刍议《莱茵河保护公约》的争端解决机制

胡岚



刍议《莱茵河保护公约》的争端解决机制

胡岚

摘要：《莱茵河保护公约》是为了恢复重建莱茵河生态环境而签订，公约将缔约国的行动纳入该委员会的协调之下，按照规定统一协调各国行动，本文主要针对《莱茵河保护公约》的争端解决机制进行分析。

关键词：《莱茵河保护公约》；争端；解决机制

胡岚/湖南医药学院讲师，硕士（湖南怀化418000）。

法律出现就是为了定纷止争的，一直以来，避免和解决纷争就是法律最重要的功能和基本价值。随着全球化进程的不断加快,全球性环境问题逐渐出现并日趋严重，成为国际社会面临的新矛盾和问题。“环境问题的矛盾和冲突与传统的国家间的矛盾和冲突有很大差别,因此在避免因环境问题产生争端的方面对国际法提出了新的要求。”[1]然而国际法律的更新受到各种约束，这时作为针对环境问题而签订的国际条约就发挥了法律的作用，避免因治理环境问题而引起国际争端或者解决已经出现的争端。为恢复重建莱茵河生态环境而签订的《莱茵河保护公约》体现了时代的新要求。

一、《莱茵河保护公约》的由来及其争端解决机制的建立

（一）《莱茵河保护公约》的由来

莱茵河发源于阿尔卑斯山，全长1320公里，是一条著名的国际河流。由于莱茵河上下游的工业生产比较发达，两岸的很多工厂废水会直接排入河中，所以河流污染曾经非常严重，一度被冠之以“欧洲下水道”“欧洲之厕所”之类的恶名，德国人曾经羞愧地说：“莱茵河是一条工业之河”。具体到莱茵河污染的防治问题涉及多个国家和多方利益，一开始的治理效果并不理想，后来在德国政府与欧洲其他各国共同努力下得到彻底治理，并成为从制度上确保江河治理取得实效的典范。1998年1月22日，德国、法国、卢森堡、荷兰、瑞士以及欧洲联盟在鹿特丹签署了《莱茵河保护公约》，希望加强相互之间的配合与协作以治理和改善莱茵河生态系统。其中规定了缔约方的预防原则、谨慎原则、治本原则、污染者负担原则、污染影响不扩散原则、重大技术措施补偿原则、可持续开发原则、环境污染不转嫁给其他环境介质的原则等，其争端解决机制的建立为我们提供了很多可供借鉴的成功经验。

（二）争端的预防与避免

《莱茵河保护公约》无论是在指导思想还是在具体的条文上，最大的特征就是其协调性，体现在公约中制定的协调机制。保护莱茵河委员会在协调机制下将自身发展的首要目标确定为“实现莱茵河生态系统的可持续发展”，各个成员国需要注重整个莱茵河生态系统的保护。

1.委员会——避免争端的协调机构。在签订《莱茵河保护公约》前，保护莱茵河委员会就已经建立，最初只是以国际论坛的形式存在，经过短短几年发展成为一个专门的国际协调合作组织，具有独立法律人格，与现阶段国际上有任务、名称但是没有专门组织机构的协调机构有着本质区别。在公约第6条第2款有明确规定：“委员会具有法律人格，也具有国内法赋予法人的行为能力和缔约能力，主席代表委员会。”因此，委员会可以用自己的名义组织并开展活动，提高了自身协调机构的地位，增加了在协调各方利益中的分量。公约将缔约国的行动纳入该委员会的协调之下，按照规定统一协调各国行动，这有效避免了缔约国各方利用该委员会谋取私利，减少了各方因私自采取行动损害他国利益而导致的国际争端产生。

2.协调合作——避免争端的主要方式。关于国际河流协调合作，其主要集中在互相支援、联合研究以及互通信息几个方面，采取该种合作机制可以有效避免由于目标和认知差异出现的冲突，帮助各个国家更有效地达成共识。其实，《莱茵河保护公约》的核心主要在于“协调”，在决策相关事项时都需要围绕“协调”开展。公约第11条第2款规定，委员会的决定由缔约方在一定限期内协调执行。本条第4款也写明：“如果一缔约方未能执行委员会的决定……每一代表团均得动议展开协商……”第5款中也提到协商与协助：“根据缔约方的报告或协商，委员会得就有关协助决定执行的措施做出决定。”莱茵河污染的成功治理得益于流域各国的通力合作，而如此多国家同时治理污染却鲜有争端产生，公约所强调的协调合作精神具有不可忽视的作用。由此可见，协调合作是争议得到完美解决必不可少的一环，也是避免各种纷争发生的良药益方。

3.“协调”的限度。任何事情都需要把握好一定的度，《莱茵河保护公约》中的协调机制也是如此，“协调”并非无休止的扯皮和争吵，需要将其控制在特定的范围之中，如果失去了限度，那么不仅无法解决问题，反而给问题的解决带来更大的难度。关于《莱茵河保护公约》中的协调限度问题，需要严格遵循“一致同意”以及“时间限度”原则，关于以上两项原则，公约中进行了明确的规定。为了保障各个国家都会严格按照公约的约定来实施工作，《公约》中还制定了相关的约束机制，规定各个国家都需要在特定的时间内完成缔约。这可以看出，公约时限的设定全程遵循“协调性”的原则，委员会的所有约定都有缔约国的支持，基于相互信任和共同利益的原则，各缔约方需要忠诚执行委员会的相关决定，正是由于这样的限定，可以保障委员会的决定顺利实施。

