城镇化安置方式的问题及对策研究——以昭通市昭阳区溪洛渡电站金江移民社区为例

刘平荣

(昭阳区移民局， 云南 昭通 657000)



●金沙江水电移民问题研究

城镇化安置方式的问题及对策研究
——以昭通市昭阳区溪洛渡电站金江移民社区为例

刘平荣

(昭阳区移民局， 云南 昭通 657000)

目前，水电移民城镇化安置方式呈多样化方式发展，这些安置方式虽然破解了传统的安置土地方式的困难，促进了城镇化的发展，极大地改善了移民的住房、教育、医疗卫生、交通出行等生活条件，为水电移民安置开辟了一条崭新的途径。但也出现了移民小区产业不发达，劳动力就业困难，不稳定因素增多，保障体系不健全，后期待遇不落实等问题。针对这些问题,在对昭通市昭阳区溪洛渡水电站移民城镇化安置小区“金江社区”进行调研分析的基础上，提出“创新后期扶持，培育小区产业；发展家庭经营，搞活流通渠道；解决就业问题，促进社会稳定；制定办法措施，规范小区管理；落实待遇保障，确保可持续发展”的具体对策建议。

水电移民； 安置方式； 就业； 建议

一、水电移民城镇化安置方式的涵义及背景

(一)水电移民城镇化安置方式的涵义

关于水电移民城镇化安置方式的涵义，我国许多学者有过表述，为水电移民城镇化安置理论工作奠定了基础，本文在对昭通市昭阳区溪洛渡水电站移民城镇化安置小区“金江社区”进行认真调研分析的基础上定义为：水电工程移民城镇化安置就是将移民搬迁安置到中心城市、县城、集镇或因移民安置需要而新规划建设的集镇，对所安置移民不流转或仅流转少量土地，并通过非农产业渠道逐步解决移民劳动力就业，最终完成移民人口转移和身份转变的新型安置方式。目前，我国水电工程移民城镇化安置模式在不同地区和不同工程中实施的办法有一定的差异，本文认为马海军等学者在《水电工程移民城镇化安置模式探析》中归纳的“'城镇化+逐年补偿'方式、‘城镇化+货币’方式、‘城镇化+土地方式’”[1]较为准确，在金沙江中下游水电工程移民安置中实施的较多。如，昭通市昭阳区“金江社区”就是长江中下游溪洛渡水电站移民安置中一个典型的城镇化安置小区。小区共安置移民654户2 903人，其中：实施“城镇化+逐年补偿”方式安置的1984人，占68%；“城镇化+货币”方式安置的919人，占32%，全部属无土安置。

(二)水电移民城镇化安置方式的背景

传统的水利水电工程移民安置方式是在以人为本、保障移民合法权益的基础上,根据当地的资源环境承载能力,遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自谋职业安置相结合等方式进行。1991年国务院印发的《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》(74号令)第四条中明确规定：“移民安置应当因地制宜、全面规划、合理利用库区资源，就地后靠安置；没有后靠安置条件的，可以采取开发荒地滩涂调剂土地、外迁等形式安置”[2]。1992年国务院《关于加强水库移民工作的若干意见》(国发[1992]20号)第三条部分中明确指出：“根据我国大多数水库建设的客观条件，现阶段移民的生产门路，要因地制宜，宜粮则粮，宜林则林”[3]。可见传统安置方式中移民生产安置的主流形式是“以农还农”即，在安置区调剂或流转耕地作为移民的生产资料，移民安置后仍然以耕地作为生产生活的基本保障，安置区仍然还是农村，移民安置后基本的生产生活方式无太多太大的改变。

