论我国环境公益诉讼制度的构建

张 君

张君/青海民族大学法学院经济法学在读硕士（青海西宁810007）。

对于环境公益诉讼制度的探讨由来已久，在国际上已有美国、日本、俄罗斯、印度、南非、巴西、我国台湾等众多国家和地区规定了这一制度，在这些国家和地区大都设立了专门处理环境保护案件的法院。但我国法律对环境公益诉讼制度一直是一个立法空白。在我国，随着环境纠纷的增多，许多地方设立了环保法庭并制定了有关环境公益诉讼的规范性文件，这些法院审理的环境纠纷案件可以为我国构建环境公益诉讼制度提供很好的借鉴。但是对于有关环境公益诉讼原告主体之界定、环境公益诉讼有关程序方面的具体内容都没有做出明确的规定。这就需要通过对我国近些年来有关环境纠纷、侵权案件的分析，明确原告主体的类型、提起环境公益诉讼的范围以及环境公益诉讼对程序方面的有关规定等，继而构建出适合我国国情的诉讼模式。

一、环境公益诉讼案件之分析

近期，一批环境类的诉讼案件越来越受到了人们的关注，通过对这些具体案件的分析、总结，可以了解其性质和特点，以便为构建环境诉讼模式提供基础性建议。如山东省乐陵市检察院起诉的环境污染停止侵害案；贵阳熊金志等人破坏山林案；北京华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案；中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司环境污染案；昆明市环保局诉三农农牧有限公司环境污染纠纷案。在这些案例中有以检察院、公民个人作为原告提起的诉讼案件，也有以环保社团、环境行政机关作为原告的诉讼案。

从对案件的具体分析中可以看出，公民和环保组织作为原告的阻力十分巨大，这就需要我国在环境基本法构建环境公益诉讼制度时，根据各原告主体的不同情况区别对待，以使得环境公益诉讼制度能在具体的环境案件中发挥应有的作用

二、我国环境公益诉讼制度和诉讼模式的构建

对于环境诉讼制度的构建，不仅要考虑实体方面还要考虑程序方面，如果仅有实体方面的规定或者仅有程序方面的规定，都不足以保障法律的有效实施，更不能去保障公众权利的行使。我国环境公益诉讼制度既在实体方面的规定存在不足，又在程序方面的规定有所欠缺，必须对这两个方面的规定进行补充和完善，在环保基本法中构建出适合我国的环境公益诉讼制度，并且确立我国环境公益诉讼的模式，以更好地解决越来越多的由环境问题而引发的纠纷与侵权。

（一）我国环境公益诉讼制度构建

环境公益诉讼在我国有其存在的必要性和可行性是毋庸置疑的，只是法律在环境公益诉讼方面的规定还存在诸多的问题。这就需要通过对现实中已经发生的具体案例进行研究分析，进而发现其在实体和程序方面存在法律问题并构建出适合我国的环境公益诉讼制度。

1.实体方面存在的不足。我国环境公益诉讼制度在实体方面法律规定的不足主要体现在环境权、环境公益诉讼的内涵以及提起环境公益诉讼的主体等。

（1）环境权在立法上的缺失。环境权是指环境关系主体在生活的环境中所享有和承担的基本权利和义务，环境权在环境法律问题中处于十分关键的地位，但在我国,法律却没有明确规定这一概念。这使得公众面对由环境问题而引发的纠纷、侵权时，因缺乏法律的有关享有权利(即环境权)的规定而不能提起诉讼，以致于所受损害不能得到应有的救济。

我国现行的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”而在《环境保护法修正案（草案）》中，有学者建议把第6条修改为：“一切单位和个人都有享用良好环境的权利，也有保护环境的义务，并有依法获取环境信息、参与环境决策、监督环境影响行为和进行环境损害索赔的权利。”对于这样的修改，笔者是非常赞同的，因为环境权是公众面对环境危机而提出的享用良好环境的权利，是环境法的理论基础和核心范畴，如果不在立法上予以确认，公众享用良好环境的权利就得不到全面的保障。

