***法治思想中的依法行政理论要义

李凌云

（北京物资学院 法学院，北京 101149）

2020年11月中央全面依法治国工作会议顺利召开，全面回顾了我国社会主义法治建设历程特别是党的十八大以来取得的巨大成就，明确了***法治思想的指导地位。***法治思想内涵深刻，在这个庞大的理论体系中依法行政是一个不可或缺的组成部分与核心篇章。***总书记围绕如何推进依法行政提出了诸多富有创见的重要论述，为建设法治政府提供了科学指南。这些论述在2021年中央出台的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》）中得到集中归纳。应当看到，当前依法行政建设还存在一些不足，比如依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查虚化等问题尚未根本解决。[1]此背景下，系统阐释***法治思想中依法行政的战略定位、核心内容及现实路径等论题，无疑有助于激发《纲要》的理论与现实功能，持续深化法治政府建设。

一、依法行政在***法治思想中的战略定位

所谓依法行政，是国家各级行政机关及其工作人员在法律规定范围内有效履行对经济、社会、文化、科技等各项公共事务的职责。***对依法行政的重要地位作出新论断，从战略高度进行了总体上的布局，使依法行政理论在***法治思想中占据重要地位。

（一）***依法行政理论的形成发展

***法治思想萌芽与发展于改革开放和社会主义现代化建设新阶段，成熟于全面依法治国新时代。***依法行政理论的形成发展，同样伴随现代化法治建设的宏观进程。实践性属于依法行政的鲜明特质，***作为***法治思想的首要创立者，他对其中的依法行政理论之构建作出了决定性贡献。***依法行政理论与时代发展及治国理政实践同频共振，从基层到中央的治理实践中他阐发了诸多深刻的论述。具体分为三个阶段：

1.***依法行政理论的地方探索。***在地方工作期间非常注重推进依法行政。河北正定县是***从政之路的起点，他在当地推行的依法治县活动成为***法治思想的开端。改革开放初期正定县的行政机关存在执法不严、治理不力的现象，***严格要求多部门联合行政、综合执法，并主持出台《中共正定县委关于改进领导作风的几项规定》，要求干部依法严格规范自身行为，推进政府依法办事。在福建工作期间，***领导成立省人民政府法律顾问团，增强了行政机关的法治效能，依法推进服务型政府建设。在浙江主政期间，***从省级层面对法治建设作出探索，于2006年主持推动《关于建设“法治浙江”的决定》的出台。该决定提出，建设严格依法行政的公务员队伍。在主政上海期间，***倡导“全面推进依法治市，提高城市法治化水平”，全面提出依法行政、公正司法等方面的法治构想，其依法行政理论对治理国际化大都市发挥有效指引。***在地方工作期间的有益探索，为依法行政理论的孕育发展提供了经验支撑。

2.***依法行政理论的逐渐发展。十八大以来，***从全国范围内对依法行政建设作出通盘考虑，以前所未有的力度践行法治建设，明确了依法行政理论的核心要点。首先，他将严格规范公正文明执法作为依法行政的抓手。依法行政建设涉及的面很广，离不开一项重点突围的抓手。依法行政的贯彻落实，核心要求是行政执法作出法律实施的重点方法。对此，***在多个场合提出，“国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。[2]其次，他高度重视经由政策导向引领依法行政建设。围绕***关于依法行政的系列讲话精神，中央于2015年12月印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，该纲要分总体要求、主要任务及具体措施等三个部分全面规划了依法行政建设的前进方向。此为政策文件回应***依法行政理论要求的生动写照。再次，***注重依法行政建设的实质法治意蕴。行政实践中，部分法律、法规对行政机关设置的职权过大，不同程度上存在泛化行政立法、破坏市场运行规律等现象，与法治建设目标相悖。[3]为此，***多次要求抓住立法质量这个关键，切实推进科学立法与民主立法，保障行政立法的合理有效。确保依法行政之法属于良法，才有助于推进实质意义上的法治政府建设。

