对金沙江水电移民工作的认识和思考——基于向家坝、溪洛渡电站移民工作的实践分析

赵小铭

(中国长江三峡集团 移民局， 四川 成都 610000)



●金沙江水电移民问题研究

对金沙江水电移民工作的认识和思考
——基于向家坝、溪洛渡电站移民工作的实践分析

赵小铭

(中国长江三峡集团 移民局， 四川 成都 610000)

水电移民工作是水电工程建设的前提和基础，对整个水电工程建设具有决定性影响。论文基于向家坝、溪洛渡电站移民工作的实践，对移民工作的地位、重点难点、协调机制和移民队伍建设进行了思考。

水电工程； 非自愿性移民； 工作反思

一、引言

水电移民是学界常说的非自愿性移民，非自愿性移民工作堪称世界难题。金沙江下游溪洛渡、向家坝电站(以下简称“两站”)是金沙江主干上的重点工程，也是我国第二、第三大巨型水电工程，“两站”建设涉及云南、四川两省非自愿性移民共计18.616万人，其中溪洛渡水电站移民6.103 7万人(云南库区3.910 6万人、四川库区2.195 3万人)，向家坝移民12.512 3万人(云南库区6.589 7万人，四川库区5.922 6万人)。

(一)向家坝电站移民概述

向家坝水电站位于四川省宜宾县(左岸)和云南省水富县(右岸)境内，是金沙江最后一级电站，建设征地淹没影响涉及四川省宜宾、屏山、雷波及云南省水富、绥江、永善6县，涉及30个乡镇、143个村、678个村民小组、698个机关事业单位，需搬迁新建屏山、绥江2座县城和16个乡镇驻地，云南库区移民6.589 7万人，四川库区移民5.922 6万人，共计12.512 3万人。据可研规划报告，建设征地和移民安置补偿投资概算151.26亿元，其中四川73亿元，云南78.26亿元。

(二)溪洛渡电站移民概述

溪洛渡水电站位于四川省凉山彝族自治州与云南省昭通市交界的金沙江下游峡谷中，是金沙江第二级电站，建设征地淹没影响涉及四川、云南两省9县(区)，其中四川省5县，分别为雷波、金阳、布拖、昭觉和宁南县；云南省4县，分别为永善、巧家、鲁甸县和昭阳区，淹没影响土地23.1万亩，房屋约226万m2,等级公路320km,通讯线路410km，输电线路203km，小水电站2座(6 350kw)，集镇13个，工矿企业8个，文物古迹12处。移民总计6.103 7万人，其中云南库区3.910 6万人，四川库区2.195 3万人。根据国家审定的移民搬迁安置可行性研究报告，建设征地和移民安置补偿投资可研概算78.78亿元，四川37.97亿元，云南39.81亿元。

(三)移民工作体制和管理程序

我国移民工作体制有一个逐步调整、完善和发展的历程。1991年5月1日，国务院颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第74号，下称“老移民条例”)；2003年1月1日，原国家计委发布《水电工程建设征地移民工作暂行管理办法》(计基础【2002】2623号)；该《暂行管理办法》规定，移民工作实行行政负责、投资包干、业主参与、综合监理的管理体制；2006年9月1日，国务院颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号，下称“新移民条例”)规定，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，并设立“国务院水利水电工程移民行政管理机构”，负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的监督和协调。

向家坝、溪洛渡两电站移民工作时段内，正是“新移民条例”和“老移民条例”交替时期，为适应移民工作的需要，中国长江三峡集团于2007年6月，在“金沙江开发有限公司筹建处移民工作部”的基础上，成立了集团公司移民管理局(现称“移民工作局”)，加强了对移民工作的管理力度。并先后与云南、四川两省人民政府商定，向家坝、溪洛渡两站移民按“老程序、新标准”的方式进行，即“在移民工作程序上继续按照老移民条例规定的程序进行，补偿补助标准按照新移民条例执行。”

二、移民工作的现状和困难

(一)“两站”移民工作现状

随着溪洛渡、向家坝两电站分别于2012、2013年蓄水发电，“两站”涉及的云南、四川两个省3个州市12个县区的18.616万移民的移民搬迁安置工作已完成，两座县城(云南绥江县城、四川屏山县城)和23个集镇已完成了新建搬迁工作。2014年7月10日下午4时，中国长江三峡集团董事长卢纯在成都梯级调控中心向公众宣布：金沙江下游水电开发一期工程取得重大建设成果--世界第三大水电站、中国第二大水电站溪洛渡电站和中国第三大水电站向家坝电站机组全部投产发电，这是一项了不起的成绩。我们认为，这一成绩的取得是各级政府、各部门和集团公司高度重视的结果，是各方努力奋进、沟通协调、措施有力的结果，值得认真总结。但“两站”移民工作也面临许多困难和问题。

