当下实现审判独立的障碍及对策分析

当下实现审判独立的障碍及对策分析

王开阳

摘要：长久以来，法学界对审判独立的讨论从未停止，原因在于现实中审判独立原则一直被束之高阁，中国审判从未实现独立。中共十八届四中全会释放的有关司法改革的信号，表达了党中央通过强化审判权独立来实现司法公正的意图。要确保实现审判独立就应回归问题的本源，从宪法角度分析现阶段实现审判独立亟待解决的难题并提出可行方案。

关键词：审判独立；司法权；法官独立

中图分类号：DF82文献标识码：A

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。这一内容剑指“审判独立”，是对宪法第126条“法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的宣示。在法学界，审判独立是各学科共同研究的对象，在宪法学上审判独立属于宪法秩序问题，理应成为宪法学研究的一个重要课题。

一、审判独立的内涵

审判独立的上位概念是司法独立(judicial independence)，司法独立的含义具有浓重的西方法学色彩，尽管在各国有着不同的理解和模式，但这一原则却被普遍接受，其根本原因就在于它符合司法权的运行规律和社会公平正义的目标。

司法独立最初起源于资产阶级的三权分立学说。孟德斯鸠在其著作《论法的精神》中有这样经典的表述：如果司法权与立法权由一个人或部门掌握，因为审判者本身就是立法者，那么它就会成为向人的生命自由进行专断的权力。如果司法权与行政权由一个部门或一个人掌握，法官便将握有压迫者的权力。司法独立在西方亦被称为司法权独立，而在我国却被分解阐释为审判独立和检察独立。一种比较恰当的解释是，当今的制度、意识形态排斥成为这一概念理论基础的三权分立学说，但从本质上来说，这一原则的核心内涵是相同的。审判独立所指的是司法审判权从立法权和行政权里分离出来，并被授予某个独立的国家机关的情形，并且行使审判权的法官完全中立地对案件进行裁判，不受任何个人、组织(包括上级)的干涉和影响。简而言之，这一概念可以分为两个方面，即法院独立和法官独立。[1]检察独立也有类似含义，不再赘述。

我国根据权力来源统一原则建立了人民代表大会制度，其审判独立只是相对独立，特指审判权独立，与传统西方宪法学司法独立的含义有所区别。法院需要向权力机关负责，不能独立于权力机关的监督，也不能排除党的领导，只是排除党委的非法干涉。

二、中国实现审判独立的现实困境

(一)社会观念陈旧

谈及对审判独立原则的完善，必须从思想上端正态度，防止对审判独立的偏见和排斥，更新历史遗留下来的陈腐观念。

首先，我国传统文化中没有审判独立的概念。在两千多年的封建社会中，并没有立法、司法、行政的明确划分，三种权力往往集于一体，即表现为统治权。古代，除了在中央一级设有“法官”以外，在地方各级并没有“法官”，而是由地方行政长官兼理争讼，并受到上层统治阶级的严密监视，导致了司法权长期依附在行政权之上。民众注重天道和谐的思想根深蒂固，良民畏讼,莠民不畏讼；良民以讼为祸，莠民以讼为能，[2]这种观念经常使人们形成忍让和包容的性格特征，对司法争讼的态度消极。这一点与美国人的特质恰好相反，美国人对自己的权利以及法律程序有神经质的警觉，动辄就会启动司法追诉程序。正如刘瑜所言：“在美国人眼里法律‘娇嫩’得如婴儿的肌肤，需要一丝不苟地呵护。”[3]也许正是这种骨子里的“神经质”使得美国确立了如此发达的司法原则。