3.***依法行政理论的系统成熟。十八届四中全会谋划了全面推进依法治国的顶层设计与路线图。***对依法行政建设的思考进入系统发展阶段，并在十九大以后得以全面成熟。针对如何建设依法行政、推进什么样的依法行政等问题，***统筹谋划了一系列组合性措施。比如他提出，“强化对行政权力的制约和监督，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。[4]尤其在党和国家机构改革背景下，***强调了机构改革与依法行政的重要关联。他明确指出，深化党和国家机构改革，目的是“下决心解决党和国家机构设置和职能配置中存在的突出矛盾和问题”。[5]***将机构改革与依法行政有机结合的思路，拓展了依法行政的实践图景，覆盖了以往关注不足的论题。概括来说，***基于新时期的治国理政要求，积极将依法行政纳入国家制度建设层面，在动态发展过程中提炼了立体、开放、周延的依法行政理论体系，在更大程度上发挥着支撑政府治理体系现代化的时代功能。

（二）***依法行政理论的现实意义

***法治思想中的依法行政理论现实针对性强，其积极意义集中体现在两方面：一是丰富一般性依法行政理论的内涵，夯实了政府治理体系建设的法治基础。依法行政是常谈常新的论题，以往对其讨论主要是理论与实务界人士，即法学家或法律家的视角。***依法行政理论属于政治家的独特视野，是马克思主义法治观与中国行政管理实践相结合的最新成果，属于法治政府建设领域的思想旗帜，是对依法行政理论的新发展新飞跃。政治家的依法行政观不仅非常务实，而且是从国家治理出发作出的有力探索，具有鲜明的时代印记。通过依法推进该项理论构想，能够推进法治政府建设的治理转型。***强调，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”。[6]经由依法行政推进政府治理的思维与路径全面转向法治，乃增强政府治理效果、实现长效稳定治理的必经之路。***依法行政理论带动了法治政府建设的动力源，直面以前相对分散推进的任务，更大程度释放法治思想支撑政府治理体系现代化的价值。依法行政理论整合了以前相对分散推进的任务，有效发挥法治支撑政府治理体系现代化的理论意义，为法治政府建设矗立了新时期的理论坐标。

另一方面，有利于推动行政法律规范有效实施，加快建成法治政府。行政机关是核心的法律实施机关，研究显示，多达80%以上的法律法规主要由行政机关负责实施。行政机关贯彻落实法律法规，则需要科学的理论指引。***依法行政理论是立足于中国本土的经验总结，是针对行政机关有效履行职责的科学指南。***在不同场合多次就法律实施提出要求，全面推进依法行政重点和难点在于行政机关能够严格执法，使纸面上的法律转变为现实中的法律。行政法律规范的有效实施需要一个能够全面履行职能的行政机关，需要提升执法水平，且需要强化对政府的制约和监督。在***依法行政理论指导下，各级行政机关在各类活动中依法办事，真正树立法律权威，不断营造良善的法治政府建设氛围。

（三）***依法行政理论的定位

***依法行政理论体现了法治系统论的思路，在法治中国建设中处于突出位置。他曾强调，“能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”[4]可见，推进依法行政建设法治政府被定位为依法治国的关键之一。在全面依法治国过程中，法治政府建设是重点任务与主体工程。***多次强调，法治政府建设对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。[7]依法行政理应服务于该主体工程的实现。事实上，依法行政的功能定位需要科学把握，以法治政府建设目标为支柱，充分认识到其在***法治思想及全面依法治国中的战略定位。