自新世纪初，国家开发建设金沙江下游向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德四个巨型梯级水电站起，由于水电工程建设地点大多位于土地资源相对贫瘠和匮乏的山区，受环境容量不足、经济发展水平相对较低以及人地矛盾突出、安置土地调剂、流转难度大等因素的制约，传统移民安置方式推进十分困难，有的地方甚至无法实施。如，昭通市昭阳区，在安置金沙江溪洛渡移民前就已经安置了区内1座大(Ⅱ)型水库(渔洞水库)、3座中型水库(段家石桥水库、永丰水库、跳墩河水库、)、27个小型水库移民共2.5万余人，移民人口占当时全区总人口的3%。全区20个乡(镇)办事处中，有18个乡(镇)办事处已经在不同时间不同程度地调剂、流转耕地安置过水利水电工程移民。到2013年全区人均耕地面积仅0.72亩。耕地资源匮乏、人地矛盾突出、安置土地流转困难、经济发展水平低等现状决定了溪洛渡水电站昭阳库区移民已经无法再进行传统的移民安置方式，只能实施城镇化安置。

随着国家新型城镇化建设的不断推进，水电工程移民实施城镇化安置已经成为必然趋势，今后在我国水利水电建设重点金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江、黄河上游和怒江等流域的水电工程建设中，将会对更多的移民实施城镇化安置。

二、水电移民城镇化安置方式的优势

水电移民城镇化安置方式的优势是：(1)破解了土地调剂或流转难度大、移民安置困难问题，为移民的长远发展提供了有利条件，搭建了发展平台。(2)移民搬迁进入了基础设施较完善的城镇，其住房、教育、医疗卫生、交通出行等生活条件得到了极大的提高，有利于推动城镇非农产业发展。(3)增加了城集镇的人口规模，扩大了城集镇基础设施的建设，有利于形成城集镇的集聚效应，推进城镇化的发展。如，昭阳区将溪洛渡水电站移民安置在昭通市中心城市(金江小区)，不但破解了区内人地矛盾突出，土地流转难度大、移民安置困难的现实问题，还为移民的长远发展提供了良好的发展条件。移民在库区时距昭通中心城市平均距离120余km，山高坡陡，道路崎岖，由于交通相对困难，库区经济落后，没有发展空间和后劲。搬迁安置到“金江小区”后，条件发生了翻天覆地的变化。安置小区位于昭通市昭阳区东北部，属北部新区规划范围，社区东侧为在建昭麻(昭通市至麻柳湾)高速公路，南侧为规划新区，西侧紧邻工业园区，北侧靠近昭通火车站，占地面积426.22亩，社区内共建移民安置房657套，外型统一为西南民居风格。分为三个户型，建筑模式统一为三层，第一层为门面，二三层为居住房。占地面积分别为60、80、100；建筑面积分别为180、240、300。内设社区服务中心一个，小学一所，幼儿园一所，卫生院一所，集贸市场一个；规划建设了活动广场、停车场、公共绿地、菜市场等公益场所，交通出行方便，区位优势明显。同时“金江小区”安置溪洛渡移民654户2 903人，增加了昭通城市人口规模，拉动基础设施投资约4.6亿，对昭通中心城市的发展有一定的推进，同时对国家水电可持续开发带来了积极的影响。

三、水电移民城镇化安置存在的问题

(一)经济发展缓慢，移民生活困难

1、后期扶持力度不够，小区产业发展缓慢

由于国家尚未出台城镇化安置移民后期扶持专项政策，城镇化安置实施完成后，地方政府对于安置小区的产业发展、移民经营的项目、移民开办的小型企业等方面的扶持虽有初步规划，但因地方财力有限，无力筹措大量资金进行扶持。后期扶持工作滞后，致使安置小区产业发展和自主创业缺少辅助动力，安置小区问题呈现越积越多的现象。目前，水电移民已实施城镇化安置数量较多，规模较大的是金沙江下游的向家坝、溪洛渡两个电站。这也是金沙江流域乃至全国水电移民城镇化安置的新起点。由于移民工作时间紧，任务重，涉及面广，政策性强的特特殊性，城镇化移民安置后，无专项资金来发展小区产业。产业不发展，就业就成了问题，而大量劳动力闲置产生了不稳定因素，又在很大程度上影响小区经济发展。如，“金江社区”2013年4月30日安置结束，在安置的2 903人中，需要解决就业问题的共有2 113人，截止到2015年10月初，通过各种渠道已基本就业的移民有1 455人，但仍还有658个移民劳动力找不到就业岗位。少部分未就业人员以就业困难、长效补助标准低、城镇待遇与保障未落实等等问题为由、经常聚众到市、区政府上访。据初步调查，“金江社区”移民中打算开办小型企业的移民户还有40余户，已有计划，但持观望态度的有30余户。之所以未启动，一个原因是缺乏资金，还有另一个原因是等待政府的政策和经济支持，如果国家层面有专门的扶持政策和一定的扶持资金，此部分移民会在短期内开办小型企业或者其他经营项目，安置小区产业将会有实质性的进展。