其次，审判独立被视为资本主义特有的制度。新中国建立以后，对这一思想连同西方的三权分立制度一起进行了大肆批判，长期以来被划入研究禁区。有人认为，我国实施人民代表大会制度，一切权力都来源于人大，审判权独立与现行根本政治制度相悖。这种观点看似有理，因为法院组成人员是由人大选举或任命的，他们的权力来源于人大的授权，这是法院不能独立于人大的理由。然而笔者认为，这一悖论可以用人大具有“双重主体地位说”来解释。该观点认为，外表是单一实体的人大，如果从宪法规范的内在逻辑讲，则具有双重地位，一方面，人大是“国家权力机关”，另一方面，它也是立法机关。司法权的原权，类似于所有权，属于人大，法院组成人员由同级人大选举产生，同级法官由人大任命。一旦这种授权活动完成，在法律适用的过程中，法院则获得了相对于“立法机关”的人大的独立地位。还有人认为“独立”两字容易被人联想到企图摆脱党的领导，这种忧虑是毫无根据的。

(二)审判权行政化

法院这一机构的设置是为了进行独立审判。然而制度的不完善导致了行政权对审判权的严重干扰。

第一，法院内部管理体制的行政化。首先，法院内存在一种“审判活动行政化”的倾向，在对案件的审理上往往会出现审判员向庭长请示，庭长向院长请示，最后导致案件审理结果都由院长决定的现象，而法院又不实行首长负责制，院长并不对由他决定的冤假错案负责。更有甚者，是判而不审或审而不判。其次，上级法院对下级法院监督的行政化，具体表现为层层把关、层层审批的运作模式，[4]上级法院的意见已经代表了第二审的结果，这种未审先定的模式使得两审终审制徒具形式。

第二，法官队伍的行政化。与行政系统那样按官阶分配权力与权利不同的是，法官本应该按审级分工制建立，上下级法院的法官在职能上并无上下级服从关系，[5]但当下法官的官制和管理与行政官员几无不同。《法官法》将法官分为首席法官、大法官、高级法官、法官共4等12级，对法官的考核、升迁、奖惩、晋升制度行政化，选拔方式更是和行政机关招聘一样需参加公务员考试，这就与法官选拔的精英化相悖，法官更是无高薪作为其职业保障。

老陈又说和我喝酒，我说一会还有事，要出门。老陈说，那我们改天再喝。我已领教过老陈的酒量，他那酒量，就是再加上一个我，也喝不过他的。老陈回到家，开了录音机，又听他的京剧了。那天，我确实有事。一个朋友说他淘到了一个宝贝，叫我过去看看。从朋友那里回来，已是晚上。让我想不到的是，老陈真的出事了。

第三，审判权依附于行政权。首先，法院没有独立的财政自主权，各级法院的财政依然依附于行政机关，这种特点的弊端在行政诉讼案件中体现得尤为明显，如果法院判决被告一方败诉，那么政府则会以财权施以报复，法院为提高工作人员的待遇往往会在行政诉讼案中支持政府一方。其次，在各级政府常设有主管政法的专职官员，由政法委书记来担任，这类官员往往未受过专门的法学教育，却经常运用自己手中的权力对法院工作进行干预。尤其当出现访民上访时，政府领导为平息民怨，往往会促成法院做出不公正的判决，乍一看似乎会对访民有利，然而却可能潜在地侵犯了另一方的利益，并且也与正当法律程序原则不相适应。

(三)人大不当干预审判工作

宪法规定，地方各级人大有权监督同级人民法院的工作，然而对具体的监督范围、方式等却没有规定，导致人们误以为具有最高权力的人大可以对法院的工作进行监督和干预，包括个案监督。甚至最高法发布的《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》第七项也规定：“人大及其常委会对人民法院己审结的重大案件或者在当地有重大影响的案件,通过法定监督程序要求人民法院审查的,人民法院应当认真进行审查；对确属于错判的案件，通过法定监督程序要求人民法院审查的,人民法院应当书面报告结果和理由。” 其实这一做法违背了法官职业化的要求。法官职业是一个专业性、技术性很高的职业，而人大工作人员却往往不具备法律知识，这就导致他们很难做出符合法律的决断，同时也侵犯了法院专属的神圣的审判权，更有可能造成事实上的“第三审”。在现实中出现的一些地方代表大会对法院审判工作采取评议、建议，甚至质询的方式进行监督的动向，[6]虽有可能防止个别法官枉法裁判，长此以往却有损司法权威。诚然，许多国家都确立了立法机关对法院的监督，但是这仅限于对法官的任免、赋予其司法职权、执法情况监督，立法机关如不满法官的品行和徇私枉法可对其进行弹劾，但绝不允许插手个案。对此上文曾有论及，当作为权力机关的人大对法院进行授权后，相对于法院，人大便转换成专职立法的机关，而不能再干涉法院的工作，没有权力再对其进行所谓的个案监督。