在“依法治国—依法执政—依法行政”整体推进的格局中，依法行政是法治建设的骨干工程与前沿阵地，属于需要率先取得突破的部分。具体而言，关于依法行政的关键定位集中体现于***法治思想中的第七个坚持，即“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，三者是一个难以割裂的有机整体。从系统论角度看，依法行政在“三个共同推进”中应当率先推进。全面依法治国是一个系统工程，应整体谋划，故而依法行政离不开协同性要求。将依法行政确立为需要率先取得突破的部分，源于行政机关是法治建设的引领者与示范者。行政机关及其工作人员与公民的日常接触最为密切，行使了最为广泛的公权力，直接影响到法治建设的进展情况。“三个共同推进”的提出，是基于法治建设需要面对更加深层次的体制机制问题，根据顶层设计、协调推进所作出的更高要求。这意味着，依法行政建设既不能回避法治国家、法治政府与法治社会的辩证关系，也需要与依法治国、依法执政等互为条件的情形下加以理解。如果贸然在依法行政上单方突进，很容易受到其他方面的制约；反之，则能够实现三者的协同进行、相互支撑。试举一例，如果不在依法治国层面做到科学立法，不解决法律法规不健全、立法部门化倾向等问题，那么，依法行政就很难实现良法善治的实质目标。同样，倘若依法执政无法得到中国共产党的坚强领导，那么和谐有效的社会生活秩序便难以维系，依法行政活动难免走样。概而言之，依法行政与依法治国、依法执政是有机联系的整体，三者的核心内涵高度关联、目标趋同、成效相关，推进依法行政这个骨干工程需要在辩证关系上形成合力。

二、***法治思想中依法行政理论的核心内容

针对依法行政中的短板弱项，***在中央全面依法治国工作会议上强调，要用法治给行政权力定规矩、划界限，加快转变政府职能。***依法行政理论的核心要义可以概括为：“用法治给行政权力定规矩、划界限，为政府治理现代化提供法治保障”，克服依法行政中的痛点与难点，其核心内容体现在以下几方面。

（一）依法全面履行政府职能

行政机关是党和国家在公共管理职能方面至关重要的执行者与落实者，其职能定位及履职效果关系到行政体系的运转状况。依法行政第一要务是要科学设置政府职能，强调依法、全面、积极履职。[8]依法行政的本质是职权法定，在新的经济社会形势下行政机关更需要科学履行政府职能，解决行政管理遇到的诸多问题。***要求，“各级政府一定要依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[9]依法全面履行政府职能，在疫情防控中得到充分体现。在这一过程中各级行政机关应该全面依法履行职责，运用法治思维和科技思维开展工作，在应对突发公共卫生事件中切实提高依法行政水准，此亦为应急状态对依法行政进行的考验。全面依法履行政府职能中是处理政府与社会关系的核心环节，行政机关应秉持以人民为中心、调动群众创造性的理念，忠实履行法律规定的各项职责，依法推动政府职能创造更为良好的发展环境。

（二）依法行政决策

行政决策是行政活动的源头，乃各级行政机关履行政府职能的重要措施。行政决策往往是通过配置公共资源，将影响不特定群体的切身权益，因而，规范行政决策属于依法行政的重点内容。面对行政决策的乱象，***作了很生动的说明，“有的不顾地方实际和群众意愿，喜欢拍脑袋决策、拍胸脯表态，铺摊子、上项目，最后拍屁股走人，留下一堆后遗症。”不难发现，***严格要求行政决策程序制度，防止违法决策、不当决策、拖延决策。为达成此类目标，***要求，“要以建设法治政府为目标，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度”。[4]对行政决策的程序规范并非单向度的、片面的，而是一个层次分明、系统要求的有机整体，经由健全行政决策机制助推依法行政建设乃题中应有之义。

（三）依法严格执法

行政执法映衬出政府治理水平的高低，当前执法活动中的弊端仍时有发生。行政机关应落实好严格执法要求，***一直将此要求确定为推进依法行政的重点事项。***强调，“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法。执法者必须忠实于法律，既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇情枉法。”[9]***还指出：“推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、‘委托暴力’那一套。”[9]正是由于行政执法点多面大，执法质量之高下直接关系到法治政府建设目标的达成。正所谓“徒法不足以自行”，落实严格执法是依法行政的核心环节，法律制定得再好，如果不能严格执行将容易演变为一纸具文。一言以蔽之，依法行政是一项系统工程，行政执法便属于一项重点突出、以点带面的抓手。