2、家庭经营项目单一，股份合作尚未起步

目前，城镇化安置小区移民主要是利用自己的门面开办小商铺、小餐馆和特产门市的居多。经营的项目相对单一，经济效益不高，发展动力不足。其主要原因一是小区周边市场不够繁荣；二是小区移民与外界的贸易联系不多；三是消费对象主要是小区内部人群；四是土特产开发力度不够，物流渠道尚未畅通。实施城镇化安置的县(区)政府在安置小区发展规划中也提倡移民联合投资办企业，鼓励移民以股份形式投资经营，但由于小区经济发展基础薄弱，股份制经营的环境和理念尚未形成以及移民对项目选择、运行管理缺乏经验，资金筹措困难等原因难以推进。如，“金江社区”截止到2015年8月，安置小区内654户移民中仅有种植人工菌一户，服装加工一户，窗帘加工一户，餐饮业共8户，超市10户，煮酒坊1户。移民与其他私营企业联合投资开办养殖业的虽有6户，但在总投资400万元中移民投资只有80万元，仅仅占20℅。初步统计，这些经营户年盈利总额仅360万元，而所用劳动力为262人，人均月收入1 145元。

3、土特产开发力度不够，物流渠道尚未畅通

调研材料显示，城镇化安置小区中，有移民户利用自己的门面开办了老家土特产加工和销售门市，但是这种“加工”仅仅是局限在粗加工的程度，粗加工的方式虽然有一定的经济效益，但因为都是家庭生产，规模较小，解决的劳动力不多，经济收入十分有限。在流通渠道方面，部分安置小区移民与库区居民虽然建立了土特产“供求”关系，但大部分还局限于亲戚或朋友之间，形式松散，方式杂乱，渠道不畅，流通不活。如，“金江社区”移民经营户中，有4户经营老家土特产“金江花椒”，“炎山红糖”“炎山凉粉”的，但一不是专营；二未进行加工和适当的包装；三“供求”关系未确定；四未采取宣传和推销。因此销路不宽，收入较少。

(二)办法措施不完善，小区管理不规范

水电移民城镇化安置后，安置小区通常会出现管理上的“过渡期”，其表现主要是小区建设后期完善、工程验收方面的混乱和小区管理上的混乱。其主要原因是由于水电工程移民安置时间紧、任务重、安置小区建设难以完全按照建设相关程序实施，很多移民安置小区建设一经确定，为能让工程尽快启动，按时完工，按时安置移民，安置小区建设采取“边设计、边报批，边施工，边修改，边完善”的作法(俗称“五边工程”)。这样的做法，虽然按时完成了移民安置任务，但移民安置后需要继续完善的诸如社区内部设施、补办征地手续、建设手续、进行工程验收、移民相关事宜等等工作是非常系统而复杂的。因此城镇化安置完成后，地方政府和移民管理部门必须将工作重点放在处理安置点功能完善和移民稳定的工作上来。水电移民城镇化安置的这种“过渡期”现象严重影响了小区的经济发展，导致了小区的管理办法措施难于健全和完善，有关方面管理范围不明、职责不清，就会导致小区管理上的混乱。如，“金江社区”，2012年5月正式启动安置点工程建设，2013年4月30日移民就搬迁入住。仅仅用11个月的时间就完成了一个有657套安置房且公共设施齐全的小区建设。 “金江社区”移民2013年4月30日安置结束，昭阳区委、区人民政府立即决定成立了金江社区党总支和居委会具体负责社区的行政管理工作，但由于社区整个建设工程因各种原因尚未进行验收，截止到2015年10月，社区的管理还为移交给当地政府，社区移民所用的水电费仍然由昭阳区移民开发局垫支，移民户口迁移也未完成。

