度，开始运用专利权等知识产权来保护自主创新成果。科技成果在市场化过程中仍遇到各种困境，无法充分实现科技创新的技术优势和知识产权优势。尽管安徽省有大量廉价劳动力，部分商品在市场上具有一定价格优势，但是知识产权在商品贸易中缺乏核心竞争力。政府积极采取了各种政策和手段促进科技成果产业化，例如，政策扶持、税收优惠减免等，但仍有大量科技创新成果难以在市场中发挥其应有的作用。此外，由于知识产权存在保护期限制，超过了法律规定的保护期限，该项科技成果将会成为全社会的公有技术，公众可以无偿使用，这进一步导致通过知识产权提升竞争优势的战略无法实现。[3]

二、国内外科技创新法规体系建设对安徽的启示

（一）国内科技创新法规体系建设对安徽的启示

1．东南沿海省份

东南沿海省份整体发展水平较高，科技创新已经逐渐成为其走向国际市场的优势，这些地区在科技法规体系建设方面有许多值得安徽省借鉴的地方。广东省成为我国企业技术创新能力最强的地区与其完善的科技创新法规体系是不可分割的。广东省把保护机制和创新机制结合起来，制定了一系列促进科技创新的法律法规。它采取的是“过程管理”式的科技法规结构体例，不同于安徽省“主体权责”式的传统法规结构体例，其以科技成果研究开发、科技成果市场转化以及科技工作服务保障为主线制定相关法律规范。[4]同时，以科技成果开发、转化、收益的各阶段为线索，对相关主体在各个时期的权利义务、政府职责等进行了严格规范，使各个主体在从事科技工作过程中有所为、有所不为。广东省这种独特的结构设计是地方对于科技立法体系的不同探索，值得安徽省借鉴。江苏省的科技法规体系更加注重区域性特点，制定的科技法规更贴合自身实际需要。如江苏传统产业以纺织、钢铁、有色金属和轻工为主，面临着产业升级的迫切要求，其科技法规中就规定了许多鼓励企业节能减排的优惠政策、政府采购节能减排产品措施、节能减排科技工作责任认定等制度。同时，江苏省拥有大量的中小型科技企业，数量突破3万家。为促进中小企业技术创新，江苏省建立了一套完善的法律规范，对科技型中小企业如何实现成果转化和使用、风险和经费保障等做了详细、全面的规定。

2．北部省份

我国北方地区发展不平衡，京津冀发达地区科技法规体系较为完善。东北、西北地区受地理因素影响，产业种类单一，以重工业、自然资源等传统产业为主，高新技术产业薄弱，在科技立法方面还有较大进步空间。安徽省处于我国南北交界地区，产业种类分布差异化明显。皖北地区以传统产业为主，皖南地区经济发展起步早，近些年高新技术产业发展迅速。安徽可以有针对性地吸取北方各省份科技法规体系的立法经验。以北京市为例，北京市形成了一套以专门性立法为骨干、以基础性立法为核心、以专业性立法为支撑的全面的科技法规体系。颁布了《北京市科技创新促进条例》《北京市科技成果转化和产业化促进条例》和《自然科技基金条例》等科技法律法规。同时，北京市以促进传统产业全面改造升级和推动创新产业发展为重点，在节能减排、新能源开发、高端装备制造、航空航天研究等领域制定了相关科技法规，构建起了覆盖面广泛且完善的科技法规体系。[5]受各种因素影响，内蒙古地区科技法规体系发展相对较弱，部分年代久远的法规没有及时修正和废止，高新技术发展领域却存在着法律空白。如1998年《包头市促进科技成果转化条例》中关于风险投资方面的法律规定存在立法空白，许多高新技术方面的规定已经不能满足现实发展的需要。安徽省在制定和完善科技法规体系过程中要引以为戒，尽可能避免出现新旧法律法规并存、新兴产业法规缺失的现象。

3．西部省份

我国西部地区科技法规体系侧重于鼓励科技开发和科技成果转化等，对于引进外来技术、保障风险投资方面的规定甚少。以青海省为例，青海省2020年颁布了《青海省促进科技成果转化条例》，规定重点扶持生态环保、清洁能源、特色农牧业、生物医药等有重大价值的科技成果转化项目，解决了青海科技发展的实际问题。此外，西部地区聚集了丰富的自然资源，一些省份将自己的资源优势产业与传统产业的发展需求相结合制定了对应的科技法规，例如云南省。云南省地处偏远地区，但部分传统自然资源产业具有良好的市场前景。云南省以自身地理环境为基础，制定了多部相关科技法规，如《云南省云药之乡认定管理暂行办法 》《云南省园艺植物新品种注册保护条例》等。同时，政府也给予与科技有关的自然资源产业较多优惠政策，这些科技法规和措施对于特色经济开发有良好的激励作用。[6]安徽省可以借鉴西部各省科技法规体系中关于自然资源方面的规定，结合本省自然地理优势，进一步丰富自然资源方面科技法规。