（四）依法推进放管服改革

依法行政的核心要求是处理好政府与市场经济的关系，这离不开法治方式的划定作用。在***依法行政理论中，优化政府的经济监管职责始终是推进该项工作的一大要务。其中，依法行政过程中应当深入推进放管服改革，科学制定权力清单。依法行政在市场经济领域的体现及创新举措，可集中归纳为放管服改革，只有依法执法落实经济领域的法律法规才有益于创造良好的营商环境。对于此项举措，《纲要》明确通过分级分类推进行政审批制度改革。而依法推进放管服改革，应持续优化法治保障作用。法治是最好的营商环境，对于增强投资自信、激发市场活力颇具效果。***在主持企业家座谈会上作了很深刻的描述，“要推进简政放权，全面实施市场准入负面清单制度，支持企业更好参与市场合作和竞争”。[10]为推进营商环境优化，行政机关依法对产权的保护尤为重要。完善的产权保护需要加大行政执法力度，依法对市场反映强烈的领域进行整治。

（五）依法解决社会纠纷

社会矛盾纠纷化解是一项挑战性很大的政府职能，也是依法行政理念是否贯彻的重要标尺。构建和谐社会是依法行政不可忽略的时代主题，从依法行政角度探究实质性化解社会纠纷是有益视角。***明确提出，“要研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制。”[11]***秉持源头治理的思路，要求各级行政机关从源头上预防化解矛盾纠纷。依法行政要求行政机关法有效化解社会矛盾，正是要求其在构建多元纠纷解决机制中发挥有力的作用。***对多元纠纷解决体系的核心要义之一是重视不同纠纷解决机制的衔接配合，激发不同纠纷解决机制的内在优势。[12]在各项纠纷解决机制中，应特别重视行政裁决解决民事纠纷的制度优势。在***依法行政理论指引下，2019年中央印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，探索通过行政裁决预防和解决社会矛盾的新路子，是依法行政在纠纷解决领域的生动写照。

三、现实路径：***法治思想中依法行政理论的科学引领

当下及未来，应深入地学习***法治思想中的依法行政理论，在理论与实践的双向互动中规范行政权行使，加快依法行政的长远部署。笔者认为，为遵循好***依法行政理论，以下几方面是亟待实施的重点内容。

（一）整体政府理论下的依法行政建设

在推进依法行政过程中，政府运行因部门、领域分割而产生协调不畅、碎片化管理是一项现实问题。近年来理论与实务界提倡了整体政府理论，针对性提出了有益建议。[13]整体政府理论的核心目标是整合分散的政务资源，实现各项行政管理事项的协同高效，从整体上务提升政府治理水平。当前依法行政还面临碎片化问题，比如行政执法存在缝隙现象或者说部门壁垒，环境、安全、交通、食品药品等多个政府部门在执法对象上容易产生明显的区隔化、孤立化问题，影响了依法行政的整体效果。如何在整体政府理念指引下，更好实现依法行政建设是有待进一步讨论的论题。对此，不妨从两方面加以讨论。

一方面，全面推进依法行政应该呼应宏观的政治背景。***依法行政理论的形成发展，是根据中国特色社会主义民主政治与法治建设产生的理论构想。运用***依法行政指导现实工作，能确保政府依法全面履行职能的政治方向与政治原则。***依法行政理论的核心要求应该不折不扣得到落实，切实发挥好该时代思想的丰富内容。在此基础上还应该解决这些内容。一是依法行政如何坚持中国特色社会主义。依法行政的政治方向是由中国特色社会主义伟大旗帜进行引领，这样才能确保依法行政符合中国本土的政治态势。坚持这一要点的关键，是确保党的路线方针政策在依法行政中得到有效实施，实现依法行政与依政策行政的有机统一。二是依法行政理应坚持马克思列宁主义以及历代领导集体的重要思想。这些思想是整体的理论体系，蕴藏着马克思主义法治理论的精深内容，能够全面指导中国特色的依法行政。三是依法行政应该坚持先进的政治理念。坚持党的领导、维护公平公正、对人民负责、受人民监督、全面统筹推进等等，都是无法绕开的理念要求。比如，依法决策过程中必须坚持全过程人民民主的理念，确保依法行政符合人民当家做主的要求。