（2）环境公益诉讼的内涵不确定。对环境公益诉讼内涵存在着不同的界定，问题就在于我国法律对环境公益诉讼制度没有明确的规定，学者们对其理解又存在差别，使得其内涵呈现出多种形态。笔者认为可以对环境公益诉讼作如下界定，即环境公益诉讼是指对危害环境公共利益的污染和破坏行为，由直接利害关系的公民、依法登记的环保团体、有关机关（环境行政机关和检察机关）等向人民法院提起的诉讼。

（3）提起环境公益诉讼的主体不明确。由于我国立法上对环境公益诉讼制度规定的缺失，不论是在学界还是实务界都对环境公益诉讼的提起主体有哪些存在着争议和分歧。如果不在立法上予以明确，就会造成在面对危害环境公共利益时发生无人起诉或者争着起诉的局面。

从我国各地方法院审理的环境公益诉讼案件中可以看出，我国环境公益诉讼的主体不是单一性的，而是多元性的。所以就需要我国在进行有关环境公益诉讼制度的立法时，对这四类主体区别对待，并规定其在提起环境公益诉讼时有顺位选择，以确保其享有权利又在一定程度上限制其滥用权利（力）。

2.程序方面的缺失。环境纠纷、侵权的处理必须按照一定的规则进行，即必须要有一定的程序保障。为了避免最终形成“无救济即无权利”的局面，必须在我国环境公益诉讼制度在程序方面法进行明确的规定。

（1）环境民事公益诉讼。环境纠纷、侵权案件通常较为复杂，波及范围广受害者多，而且受害人数不特定；损害结果有些已经出现，有些尚未出现，如传染病、职业病，有的已发病，有的还在潜伏期内；财产损失有些是直接的，有些是间接的，如对耕地的污染。因此必然要求诉讼制度的设计上呈现出不同于一般民事诉讼的特点，尤其是在举证责任、诉讼费用、诉讼时效等方面。[1]

在2011年，我国《民事诉讼法修正案（草案）》中增加了公益诉讼的规定。在草案二审稿将该条款中的“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。可以说，这是我国民事诉讼法首次有关环境公益诉讼方面的规定，是一个良好的开端。

（2）环境行政公益诉讼。在环境保护实践中，由于环境问题自身的特点，例如量大面广，而且专业性强、社会属性高，以致于环境问题和环境纠纷的处理都需要适用行政程序解决。但我国环境法目前在行政程序的运用方面缺乏明确的规定，这也影响到了环境行政公益诉讼的顺利进行。为了解决这一问题，在《环境保护法修正案（草案）》建立环境公益诉讼的方案二中规定了检察机关可以提起环境行政公益诉讼。同时，由于环境行政公益诉讼不同于一般的行政诉讼，因此，其在受案范围、诉讼费用、起诉期限等方面有其特殊性，需要法律对此作出相应的规定。

根据我国国情和对具体环境纠纷案件的分析中可以看出，我国的环境保护案件往往呈现出影响性巨大和涉及广大群众的特点，所以必须立足于我国根本国情并适当借鉴国外先进经验的基础上构建多元化的纠纷解决机制。环境诉讼问题有其自身的特点，如果一味的适用现有的原告资格的制度规定，显然是不合理的，因为受害方往往是广大人民群众或者是自然环境，原告往往出现不适格的问题。所以将行政机构或民间环保组织列为原告，赋予其原告的资格是尤为重要的。

通过对我国环境公益诉讼制度在实体和程序方面存在不足的分析，可以对我国环境公益诉讼制度作出如下构建：第一，在宪法和环保基本法中引入环境权的规定，明确规定环境法律关系的主体享有环境权；第二，明确规定有权提起环境公益诉讼的主体，扩大环境诉讼的主体范围，即有利害关系的公民、经依法登记的环保团体、环境行政机关和检查机关等；第三，在民事诉讼法和行政诉讼法中对环境公益诉讼的程序进行立法规定，并对其在提起诉讼主体的顺位及主体提起诉讼案件的范围、举证责任分配、诉讼费用、诉讼时效等作出规定。