（二）国外科技创新法规体系建设对安徽的启示

1．美国

美国的法制系统具有相对完备的体系结构，在科学技术领域也制定了许多法律规章。美国没有制定类似于我国《科技进步法》这种进行宏观管理的专门法律，其科技法规主要存在于与科技有关的各种法律、法规和政策性文件中。例如，《美国法典》的50个专题中有10个专题涉及科技立法内容；《联邦法规全编》有13个专题出现了科技方面的法律规定。总体来看，美国关于科技方面的法律规定体现在各个具体的部门和领域。在农业领域，美国制定过多部农业法，其中影响比较大的是1949年的农业法。虽然美国没有一部全国性法律去促进欠发达地区发展，但农业法中的农业补贴政策就是为了推动农村地区发展。在技术转让方面，美国制定了多部法律法规进行规范化管理，并随着现实的发展而不断修改、完善以保障法律的时效性。例如，《史蒂文森—韦德勒技术创新法》《拜—杜法》和《联邦技术转让法》等。在高新技术产业化领域，《大学和小企业专利程序修正案》（《拜—杜法》）起了重要作用，是美国国家专利战略的一个里程碑。该法的出台将联邦政府的专利政策进行了统一规定。[7]美国没有统一出台规范高新技术园区的法律，但是各个州可以根据本地区技术园区的实际情况制定具体优惠政策。

2．日本

20世纪80年代，日本开始实施“技术立国”的国策，政府制定了一系列科技法规以促进科学技术创新。由于历史因素，日本政府很少主动介入竞争性行业，这在无形中强化了日本企业在国家创新发展中的主导地位。为了改变这一状况，推动产学研之间的技术转移，日本政府颁布了多部鼓励性立法，例如《大学技术转移促进法（TLO法）》《产业活力再生特别措施法》《产业技术力强化法》等。这些科技立法的核心是通过产学研各方的合作配合提高科学技术的更新传播和应用。此外，日本政府十分重视对科技成果的知识产权保护。2002年公布的《知识产权基本法》中详细规定了推动知识产权有效利用的条款，体现了国家积极推动专利实施的决心。

3．韩国

20世纪60年代初，为了解决科技发展落后、经济萧条的问题，韩国政府颁布了《技术引进促进法》《国家科学技术促进法》《科学技术振兴法》等科技法规，为推动韩国科技发展、经济复苏提供了制度支撑。此后，韩国不断完善国家技术创新体系，重视引进、吸收先进技术，制定了《国家技术资格法》《专门研究机构促进法》和《职业训练基本法》等法律，致力于构建一支高素质科技人才队伍。20世纪80—90年代，韩国经济发展策略开始转变为由企业主导，《科学技术政策宣言》《科学技术创新特别法》《科技转化促进法案》等规定信息科学、生态环境、材料技术是韩国科技发展的重点领域。进入新世纪以后，韩国科技立法的重点是推动国家可持续发展，实现人与自然融合，科技进步服务于社会管理创新。为此，韩国制定了《韩国2025年构想》等科技战略，规定了韩国科技的发展方向和战略方针。

通过以上分析，我们可以发现发达国家历来都注重科技创新法规体系的建构，积累了许多行之有效的立法经验。近年来，国外科技创新法规体系建设呈现出新的发展态势，更加注重知识产权的保护，为安徽省完善科技法规体系提供了有益参考。安徽省2009年被确立为首个国家级承接产业转移示范区，成立了高新技术开发区以推动科技产业发展，但相应的科技法规政策尚不完善。2011年修订的《安徽省科学技术进步条例》中仅规定把高新技术研究、企业和农业科学技术进步等作为重点发展领域。为了进一步迎合承接产业转移的新发展要求，安徽省人民政府可以借鉴美国《拜—杜法》的相关规定，完善本省高新技术产业法律法规。例如，积极开展促进科技成果转化激励方案的试点工作，逐步向市场化的激励方式转变；同时制定相关法规赋予科研人员成果所有权或者长期使用权，实现先赋权后转化。加强负面清单管理，成立并完善知识产权交易平台，建立科技成果评估检验机构等。安徽省人民政府应准确把握国家的法规导向，对《拜—杜法》的成功经验转化适用，加强对试验区的调研学习，主动承担制定科技规划的任务，逐步优化科技成果权属授权服务与管理，提升产业科技附加值，从而完善安徽省科技法规体系，促进科技市场的繁荣发展。

三、安徽省科技创新法规体系建设的举措

（一）加强科技创新法规体系的整体性和统一性

纵观国内外科技法规体系，可以看出，它们大多都经历了从零散性、碎片化到逐步系统化、体系化的过程。当前，安徽省科技法规较多停留在“头痛医头、脚痛医脚”的碎片式状态，彼此之间缺乏衔接，没有能够完成系统化整合。科技法规和相关政策的条文之间无法避免重复、交叉甚至是冲突性规定，既导致了立法和决策资源的浪费，又导致了科技法规和政策适用的混乱。因而，安徽省在构建科技法规体系时应当考虑以下三个方面：（1）尽可能避免上位法和下位法之间的冲突。制定和修改下位法时不得与上位法冲突。（2）妥善处理同一位阶法律法规之间的矛盾。处于同一位阶的法律法规之间不能出现相互矛盾的现象，避免法律在适用时出现无所适从的状况。（3）合理解决新法与旧法的关系。法律的更新应当考虑新法和旧法之间衔接和联系。此外，要主动利用好地方立法权，纵向上，地方科技立法应对国家立法进行细化或者补充拓展；横向上，根据各地区的经济水平、资源条件和人文环境等因地制宜地制定科技法规，使科技法规体系在促进当地经济发展、提高科技发展水平上发挥重要作用。