（三）争端解决方式

近几百年来，有关国际河流的争端一直存在，无论是国家之间或是一国内部在利用水资源或者治理水污染等问题上都曾发生过许多纠纷和冲突，“事实证明，解决国际水资源环境争端最有效的方式就是相关国家之间直接谈判协商解决。在双方无法达成协议时，再采用调解、仲裁与司法解决的方式”[2]。莱茵河作为世界上治理水污染最成功的案例，《莱茵河保护公约》所确立的争端解决机制也成为各国借鉴的主要方向。

1.首选方式——协商方式。协商与谈判是解决国际水道争端的常用方法。它的优点是程序灵活、适用范围广、限制性较小，在适用其解决争端时并不排斥其他方法。协商与谈判的另一优点是其充分地保障了当事国的自由和权利。在争端解决过程中，当事国可以在平等基础上为本国的利益据理力争，并且对解决争端最终达成的协议具有充分的自由裁量权。周鲠生先生在其所著的《国际法》一书中指出:“国家之间处理争端正常的方法是通过外交途径，直接谈判、协商解决。在解决和平争端时，首先推荐采取的方式就是直接谈判法。实际上，很多国家在遇到问题时，也都会采取直接谈判的方式进行解决，也取得了一定的成就。[3]国际河流争端的复杂性和其涉及当事国利益的重大性等特点决定了最适宜的、最有效的解决方法是直接协商与谈判。

2.备选方式——可接受的仲裁方式。国际河流争端法律解决方法包括国际法院裁判和仲裁。在公约中第16条中明确规定：“缔约方因本公约的解释和适用引起的争端，应由有关各方通过协商方式或由争端各方均可接受的仲裁方式努力寻求解决。”本条第2款：“如果任何此类争端不能依本条第一款予以解决……该争端适用本公约附件（公约的组成部分）规定的仲裁程序。”从这一规定中可以看出，如果无法采用协商的方式解决问题，就可以使用仲裁法进行解决，该种方式即纠纷国在自愿性的原则上制定协议，并将协议递交至第三方机构进行审理，并由第三方机构做出仲裁，这种争议方式有着民间性、自治性和契约性的特征。相较于司法性解决方式，它更自由灵活，少了一点强制性，比较符合和平解决国际争端的时代主题。

二、对我国管理国际河流事务的启示

作为一条国际性河流的莱茵河，因为“先污染，后治理”的思想，人们体验了失去它的痛楚，而后又经过数十年漫长的恢复治理才使其重现秀丽风光。在此期间，莱茵河流域各国都付出了沉重的代价。面对这段历史，我国又该如何避免悲剧的重现呢？

我国对国际河流事务的管理可以借鉴莱茵河保护与开发的成功经验，这是因为：首先，两者都属于国际河流问题。其次，对河流管理和保护的范围与目标趋于一致。当今国际河流出现的争端主要包括两方面的问题，“一方面要公平的利用国际水道，另一方面又要控制污染和保护环境”[4]。莱茵河是这样，我国所涉国际河流问题大体也是如此。趋同的管理范围与目标，必然具有可以借鉴的经验。

1.建立统一领导的协调机构。我国的国际河流问题复杂多元，要想有效解决这些问题必须完善补充已有的争端解决机制。第一步，流域各相关国签订多边友好协定或者条约。在条约中确定各国合作的目标，明确各国的责任与义务等。条约的签订是联合组织成立的思想基础，为各国的协调合作提供法律条件。在以上的流程完成之后，即可成立起专门的联合组织，针对协调机制来制定相应的组织章程，列出工作相关事宜，这不仅指合约国的活动，还能够对各类数据进行实时调查和监督，并在此基础上生成建议。这个协调组织还是一个信息交流机构，其具有一个必不可少的职能——协调解决流域内发生的纠纷。

2.完善争端解决方式。《莱茵河保护公约》所涉及的争端解决方式着重强调协商谈判方式，顺应了当今世界和平解决国家争端的主流。我国学习借鉴这一方式之外，还需要完善其他方式。

首先，通过外交途径解决争端，即外交方法。外交方法一般包括协商、谈判、斡旋、调查、调停与和解。该方法优点是，当事国各方可以通过直接谈判、澄清事实来消除误会、增进彼此间的信任，使争端得到合理解决。我国作为许多国际河流的主要流域国，在处理国际河流争端的问题上会较多地运用这种方式。其次，用法律手段解决国际河流的争端，比如仲裁或上诉到法院。运用法律手段解决争端需要建立健全法律法规，尤其是需要建立能体现公平互利原则的争端解决机制。

我国存在的国际河流问题可以纳入既有管理框架之中，在此基础上由争端方制定完善的协调机制，根据机制的要求来解决问题。目前，在我国的东北和西北区域已经成立了上海合作组织，对促进地区安全、保障地区稳定发展起到重要作用。在下一阶段，我国可以将不同区域国际性河流问题纳入到同一管理框架中，并制定出协调问题的解决机制，推进多地区河流开发国际合作的顺利进行。

参考文献：

[1]李铮.论国际水道非航行使用争端避免与解决机制[A].水资源、水环境与水法制建设问题研究——2003年中国环境资源法学研讨会 (年会)论文集[C].北京：法律出版社，2003（7）:28-29.

[2]盛愉.现代国际水法的理论与实践[J].中国法学，1986（2）:56.

[3]周鲠生.国际法(下册)[M].北京:商务出版社，1981:759.

[4]帕特莎·波尼，埃伦·波义尔.国际法与环境[M].北京:高等教育出版社，2007：292.

责任编辑：丁金荣

中图分类号：D 99

文献标识码：A

文章编号：1671-6531（2016）06-0040-03