(四)各级党委干预审判工作

我国是共产党执政的国家，党当然也领导审判工作，但应是一种思想、制度、组织上的领导，而绝非对审判工作的直接干涉。然而如今党委却经常用“指示”“决定”的方式对审判工作进行干预。各级党委又内设政法委员会，领导公检法的工作，委员多由公检法负责人担任，这实际上导致了政法委员会成为联合办公的机构，法院又怎样独立行使审判权？

三、当下实现中国特色审判独立的路径

目前中国的审判体制本身蕴含着许多亟待完善与改革之处，适应社会转型与自身的法律与司法制度尚未以完善的形态确立，甚至连社会转型过程中的职业法官阶层也未彻底形成。在这种背景下，在短期内实现完整意义上的审判独立是不可能的，必须通过长期渐进的司法改革来完成这一历史课题。笔者认为，在当下应在改变法制观念、增强法律信仰的基础上从如下几点着手改革。

(一)改革审判体制

1．规范上下级法院的关系。每一级法院在各自审级上都是各自独立的，为防止出现上级法院的不当干预，应该详细厘定上级法院的监督职责与范围。

2．法官职业化。因为只有在完成了法院独立的课题之后，才能把法官独立提到议程上，所以当下并不急需解决法官独立的议题，但鉴于这一议题无法绕过，笔者在此处一并论及。法官独立是审判独立的核心，然而我国宪法只规定法院独立的审判权，并未涉及法官。因此要在法律中明文规定法官的独立地位，然后再建立一些配套措施，使法官真正实现独立。首先，法官选任独立。笔者认为，对法官的选拔应独立于公务员选拔以外，建立专门的选拔委员会，委员会成员由法官、检察官、律师、学者等司法实务和理论界人员构成，也可包括党委成员。其次，实行法官终身制。除非触犯法律或违反职业道德，法官可终身任职。最后，健全法官职业保障机制。当法官审理有可能导致自身受到人身或财产损害的案件时，应对他们及其亲属给予特殊保护。此外，要对法官实行有别于公务员的晋升、奖惩机制和等级划分，使法官的上司只有法律，并保障优厚的工资、福利制度。这样做“有利于法官珍惜荣誉,爱护名节,保持操守。”[7]目前在一些司改试点地区，将法官职业化改革变成了办案责任制改革，一方面，主审法官员额比例太低，另一方面，只设定了主审法官的各种义务和违反后的各种惩戒措施，对其待遇和职务保障却刻意回避，导致严重的责权失衡。有的地方规定,普通法官比司法行政人员高出基本工资的10%，但是这与过去的办案津贴没有差别，甚至无法兑现。[8]

3．确立法院独立的财政自主权与人事权。列宁曾尖锐指出：“……地方干涉是对法律制度最严重的障碍之一，甚至是唯一的最严的障碍。”[9]谭世贵教授指出，司法独立应分两步走。第一步，司法机关的人权和财权应先统一于省级人大或行政机关；第二步，待社会主义市场经济建立后，再统一于中央司法机关。[10]笔者认为虽然这一方案使得司法机关摆脱了行政权的压制，却未能摆脱上级法院对下级法院的压制，然而现阶段这一方案仍是比较可行的，党的十八届三中全会也对此予以认可。需进一步指出的是，预算应由省级人大直接划拨给目标法院，而不由法院系统转拨。

4．建立司法区与行政区相分离的管辖模式。法院由国家而非地方设立，虽然把财权和人权独立出来可以很大程度上保证法院的独立，但只要法院仍处在该行政管辖区域内，就难免与行政机关发生各种各样的关系，为此必须探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。笔者认为，省级法院与地方政府脱离应优先实行，然后再自上而下推广到各级地方，原因在于省级政府对审判的干涉最严重，重庆模式即可见一斑。若省级法院摆脱了地方干涉，即使下级法院仍受地方干扰，也可凭借上诉机制以维护司法公正。

