规范政府规章制定工作 推进科学立法 民主立法 依法立法

林维新

2008年7月20日，省政府第3号令公布了《黑龙江省人民政府立法工作程序规定》（以下简称原《规定》），自2008年9月1日起施行。原《规定》对省人民政府拟定提请省人大常委会审议的地方性法规草案和制定省政府规章的程序进行了规范，实施以来，对规范省政府的立法工作程序、提高立法质量和效率发挥了重要作用。

省政府决定制定《黑龙江省政府规章制定办法》（以下简称《办法》）主要出于以下几点考虑：

一是落实国家、省委部署的需要。党的十九大报告、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》以及省委十一届五次全会对完善政府立法体制机制，推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量提出了新的要求，需要贯彻落实。

二是适应立法体制改革的需要。2015年国家修改了《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），赋予了设区的市立法权，对地方政府立法工作进行了规范，我省需要在调整范围和相关工作程序方面与之相衔接。

三是实际工作需要。随着全面深化改革和依法治国进程的不断推进，原《规定》一些内容已经不适应实际工作需要，需要予以修改完善。同时，我省在政府立法工作实践中形成的一些成熟经验和做法，也需要通过政府规章的形式予以固化。《办法》自2018年1月1日起正式施行后，原《规定》将同时废止。

党的十九大报告中提出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，《办法》在科学立法方面做出了以下规定：

一是坚持党的领导。第五条规定，政府立法工作应当坚持中国共产党的领导，落实中国共产党领导立法工作制度。涉及重大體制和重大政策调整的，应当按照有关规定报本级党委讨论决定。

二是完善立项论证制度。第十一条规定，政府法制机构拟定年度立法工作计划草案时，应当与有关部门协商，并组织专家进行研究、论证，并召开会议进行集体讨论。

三是改善调查研究。第二十条规定，起草单位开展调查研究，应当掌握实际情况，找准存在问题，总结实践经验；调查研究可以采取座谈走访、问卷调查、抽样调查、查阅资料等多种形式，调查对象应当具有广泛性和代表性，调查研究结论应当有数据支撑。第三十四条规定，政府法制机构可以根据需要，会同起草单位开展省内外学习考察，借鉴成熟经验；考察地点应当选择已制定或者正在制定相关地方性法规和政府规章的省（自治区、直辖市）或者市。

四是建立重大利益调整论证咨询制度。第二十三条规定，立法中涉及重大利益调整的，起草单位应当组织有关部门、高等院校、科研单位、社会组织以及有关专家学者进行论证和咨询。

五是建立公平竞争审查程序。第二十四条规定，起草地方性法规草案和政府规章涉及市场主体经济活动的，起草单位应当按照国家和省有关规定履行公平竞争审查程序。

六是健全专家论证制度。第二十三条规定，立法中涉及重大利益调整的，起草单位应当组织有关部门组织高等院校、科研单位、社会组织以及有关专家学者进行论证和咨询。第三十五条规定，政府法制机构在对送审稿进行审查时，应当组织有关专家进行论证，并将专家论证意见作为送审稿修改的重要参考。

七是建立律师参与立法制度。第五十九条规定，省和设区的市人民政府有关部门应当邀请律师参与地方性法规草案、政府规章的起草、论证、修改和评估等立法工作。

《办法》在民主立法方面做出了以下规定：

一是立项前要广泛征集立法建议项目。第八条规定，政府法制机构应当于每年七月底前向本级人民政府各部门（含实行垂直领导的部门，下同）、下级人民政府征集下一年度立法建议项目，并通过网站、报刊等媒体向社会公开征集立法建议项目。

二是起草过程中要广泛征求意见。第二十一条规定，起草单位应当采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等形式，征求基层部门、行政相对人等方面的意见和建议，并公开征求社会公众的意见。涉及本级人民政府其他部门职责的，起草单位应当征求有关部门的意见。第二十二条规定，起草地方性法规草案和政府规章，对本行政区域经济社会发展有重大影响的，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，或者有关机关、组织或者公民对内容存在重大意见分歧的，起草单位可以举行听证会听取意见。

三是政府法制机构审查时要广泛征求意见。第三十一条规定，政府法制机构应当将送审稿发送本级人民政府有关部门、下级人民政府，以及民主党派、工商联、人民团体、社会组织、人大代表、政协委员、无党派人士、社会公众等社会各界征求意见。向社会公开征求意见的期限一般不少于三十日。第三十二条规定，政府法制机构应当建立基层立法联系点制度，在审查送审稿时，应当根据立法项目的实际情况征求有关基层立法联系点意见。

四是建立与社会公众沟通机制。第三十三条规定，政府法制机构应当建立征求意见采纳情况反馈机制。政府规章送审稿向社会各界征求意见的，应当采取网络、电话、信函等适当方式对社会各界所提意见的采纳情况予以反馈。

《办法》在依法立法方面做出了以下规定：

一是明确维护社会主义法制统一的原则。第三条规定，政府规章应当遵循《立法法》确定的立法原则，维护社会主义法制统一。第十三条规定，政府规章建议项目基本内容与上位法相抵触的不予列入年度政府规章制定计划。第十九条规定，起草政府规章不得与宪法、法律、行政法规、地方性法规和其他上位法相抵触，引用上位法做出的禁止性和限制性规定的，应当全面、准确。