（二）增强科技创新法规体系的规范性和可操作性

科技法规作为一个独立的法律部门，具有特殊的调整方式，包括鼓励、指导、提倡、制裁等倡议性和强制性条款，与此同时，应将更多的指标纳入条款，使其更具有可操作性。安徽省科技法规体系应当按照法律规范性要求，为本区域提供一些具有普遍约束力的行为准则，并且要求这些准则的外在表现形式能够如实反映其合理内容。科技法规体系要尽可能减少使用政策性用语，确保内容明确、逻辑严密、可操作性强。此外，修正科技法规体系时，可以根据其以往的实施效果、调整领域的新需求以及国家科技战略和法治的新变化等，明确权利、义务、职责，以及它们的取得、实现、行使或承担方式。尽量使用具体、明确的数字，避免出现模棱两可、含糊不清的现象，进而有效防止相关责任人员借机利用法律条文不明确逃避责任。

（三）增强立法内容的前瞻性与国际性

安徽省科技法规体系应注重超前立法，使法规内容具有前瞻性。随着社会关系变化，要及时修订相应的法律规范，改变调控方法，使科学技术适应社会发展需要。同时，及时清理相关科技法律法规，对于落后或者显然不适应当前科学技术发展的旧法规，要加以修订甚至废止。为实现促进科技进步和推动科技成果转化的根本目标，必须适度牺牲法律的稳定性。科技法规的修订周期比其他法规更短，当地立法的总体规划中应考虑到这些科技法规的特殊性，通过一定的立法技术来缓解。例如，以区间而非绝对数字的方式规定需要在法律中量化的标准，或者在立法中明确授权特定的政府部门确定量化的标准等。而对于近些年来新兴的部分科技产业，可以借鉴或吸取西方发达国家的一些先进立法经验，从而增强科技法规体系的国际性。

（四）建立健全科技创新法规体系的监督机制

建立有效的监督机制是完善科技立法的重要部分，同时也是保障科技法规贯彻落实的有效手段。想要真正实现有法必依、违法必究，必须逐步健全科技法律法规体系的监督机制，而强化监督意识是建立健全法律监督机制的重要前提。目前，安徽省科技法规体系中有关法律责任方面的规定相对较少，应当制定专门的追诉程序，建立明确的制裁机制，严格法律责任，构建多层次的监督体系，从而实现科技法规体系的量化和具体化。同时，安徽省还应当为法律监督形式制定明确的条文，逐步实现制度化监督，有效发挥各类监督主体的作用并强化其权威性。综上论述，完善监督机制势在必行，这是健全安徽省科技法规体系必不可少的要件。

[1]孙波.试论地方立法“抄袭”[J].法商研究，2007（5）：7.

[2]周欣欣,刘昕.我国地方科技立法比较研究——以江苏省为例[J].行政与法，2010（5）：79.

[3]王璟.我国区域性科技进步立法存在的问题及完善措施[J].重庆理工大学学报，2012（7）：35.

[4]吴海燕.浙广两地科技进步立法的比较研究[J].科技管理研究，2013（12）：38.

[5]刘曦子.北京市科技立法体系简论:现状、不足与完善[J].科技与法律，2013（1）：35.

[6]牛永东.关于健全和完善云南省地方性科技法规体系的分析和思考[J].云南科技管理，2008（1）：31.

[7]骆严.我国地方科技立法视野中的“拜杜规则”[D].武汉：华中科技大学，2012.

Research on the Construction of Science and Technology Innovation Law System in Anhui Province

Bi Jinping，Wang Li

The establishment of a local scientific and technological innovation legal system is an important part of the construction of a national innovation system, and it directly affects the country’s core scientific and technological competitiveness. In recent years, to implement the innovation-driven development strategy proposed by the 18th National Congress of the Communist Party of China, Anhui Province has taken the improvement of independent innovation capabilities as a major measure, and the establishment of a scientific and technological innovation legal system has also been implemented rapidly. However, at present, Anhui Province still has many shortcomings in terms of science and technology regulations, and the system construction is not yet perfect. Based on Anhui Province's science and technology innovation laws and regulations, we propose corresponding solutions to the problems in its science and technology laws and regulations system and open a new path for improving the local science and technology laws and regulations system.

Anhui characteristics; Technological innovation legislation; Legal system

2021-08-20

安徽省科技创新战略与软科学研究专项课题（202006f01050012）

毕金平（1975—），男，安徽肥东人，安徽大学法学院教授，博士，主要从事经济法研究。

10.13685/j.cnki.abc. 000593

D922.17；D927

A

1671-9255（2021）04-0043-05