(二)处理好人大对法院的监督

为了使人大的监督既不流于形式，又不至于过分，应当确立人大不涉及法院具体审判活动的原则。作为立法机关的人大应当对法院进行事后监督、间接监督，不直接涉入个案，不得改变判决，不得针对某个具体案件要求听汇报、调案卷，甚至提出处理意见。要尽快完善相关立法，厘定人大对法院具体的监督范围。在人大对法院的监督形态上，可以借鉴日本的法官弹劾制度，比如可以在人大常委会下设法官弹劾机构和法官追诉委员会，或者将追诉权授予检察院，进一步强化其对法院的监督。[11]

(三)改善党对审判工作的领导

坚持党的领导与审判独立并非是对立的，审判独立需要依靠党的领导来实现，但为避免上文论及的地方党委干涉审判的状况发生，就要改变党的领导方式。首先，要废止政法委员会协调办案制，废止公安局长兼任政法委书记的惯例，改变现实中公安局长直接领导法院的格局。随着司法区与行政区逐步分离，作为地方党委的政法委逐步失权，其存在的合理性将大打折扣，可以在合适时机取消政法委，如确有必要，可由地方党委的副书记联系协调本司法区的法院与行政机关。其次，为维护权威性，应该提高法院的级别与党内地位，级别升格到与政府平级，而非现在的比同级政府低半级。可由法院院长顶替取消政法委后的常委空缺位置，提高法院在党内的地位。最后，变同级领导为纵向领导，可在中央设立中央法治工作领导小组，对全国司法工作进行宏观领导，领导小组只对中央纪委负责。同时在最高法里可内设党的委员会，对高院的司法工作(不包括具体案件的审理)进行领导、监督，在高院下设立党的委员会，对基层法院和中院进行领导，防止司法人员的违法乱纪，使党对审判工作的领导专业化和统一化。

注释：

有学者提出明确划分地方法院与中央法院两大体系，组建可以超越地方利益的中央法院大区法院。最高法院在全国设若干分院，在其辖区内代行最高法院职权，受理部分高级法院的上诉案件。全国划分若干大司法区，每个大司法区设一个高级法院，高级法院在本辖区的较大城市设若干分院；高级法院及其分院作为普通案件的上诉法院行使职权。高级法院辖区(大司法区)内划分小司法区，设中级人民法院；中级人民法院视需要设立派出机构，中级人民法院及其派出机构作为普通案件的一审法院。将基层法院改造为简易法院，主要受理小额标的诉讼案件。该主张在现今的学术界颇为有力，巡回法庭的设立印证了它的可行性，但关于重新划分司法区的观点目前过于激进，不妨可先在一些地区开展试点。有关论说，姑可参见徐显明，齐延平.论司法腐败的制度性防治[J].法学，1998(8)；章武生，吴泽勇.司法独立与法院组织机构的调整(上)[J].中国法学，2000(2).

参考文献：

[1][6][11]林来梵.从宪法规范到规范宪法[M].北京：法律出版社，1996:374-375，386，388.

[2]梁治平.寻求自然秩序中的和谐[M].北京：中国政法大学出版社，2001:197-229.

[3]刘瑜.民主的细节[M].上海：上海三联出版社，2009:26.

[4]王利明.司法改革研究[M].北京:法律出版社，2000:316.

[5]郭道晖.实行司法独立与遏制司法腐败[J].法律科学，1999(1):8.

[7]贺卫方.司法的理念与制度[M].北京：中国政法大学出版社，1998:9.

[8]李勇.司法官办案责任与保障应并驾齐驱[N].法制日报,2015-1-7(10).

[9]列宁全集(第33卷)[M].北京：人民出版社，1957:327.

[10]谭世贵.中国司法改革研究[M].北京：法律出版社，2000:98.

责任编辑：丁金荣

王浩/郑州大学在读硕士(河南郑州450000)。