（二）对我国环境公益诉讼模式的选择

从我国有关环境公益诉讼的具体案件中可以看出，提起诉讼的主体可分为私权主体（公民和环保团体）和公权主体（环境行政机关和检察机关）。根据起诉权的主体，环境公益诉讼可分为两种模式：一是国家机关主导型模式；二是社会主导型模式。国家机关主导型模式主要是指以检察机关或环保行政机关作为环境公共利益的代表提起诉讼的模式；而社会主导型模式则指以公民个人或环保团体为主体提起诉讼的模式。

1.国家机关主导型模式。由于环境案件的特殊性以及我国特殊的国情，使得由环境行政机关或检察机关作为原告提起的环境公益诉讼在环境纠纷案件中占了很大比例，并且在胜诉量方面也是绝对优于公民个人和环保团体的。同时，环境行政机关或检察机关作为原告提起环境公益诉讼不论是在理论上还是司法实践上，其作为环境公益诉讼的提起主体是可行的。

2.社会主导型模式。在我国，由公民个人或环保团体作为原告提起的环境公益诉讼的社会主导型模式和由环境行政机关或检察机关作为原告提起的环境公益诉讼的国家机关主导型模式相比，不论是在立法还是在司法实践上，都存在着劣势。但公民个人和环保团队作为提起环境公益诉讼的主体也有其存在的必要性。

由于现阶段我国的具体国情，环境诉讼还存在许多问题，例如在环境问题中公民不享有知情权,由于公民对环境情况的不了解导致的参与积极性不高甚至根本不参与,环境纠纷解决机制不完善,环境司法不够独立，不能做到公正的处理环境纠纷问题[2]。同时，当前我国建立环境公益诉讼在其制度、文化、理论、域外借鉴、国内探索以及社会支持等因素方面存在着制约。[3]因此，一开始就采取以公民个人和环保社团为主导、以检察机关和环境保护行政机关为辅的环境公益诉讼模式显然是不适合的，应当以检察机关和环境保护行政机关为主导、以公民个人和环保社团为补充的环境公益诉讼模式作为一种过渡，以促进环境公益诉讼制度得以建立，使广大公民享有切实的知情权并提高公民的参与程度。在环境公益诉讼的雏形确立后，以检察机关和环境保护行政机关为主导的模式要渐渐淡化，建立以公民个人和环保社团为主导、以检察机关和环境保护行政机关为辅的环境公益诉讼模式才是长久之计。

三、结语

本文从我国环境纠纷问题的现状和环境诉讼模式的构建两方面进行分析，认为在我国建立环境公益诉讼制度是十分必要的，对我国当前环境诉讼存在的问题是行之有效的解决方法。但在我国建立环境公益诉讼制度还存在立法和司法上的诸多问题，要想解决这一问题，必须从实体方面和程序方面具体做出相应的立法规定。在具体制度的选择上不能脱离我国现状，必须立足于我国具体国情的基础上，借鉴国外的先进成功经验，创造出适合我国发展的制度规定，这才是长久之计。最终建立的我国环境公益诉讼制度，将是以公民个人和环保社团拥有环境公益诉讼起诉权为主导、以检察机关和环境保护行政机关拥有环境公益起诉权为辅的环境公益诉讼模式。这种模式将更好地保护环境法律关系主体的权利，进而真正做到人与自然和谐共处的良好社会环境，走可持续发展的道路。

[1]吕忠梅.环境法新视野（修订版）[M].中国政法大学出版社，2007：286-292

[2]潘世钦，潘小江，石维斌.我国环境公益诉讼模式选择[J].青海社会科学，2009，（3）：175

[3]许祥民、石欣.当前我国建立环境公益诉讼制度的制约因素分析[J].法学研究，2010，（1）：78-81