(三)保障体系未健全，后期待遇不落实

水电移民实施城镇化安置后，医疗保险、养老保险、社会救助等方面都不同程度地存在问题。主要原因是移民安置后户口迁移未能及时办理。由于我国长期以来实现的以户籍制度为基础的社会保障制度，明显的呈现二元性，农村人口和城镇人口的社会保障不仅在标准上有差距，在社会保障体系的构成方面也有明显的不同。调研材料显示，移民搬迁进入城镇后，未及时办理和完善户籍转移，是导致移民安置后医疗保险、养老保险、社会救助等不能及时落实的主要原因。

四、水电移民城镇化安置的对策

(一)创新后期扶持，培育小区产业

后期扶持是推动城镇化安置方式健康发展最大的辅助动力，更是推动城镇化安置小区产业发展的启动力，充分发挥好这个推动力的作用，有效培育小区特色产业，并调动小区移民自主创业的积极性，是城镇化安置小区经济发展的关键。特别是在水电移民城镇化安置小区处在管理的“过渡期”和产业发展的“萌芽期”，这个关键阶段，要利用好后期扶持这个“杠杠”,借助这个动力，扶持安置小区产业起步并推动其发展。同时要处理好后期扶持与产业发展和移民自主创业三者之间的关系，促成“以扶持促产业，以产业促发展，以发展创效益，以效益促创业”的经济发展良性循环。如，“金江社区”党总支和居委会为推动小区移民产业发展，在大中型水利水电移民后期扶持结余资金扶持项目中争取了贴息贷款1 000余万元(贴息额100余万元)扶持移民发展各种经营项目，截止到2015年8月，“金江社区”独立投资开办养殖业的已有4户，以养殖黑山羊、黄牛、土鸡为主，此4户中有2户还同时开办了酿酒厂，投资少的30万元，多的80万元；联合投资开办生猪养殖和煮酒业的有6户，投资180余万元，养殖生猪1 500余头；移民与其他私营企业联合投资开办养殖业的6户，总投资400万元(其中移民投资80万元)，据初步调查，还有30余户移民正在准备开办经营项目，若政府能给予政策或资金扶持，小区产业将会得到更好的发展。

(二)发展家庭经营，搞活流通渠道

推广家庭经营，鼓励股份合作。家庭经营是城镇化安置小区经济发展最基本、最活跃的“细胞”，它有投资小、见效快、管理简单、转向灵活等等特点，与小区移民所处的区位和户户有门面的优势正好吻合。要坚持多措并举、自主选择的思路，通过产业引导、政策优惠、科技培训等措施，大力推广小区移民开办小商铺、特产门市，小手工业作坊、餐馆、小型加工厂等多种经营项目，形成小区移民户户有致富产业的发展局面。待小区家庭经营项目逐步壮大且规模化，行业化后，再有计划地引导移民走股份联合的方式，成立合作社或股份公司。如，“金江社区”党组织和居委会在此方面做了大量的工作，取得了明显的效果，安置小区移民户开展家庭经营的积极性较高。截止到2015年8月，安置小区内开超市的有10家，餐饮业8家，服装加工一家，窗帘加工一家，种植人工菌一家，煮酒坊1家。家庭经营方式既解决了经营户自身劳动力闲置问题，增加了经济收入，改善了生活条件，还为小区内其他闲置人员提供了就业岗位。