另一方面，全面推进依法行政建设应该立足党和国家事业的发展全局。依法行政的推进布局上，应当与党和国家事业发展的全局相契合。当前，需要顺应的重大建设主题非常多。在经济建设方面，各级行政机关应该继续围绕营商环境的法治化推进工作，有效实施《优化营商环境条例》等法律规范，进一步推进市场经济发展。在推进方法上，依法行政必须围绕京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家重大战略提供依法行政方面的法治保障。在生态环境保护领域，离不开行政法理论与实践的关注。***围绕生态文明建设发表了一系列重要论述，深刻解析了生态兴衰与法治变迁的关系。贯彻***生态文明建设思想，势必需要结合***依法行政理论展开，重点研究生态环境治理的主体、权限、方式、程序、责任等法治问题。随着生态环境问题日益严重，推进依法行政理应要将相关问题纳入研讨范畴。依法行政的推进策略应该统筹兼顾，突出重点与难点事项。

（二）兼顾行政立法与行政解释

在中国特色社会主义法律体系形成之后，必须注意到法治质量是否达标的问题。对此，***提出了建设“完备的法律规范体系”这一更高的目标。[14]其中，完善行政法律规范体系是重要一环，此为行政立法必须回应的主题。***提出，“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制；重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。”[15]为依法全面履行政府职能，应特别重视行政法律制度建设，增强行政立法的认同度。在立法前期，政府应按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的要求，科学谋划行政立法工作计划。具体立法事项，综合考量党和国家事业的发展战略，统筹谋划社会治理、公共服务、民生保障、突发公共卫生、涉外法治等重点领域的立法，按事项主题逐个击破。在立法过程中，注意程序规则与立法规律，不断完善行政立法权限与程序要求，确保改革与立法相衔接、相统一。在立法之后，及时根据最新情势对立法作出修改、调整，为依法行政纵深发展奠定规范基础。

对法律的行政解释与行政立法同等重要。其实，依法行政中发生的许多问题，往往不是立法不够、规范无据，而是行政执法人员对法律的理解与适用有偏差、不到位。法学又称为法律解释学，乃以法律规范为其研究对象，以确定其法意。法律解释可以让法律具体化、明确化及体系化，这样才能使法律的功能得到充分发挥。因而，行政机关及其工作人员应该在解释论上下功夫，在宪法确立的法律价值观下对法律作出有效解释。行政解释应该以行政法律规范为基础，兼顾民法典等其它法律规范，增强法律适用的逻辑判断力，不断增强法律适用的技术。

（三）大力推进行政组织建设

***高度重视从体制机制上为依法行政创造相应的制度基础，他指出：“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”[1]这是从行政组织与体制机制层面对完善依法行政作出的构想。

有必要构建权责统一、权威高效的依法行政体制。此项行政组织建设，为依法行政建设提供机构维度上的法治保障。十九届三中全会研究深化党和国家机构改革问题，把深化综合执法改革作为专项任务。这意味着增强依法行政能力需要从组织结构入手，合理配置行政职权，形成边界清晰、运转高效的机构职能体系。尤其在市场监管、生态环保、交通运输等领域应整合优化执法队伍，有效配置人员队伍，统筹好行政职能与执法资源。加快构建保障有力的行政组织结构，对于改进政府职能、创新依法行政活动具有积极意义。

行政组织的法治建设须重点处理好两对范畴。一是行政机关之间的关系。此为行政组织内部的角度，目标指向于机构之间的协同高效。《纲要》明确要求处理行政机关之间的职能配置，理顺部门职责。行政机关内部由“条条”“块块”的结构组成，具体运作中容易产生职能交叉现象，影响了整体的政府治理效果，并浪费许多稀缺的行政资源。[16]只要理顺行政机关之间的内部关系，才有利于行政职能的系统优化，实现依法行政能力整体水平提高。二是行政机关与公民之间的关系。这要求依法行政把握好行政行为的合法尺度，不随意侵犯公民权利，与公民等私主体形成良性互动。行政机关应该不断提升政务服务效能，满足公民对政府的现实要求。行政机关还应该不断优化行政体制，注重行政行为的合法性与合理性建设，通过简政放权为企业松绑，深入推进放管服改革，保护好各类企业的产权与自主经营权。只有处理好这两对范畴，行政组织体制才有助于进一步完善。