(二)“两站”移民工作的困难和问题

水电移民工作的困难，最根本的在于它的移民是非自愿性移民，带有一定的计划强制性质。再就是移民都有故乡情结，所谓故土难离，要使移民从内心深处愿意搬迁是有条件的，也是十分困难的。另外，移民工作是非常复杂的系统工程工作，千头万绪，移民工作涉及移民的核心利益，牵一发而动全身。因为，移民工作涉及移民生产生活系统的摧毁和重建，损失的不仅仅是有形财产。

笔者作为中国长江三峡集团公司一名员工，直接在基层第一线从事移民工作几年以来，对移民工作有着第一线的体验、感受和认识：首先是移民不愿意离开故土，有失落心理和抱怨情绪；其次是在发展理念上移民心理矛盾、存在认识上的偏差和依赖的思想；第三，在补偿和利益上移民往往要对比权衡，思想上摇摆不定，总认为补偿标准太低、不合理；第四，政府在做移民工作时需要在一定的时间内完成移民任务，具有一定强制性；第五，移民干部在移民工作中思想和思路具有一定局限性；第六，现实的矛盾容易使移民走向极端，一方面移民自身的维权意识在不断觉醒、利益诉求表达方式也日益多样化，而另一方面移民与政府机关和水电开发企业在信访、沟通、交涉制度建设方面还不尽完善，这种状况很容易导致移民诉求、上访、告状，甚至引起群体性事件。

三、相关思考

(一)关于移民工作地位的思考

水电移民工作是水电工程建设的前提和基础，它制约了整个水电工程建设，具有决定性地位。国家强调“先移民，后建设”的方针。“移民问题制约了水利水电工程的经济和社会可行性，是世界上水电开发最具有争议的影响之一。”[1]

从现实状态和根本意义上讲，移民工作属于社会工作和政治性较强的工作，移民问题越来越成为社会问题和政治问题。一是因为移民问题的主体是“人”，直接涉及人权，解决这种问题必然具有鲜明的政策性和群众性[2]；二是因为水库移民是非自愿性移民，是局部社会区域范围内的各种社会关系和构成要件被解体和重组的过程，在这之间的搬迁安置复杂过程中，任何问题处理不当都容易引发社会冲突。近年来，移民利益诉求、上访告状、走向极端的群访和群体性事件仍然不断。诸如四川省屏山县的“6.2”事件、云南省绥江县“3.25”事件和云南省永善县移民外迁普洱孟连后引发的“3.28”事件。2009年5月，国家发改委发文指出，溪洛渡和向家坝两电站“工程建设总体进度顺利，但移民搬迁安置工作之后，较多移民信访、上访事件以及移民政策调整等问题不断”，决定成立金沙江下游水电移民工作协调机制，负责金沙江下游梯级电站移民相关工作的沟通和协调[3]。移民工作地位上升为社会政治和国家层面。

(二)对移民工作协调机制的建立和完善的思考

成立金沙江水电移民工作协调机构至关重要。溪洛渡、向家坝是地处云南和四川两省的界河上，由于涉及跨省移民问题，对河两岸同一电站的移民横向对比，对两省移民工作机制和前期安置补偿补助的不同表示不满，从而引发的问题较多。“两站”移民工作中采取的方法是建立两省有关部门的协调机制，诸如成立了向家坝宜宾市移民工作协调机制和现场工作协调机制，召开相关会议解决具体问题；成立了向家坝、溪洛渡昭通市移民工作协调机制和现场工作协调机制，召开了会议数十次，解决了数百个具体问题。

目前，省际之间的协调机制还有待进一步建立和完善，按照国务院颁布实施的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定：“国务院水利水电工程移民行政管理机构负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的监督和协调。”[4]但在国务院的移民管理机构未明确之前，诸如金沙江下游水电涉及川滇两省移民补偿平衡问题，金沙江上游涉及藏、青、滇、川四省(区)移民工作协调问题等问题，需要建立国家层面的协调机构，以协调解决以上问题，进一步推进金沙江水电移民工作。

(三)对移民工作中的重点问题的思考

1、实物指标调查的准确性问题

在参与电站移民实物指标调查的实践工作中，我们体会到，实物指标调查是移民工作的基础，是移民前期补偿安置的基础性数据来源，是对移民的实物在类别、数量、质量、权属和其他属性等指标进行调查和反复核实的过程，直接关涉到移民补偿额度和信度。实物指标调查又是移民安置规划大纲和移民安置规划编制的依据，如果数据不准确，补偿安置就会出现疏漏和偏差。因此，移民实物指标调查工作数据的准确性十分重要，这就要求移民工作者和调查组工作人员，必须认真细致、严谨求实，避免粗枝大叶和细节上的疏漏。只有认真核实清楚移民财产的各类指标数据，才可能避免补偿安置中的偏差和失误。