流通渠道是指商品从生产领域到达消费领域所经过的通道，包括商品流通的途径、环节、形式等。从更深一层的意义上讲，商品流通渠道实际上是由一个从事商品交换活动，并共同推动商品面向消费者运动的商品所有者组合而成的组织序列。完善安置小区流通渠道，对于安置小区经济发展有着不可替代的作用，渠道若不畅，流通就不活。经过对城镇化安置小区的反复调研，本文提出设置“前店后园”的流通渠道即，以安置小区作这个平台作为“前店”，以广大库区为“后园”，以安置小区移民与库区居民深远的亲情关系和人脉关系为桥梁和纽带，建立库区农产品产、供、销一条龙的稳定的物流渠道。这种方式既解决了库区居民的农产品销路问题，又增加安置小区经济发展的途径，是一条库区和安置经济发展的双赢渠道。同时依托安置小区的区位优势和交通枢纽优势、构建流通网络，促进小区物流社会化。如，“金江社区”的移民全部来自金沙江沿岸的田坝、炎山、大寨子三个乡，老家的花椒、凉粉、红糖都是很有名气的土特产，目前，社区已有移民打算利用“金江社区”这个平台，建立土特产储藏、加工、推销一条龙的流通渠道。他们希望通过这个渠道把“金江花椒”、“炎山红糖”、“炎山凉粉”推向市场，走出省外。

(三)解决就业问题，促进移民区稳定

移民就业困难是城镇化安置小区首先凸显的问题，也是移民工作中的重点和难点，由于关系到移民生活生计，关系到社会是否和谐稳定，是一个十分敏感的社会问题。切实解决就业的根本出路在于，一是大力发展安置小区产业，创造就业岗位；二是大力推进移民多种经营项目，以拓宽就业门路；三是加强对移民技术技能和专业知识的培训，着力提高移民就业能力；四是全力培育小区市场，创造移民就业平台；五是设置“前店后园”的物流渠道，增加移民就业途径；六是精心组织向沿海发达地区的劳务输出，以缓解安置小区移民就业压力。如，“金江社区”移民安置结束的头两年，移民劳动力大多为未能就业、小区稳定受得了一定的影响，个别人员甚至编造理由鼓动不明真相的人员到相关部门上访，头两年间成规模的上访达16次之多。到2015年10月初，安置小区已经开办了小卖部、经营了小餐馆的262人，自主创业112人，自行到外地打工的931人，加上其他各行业临时岗位就业人员，小区已基本就业的移民达1 455人，占需就业人数2 113人的69℅左右，就业人员多了，小区就稳定了，2015年5月至10月的半年间，只出现了1次，而且参加的人员较少。

(四)制定办法措施，规范小区管理

移民搬迁到城镇安置，标志着从此离别了祖祖辈辈居住的家乡，离开了长期赖以生存的土地，来到安置小区后，社会交往，消费方式、闲暇方式都不同了。在短时间内生产生活方式和要素发生了颠覆性的突变，移民内心的担优焦虑，行为上的无所适从是可以理解和想象的。笔者认为，既然移民已经放弃土地转换成城镇居民，就应该给予城镇居民的同等待遇，包括在养老、医疗、教育、住房、就业与城镇人口方面的平等待遇。因此，水电移民城镇化安置过程中，农村移民城镇化安置的人群应当转换成城镇户口的，安置地公安户籍管理部门应尽快换发户口本，即使城镇户口方面的相关待遇一时无法跟上，但是在户口形式上还是要先做到位。至于后续城镇户口待遇问题，地方政府应安排财政等相关部门支撑，逐步到位，以保障移民后续生产生活。

水电移民城镇化安置结束后，行政和社会事务应由安置小区所在辖区政府实行统一管理，移民管理部门要协作安置地做好后期扶持相关工作。安置区乡(镇)、街道办事处要尽快明确安置小区的行政隶属关系，建立健全安置小区基层党组织和居委会，使移民安置小区尽快进入辖区常态化管理。

(五)落实待遇保障，确保可持续发展

城镇化安置小区能否保持可持续发展，是实现水电移民“搬得出、稳得住、能发展”目标的主要标志，理顺和完善城镇化安置小区养老保险、医疗保险、社会救助、子女教育等问题是城镇化安置能否保持可持续发展的基础性工作。