（四）构建有力的法治保障机制

各类法律体系都离不开保障机制，依法行政亦如此。根据***依法行政理论的精神，当前保障机制至少包括两个方面的行为准则。

1.将监督与制约机制作为依法行政的动力保障。对推进依法行政的深远阐释，是***依法行政理论的重要后盾保障部分。依法行政的权力运行离不开监督机制，需要加强对政府的制约。行政权在法治轨道上运行是依法行政的基本标准，行政机关及其工作人员的行为应该时刻经受法治检验。尤其是领导干部需要带头依法行政，时刻经受监督机制的审视。针对这些“关键少数”，运用舆论监督、社会监督、纪检监察监督、司法监督、行政内部监督等机制的作用，促使其带头尊崇法治、敬畏法律，不断增强运用法治思维与法治方式推进依法行政的能力。应该时刻制约行政权力的可能滥用，使行政机关无法随意干涉他人们无法以权压法。在发挥约束作用同时，运用激励机制调动行政机关高效履职的积极性，防止行政权消极不作为。在责任设计上，充分运用行政法律规范、纪检监察法规、党内法规、审计等方式予以监督，科学设定问责机制，增强监督合力与实效。值得一提的是，通过党内监督加强约束行政权不可忽略。鉴于中国共产党长期执政的现实国情，行政机关工作人员多数是党员，对依法行政的各项监督中党内监督应该属于优先位置。另外，应着重加强对领导干部违法行政的责任追究，督促其在法治之下改进办事方式。如此，增进权责统一的有效性能够从动力层面助推依法行政。

2.强化数字法治政府的科技保障。***高度重视科技手段在依法行政中的作用。当今时代已经迈进数字化时代，以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术既为社会生活带来了巨大便利，也为政府治理方式转型带来了新的机遇。依法行政面临的现实问题具有运用技术手段予以解决的空间，而非纯粹拘泥于法律内部内的探索。《纲要》要求，“着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。”数字法治政府的实质，是凭借法律措施去有效利用数字技术的政府治理效益。用“数字”这一范畴涵括依法行政，以新思维、新视野研究行政法领域的基础性、根本性问题。在数字法治政府建设进程中，相关法律、法规、规则已经相继出台，但弱项与盲点仍然明显。为实现既定目标，应持续将依法行政与信息技术紧密结合起来，保障法治政府建设不断适应科技进步带来的新要求。比如在立法层面，有必要适时制定国家层面的政务数据共享条例，明晰政务数据使用的边界与安全。同时，数据监管方面的法律法规体系需要重点予以健全，充分利用立法技术推动依法行政的效能。在具体方式上，需要进一步强化行政措施与信息技术的统合，推进基于数据驱动的行政组织范式转变。[17]应该以数字政务运行体系建设为导向，驱动依法行政实施方式的变革。通过有效实现法治政府智能化，达成依法行政环节的技术治理。

结 语

***法治思想的智慧在新时代得到明确彰显，依法行政建设需要持续大力推进。我们要以***法治思想为根本遵循，精准把握其蕴含的核心要义，汇聚各方力量推进依法行政，牢固树立依法行政意识，不断提升行政立法、行政决策、行政执法、政务公开、行政复议等事项的质量，探索出先进的法治政府建设模式与路径。全面探究***法治思想中的依法行政理论，对于加快职责明确、科学合理的政府治理体系具有积极指导意义，且能够有效贯彻落实***法治思想，并助益《纲要》的有效实践，进而推动行政法律制度及国家治理能力的现代化。