2、安置规划的科学性问题

规划是实施移民安置的文本依据，应在规划中体现“安置”就是“安居”，必须具有科学性。“两站”移民安置规划严格按照政策法规、行业标准和有关要求，通过层层审核才具体实施的，通过实践验证总体上也是可行的。但我们以为，在考虑库区和移民安置区长远社会经济发展方面还显不足，在广大移民参与性方面还未很好体现，规划与实际的运作还存在差距。因此，在规划符合实际要求、达到实施效果和深度等方面要进一步完善，以进一步科学化。

3、实施管理的实效性

移民安置规划实施是移民工作的核心工作环节，也是移民工作成败与否的关键。移民安置规划实施主要由地方政府来完成，三峡公司协助参与。在参与工作中，我们体会到，地方政府的责任主体、实施主体和工作主体的职责有了较好的体现，地方移民管理部门也较好地发挥了他们的作用。三峡公司在解决“两站”移民资金不足、需要补充的建设项目和移民遗留问题中也付出了规划外的移民项目资金，较成功的履行了社会责任。下一步要思考的是破解移民安置过程中遗留的难题，以推进相关工作常态化、制度化和规范化。

(四)对移民工作队伍建设的思考

“工欲善其事，必先利其器”[5]。移民工作是由移民工作者来完成的，因此，做好移民工作，队伍建设是根本、干部是关键，领导干部素质、能力和水平的高低，是决定移民事业成败的关键。在与地方移民干部接触过程中，我们发现，由于移民工作难，目前的情况是，许多从事移民工作的干部和人员，不情愿做这项工作，不满意做这项工作，思想上有怨气、工作上有情绪，在面对移民具体工作时，难免就有疏漏，工作落实就有问题。

我们以为：一是要着重理顺移民管理机构机制和编制。据调研，“两站”地方移民管理局许多工作人员都是临时抽调和临时安排的，既无编制也无岗位，要进一步落实他们的岗位、职位和相关待遇问题，确保移民队伍的稳定，让移民干部和移民工作者愿意从事这项事业；二是要通过主题教育、系统培训，加强移民干部队伍的引导教育，要针对移民工作的实际，制订培训计划，有选择地安排干部职工参加培训学习，有计划地邀请专家开展专题讲授，进一步提升移民干部解决实际问题的能力；三是要围绕移民工作的重点、难点、热点问题，开展移民问题研究，破解移民难题，进一步改善党群干群关系、增进与移民群众的血肉联系；四是要树立为移民服务的理念，加强移民系统内部管理和深入移民调研的各项制度，解决移民干部和移民工作者在思想上、学习上、工作上和生活上存在的问题。

四、结语

总之，水电建设是利国利民的大事，金沙江水能资源丰富，水电开发在全国能源发展战略中具有极其重要的地位，但移民问题一直是制约这一发展的重要因素，重视移民工作、认真做好移民工作，为金沙江水电开发、国家西电东送及其整个水电事业的发展助力，是每一个移民工作者应该努力去完成的使命，也是各级政府、各职能部门、开发企业应该履行的政治使命和社会责任，须臾不可忽视。

[1]朱东恺, 施国庆. 水利水电移民制度研究(丛书·总序)[M]. 北京：社会科学出版社，2011：5.

[2]汤鑫华. 水电开发的移民问题(上) [J]. 中国三峡，2014，(6)：11—19.

[3]彭幼平. 协调机制在水电移民工作中的作用及建议[G]//中国水电工程顾问集团公司. 水电移民政策、技术、管理论坛论文集. 北京：中国水电水利出版社， 2013：348.

[4]国务院. 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[R]. 中华人民共和国国务院公报,2006，(26)：6—11.

[5]孔子. 论语·卫灵公十五[M]. 北京：中华书局出版社，1960.

Cognition and Reflection on the Work of the JInsha River Hydropower Resettlement——A Practical Analysis Based on the Work of the Xiangjiaba and Xiluodu Hydropower Resettlement

ZHAO Xiao-ming

(Resettlement Bureau of China Three Gorges Corporation, Chengdu 610000, China)

The hydropower resettlement work is the prerequisite and foundation of the hydropower project construction. It is crucial to the whole project of the hydropower construction. Based on the practice of the work of the Xiangjiaba and Xiluodu Hydropower Resettlement, the paper has a thorough reflection on its function, the working points, the difficulties, the coordinating mechanisms and the training of the staffs on hydropower resettlement.

the hydropower project; involuntary migrants; reflection on the work

2015-09-17

2014年度国家社科基金项目(西部项目)《金沙江水电工程移民问题研究》(14XRK004)。

赵小铭(1989— )，男，云南昭通人，助理工程师，学士，主要从事水电工程及移民研究。

D632.4

A

2095-7408(2015)06-0012-04