1、养老保险和医疗保险方面

一是要做好户籍的转换。农村城镇化移民搬迁到城镇居住地后有关部门应立即为他们办理转变户籍身份的相关手续，使他们能享受与城镇居民同等的养老保险和医疗保险待遇。二是要加大对移民的宣传力度。让他们更多的了解养老保险的实惠与好处，促进移民积极主动参与进来。

2、社会救助方面

一是加大城镇化安置移民社会救助资金的投入力度，做到应保尽保。确定基于水电工程城镇化安置移民的新的救助标准，扩大低保救助和医疗救助范围。二是逐步推行“分类施保”。对重病、重残、孤儿、鳏寡及双失业最低生活保障家庭，适当提高救助标准，进一步缓解他们的实际困难。对长期患病吃药又不符合低保的农村移民，应设立专项资金，进行医药补贴，以解除其家庭因病致贫的苦恼。三是大力拓展救助资金的筹集渠道。完善捐赠和城镇化移民开办项目免税减税政策，多渠道为水电移民的社会救助事业筹措资金。形成政府救助为主，慈善救助为辅的社会救助新模式。

3、子女教育方面

一是加强城镇化安置小区内部学校管理，确保安置小区适龄儿童就学。二是加大城镇化安置小区学校的投入，确保学校教育资源。三是要确保安置小区移民子女享受与城镇居民子女同等待遇。

五、结语

随着国家新型城镇化建设的不断推进，水电工程移民实施城镇化安置已经成为必然趋势。目前，水电移民城镇化安置方式处在初步阶段，移民安置呈现出来的问题纷繁复杂，要处理好水电移民城镇化安置相关问题，必须坚持创新观念，紧紧扭住后期扶持、产业发展、移民就业、待遇保障这四个关键，结合地方实际制定办法措施，方能切实解决问题，确保城镇化安置实现可持续发展。

[1]马海军， 张万红， 张瑜. 水电工程移民城镇化安置模式探析[J]. 青年与社会，2013，(11)：237—238.

[2]水利部. 关于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例(草案)》的说明[J]. 中国水利，1991，(4)：6+8.

[3]国务院. 关于加强水库移民工作的若干意见[J]. 水力发电,1992，(8): 5—7.

[4]范本迅, 孟朝晖. 移民安置城镇化若干问题思考[J]. 人民长江,2014，(16):102—105.

[5]聂娜. 浅析水电开发中的移民安置问题[D]. 清华大学硕士论文,2013.

A Study on the Problems and Countermeasures of Urbanizing Resettlement Mode——Take Jinjiang Migrant Community in Xiluodu Hydropower Station of Zhaoyang District of Zhaotong City as an Example

LIU Ping-rong

(Resettlement Bureau of Zhaoyang District, Zhaotong 657000, China)

Nowadays urbanizing hydropower resettlement mode is exploring in a diversified way. It has solved the problems of the traditional resettlement and speeded the urbanization and improved the living conditions such as housing, education, health care and transportation, and established a new approach for the hydropower resettlement. However, there appeared some new problems such as underdeveloped community industry, employment difficulties, increasing instable factors, distempered security system and later unfulfilled treatment and so on. On the basis of the investigation and analysis to Jinjiang Migrant Community in Xiluodu Hydropower Station of Zhaoyang District of Zhaotong City, some specific suggestions are put forward: “Innovate the later support and foster the community industry; expand family business and invigorate the circulation channels; solve the employment problems and promote the social stability; constitute the measures and normalize the community management; materialize the treatment guarantee and ensure the sustainable development.”

hydropower resettlement; resettlement mode; employment; suggestions

2015-09-15

2014年度国家社科基金项目(西部项目)《金沙江水电工程移民问题研究》(14XRK004)。

刘平荣(1960— )，男，云南昭通人，主要从事移民理论研究。

D632.4

A

2095-7408(2015)06-0016-06