二是明确政府规章的制定权限。第四条规定，省和设区的市可以就“为执行法律、法规的规定需要制定政府规章的事项”和“属于本行政区域的具体行政管理事项”制定政府规章，设区的市政府制定政府规章限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，没有法律、法规依据，政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。第十三条规定，超越政府规章制定权限的政府规章建议项目不予列入年度政府规章制定计划。第十九条规定，起草政府规章应当符合政府规章制定权限要求。

三是防止部门利益和地方保护主义法制化。第十六条规定，重要行政管理地方性法规草案和政府规章由政府法制机构组织起草。第十九条规定，起草政府规章不得规定地方保护和部门利益内容。第二十三条规定，立法中涉及重大利益调整的，起草单位应当组织有关部门、高等院校、科研单位、社会组织以及有关专家学者进行论证和咨询。第二十四条规定，起草地方性法规草案和政府规章涉及市场主体经济活动的，起草单位应当按照国家和省有关规定履行公平竞争审查程序。第三十七条规定，对于部门间争议较大的重要立法事项，经本级人民政府同意，政府法制机构可以委托高等院校、科研單位、社会组织等第三方机构进行评估，由第三方机构提出评估意见。

四是发挥法制机构的审查把关作用。第二十五条规定，起草单位负责法制工作的机构应当对报送政府审查的送审稿进行合法性审查，形成合法性审查意见。第二十九条规定，政府法制机构重点在是否适应改革、发展需要，是否符合政府职能转变和精简、统一、效能的原则，是否符合行政机关职权与责任相统一的要求，是否设定地方保护和部门利益内容等合法性、合理性方面进行把关。第三十一条、第三十二条、第三十四条至第三十九条明确了政府法制机构审查送审稿时，应当履行广泛征求意见、对主要问题开展调查研究、组织专家进行论证、对分歧意见进行协调，并对送审稿进行集体审查等程序。

《立法法》《法规规章备案条例》仅规定政府规章应当在公布后的30日内向国务院和本级人大常委会备案，设区的市政府规章应当同时报省人大常委会和省政府备案，但对于设区的市政府规章向省政府备案的材料以及省政府对报送备案的设区的市政府规章进行审查没有规定，而是进行了授权。《立法法》第一百零二条规定：“其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。”《法规规章备案条例》第二十一条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督，依照本条例的有关规定，建立相关的备案审查制度，维护社会主义法制的统一，保证法律、法规的正确实施。”因此，《办法》第四十九条规定，向省人民政府报送政府规章备案的，应当通过电子文本备案系统提交备案报告、政府规章正式文本和说明、政府法制机构修改审查报告、资料汇编等材料。第五十条规定，省政府法制机构负责对设区的市政府报送备案的政府规章进行审查，认为需要有关部门或者下级人民政府提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复；认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。经审查，设区的市政府规章存在问题的，省人民政府法制机构应当提出书面审查意见，建议制定机关自行纠正。制定机关应当自接到审查意见之日起三十日内，将处理情况报省人民政府法制机构。制定机关不予纠正的，省人民政府法制机构应当提出处理意见，报省人民政府决定，并通知制定机关。第五十二条规定，国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为设区的市政府规章同法律、行政法规、地方性法规相抵触或者违反其他上位法规定的，可以通过信函、传真、电子邮件等方式向省人民政府书面提出审查建议，由省人民政府法制机构研究提出处理意见。

《办法》做出了以下独创性的规定：

一是确立政府规章解读制度。第四十六条规定，起草单位或者有关实施部门应当自政府规章公布之日起三十日内，在本级人民政府门户网站上对政府规章进行解读，必要时可以采取专题访谈、召开新闻发布会等方式进行解读。

二是确立了建立政府规章数据库制度。第四十七条规定，省和设区的市人民政府应当建立政府规章数据库，及时将所制定的政府规章纳入数据库，向社会公布。省和设区的市人民政府应当根据政府规章的制定、修改、废止、解释情况及时对政府规章目录和文本做出调整，实现动态化、信息化管理。

三是强调政府规章配套规定的落实。第五十八条规定，政府规章要求有关人民政府及其部门对专门事项做出配套的具体规定的，有关人民政府和部门应当自该政府规章施行之日起一年内作出规定，政府规章对配套的具体规定制定期限另有规定的，适用其规定。有关人民政府和部门对专门事项做出配套的具体规定的，应当报该政府规章的制定机关备案。有关人民政府和部门未能在期限内做出配套的具体规定的，应当向该政府规章的制定机关书面说明情况。

四是确立了律师参与政府立法制度。第五十九条规定，省和设区的市人民政府有关部门应当邀请律师参与政府规章的起草、论证、修改和评估等工作。

地方性法规由省或者设区的市人大及其常委会审议通过，省和设区的市人民政府可以向本级人大及其常委会提出法规草案，因此，具体工作应当依照《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》以及各设区的市相关地方性法规规定开展，政府规章不宜做出规定，即使作出规定，在实践工作中也可能根据本级人大及其常委会有关要求做出调整。因此，《办法》第六十二条规定，由省和设区的市人民政府提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规草案的立项、起草、审查、讨论等工作，参照本办法执行。这样规定，既明确了省和设区的市政府起草地方性法规草案的程序，又可以避免因《办法》规定与本级人大及其常委会有关规定不一致导致冲突，有利于维护法制统一。