职业化视域下监察官职业保障制度的构建

余健明

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

《中华人民共和国监察官法》（以下简称《监察官法》）的出台标志着我国反腐败法律体系的进一步健全完善，彰显了党的十八大以来依法治国的重要成果，同时也把监察官职业化建设列入改革的日程。近年来，关于纪检监察干部被报复和在执法中受伤死亡的事件在新闻媒体上时有报道，引起了社会的广泛关注。如2018年3月7日湖南省纪委通报一起蓄意报复纪检监察干部典型案。[1]在我国历史上，中国古代由于缺乏对监察官的职权和人身安全等保障制度，使得一些刚正不阿、忠于职守的监察官遭到人身威胁和报复的事件也屡见不鲜。如南朝齐建元（479-482）间，担任御史中丞一年多的刘休提出辞呈。他在给皇帝的辞职报告中做了一个统计，说宋60年间换了52位御史中丞，平均一年多换一个。究其原因，是这些监察官触犯了世家大族的利益，被权贵赶下台。[2]47-54监察官的职业保障制度应是我们理论和实践中研究的重要课题。

一、构建监察官职业保障制度的意义

职业是监察官职业化研究的一个前提性问题，也是研究的逻辑起点。在职业主义者看来，职业不是一般的工作，而是要求有很高的智识训练和专业才能的工作。[3]128监察官是一种职业，但是要真正实现监察官职业化，则还有很长的路要走，需要建立健全符合监察官职业特点和运行规律的相关配套保障制度。

（一）监察官职业保障制度

监察官职业保障制度是有关监察官职业的权利、特权等保障制度。其主要包括身份保障制度、物质保障制度和特权保障制度等。[4]404-405目前，学术界对于监察官的职业保障制度的构建提出了不同的观点，概括起来主要有以下四种模式：一是激励型的保障模式。薛彤彤、牛朝辉通过对香港廉政公署人员实施阶梯式的薪酬制度进行总结，为了能够吸引和激励专业技术序列人员，提出监察官职业保障应效仿阶梯式的薪酬制度，保证专业监察官应有地位。[5]21-27二是司法“员额制”的保障模式。徐汉明教授主张监察官实行“员额制”，并提出对监察官相关的晋升、绩效、薪酬待遇制度进行合理设计的保障体系。[6]9-25陈翠玉、杜强也持监察官应实行“员额制”改革的观点，并提出在工资保险福利、职务、人身安全、职业伦理、辞职辞退与退休等方面对监察官加以保障。[7]39-52三是警察官保障模式。李斌雄、廖凯不赞同监察官实行“员额制”，建议参考公安系统的模式，合理设置监察官职级津贴、岗位津贴，岗位津贴向基层和执纪执法一线倾斜，并从任职保障、履职保障、免职豁免机制、人身安全保障和着装保障等方面提出了构建监察官保障制度。[8]31-38四是权益型的保障模式。芦雨通过对域内外监察官职业保障制度内容进行分析总结，并针对我国监察官保障制度存在的问题，从有利于保障监察官合法权益的原则出发，提出了建立监察官职业安全保障制度、履职豁免制度、建立阶梯式薪酬制度及其他经济保障制度、监察官培训制度的意见。[9]33-47以上研究从不同角度提出了构建我国监察官职业保障制度的意见和建议，基本上覆盖了监察官职业保障制度的内容，具有一定的合理性，但是忽视了监察官职业和监察权运行规律的特殊性，从长远来看不利于保障监察官独行行使职权，不利于监察官的职业化建设，且在一定程度上滞后于反腐败工作实践。笔者试图借用职业化的内涵要素对监察官职业保障的概念进行界定，认为监察官职业保障制度是以国家、政府为主体，以监察官为保障对象，确保监察权能依法独立行使，通过制定出台包括职权保障、身份保障、人身安全保障、经济保障、技术保障、社会保障和及教育培训保障及其他配套制度相关制度的总称。

（二）构建监察官职业保障制度的意义

法国启蒙思想家孟德斯鸠指出：“民主政治的监察官应当是独立的”[10]53。我国《宪法》也确立了监察委员会依法独立行使监察权的原则。而在监察实践中要贯彻这一原则，还需要完善的监察官职业保障制度。

第一，构建完备的监察官职业保障制度是我国反腐败走上规范化和法治化的必由之路，是***法治思想在国家监察体制改革中的生动实践。***法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。***总书记多次强调，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，推进反腐败工作规范化、法治化。而要“推进反腐败工作规范化、法治化，前提是纪检监察工作自身运行要规范化、法治化。”[11]3092021年7月29日，***总书记又深刻指出设立监察官制度的目的“就是要使反腐败工作规范化、法治化、正规化，明确权力边界、严格内控机制。”“我们采取的一切措施都要防止‘灯下黑’，都要提高自身免疫力。”[12]151通过构建完备的监察官职业保障制度，有利于保障监察官依法独行行使职权，确保监察权正确行使。

第二，构建完备的监察官职业保障制度是应对当前反腐败斗争形势所提出的迫切要求，有利于深入推进反腐败队伍专业化和职业化建设。当前，腐败犯罪呈现高度专业性、隐蔽性、复杂性和涉外性等特点。党的十九大以来，我国反腐败斗争虽然已取得压倒性胜利并持续巩固，但是腐败和反腐败较量还在激烈进行，客观来说我们所查办的犯罪数与实际发案数仍存在着一定差距，犯罪黑数大。而且腐败犯罪的手段还在不断翻新，犯罪形式更加隐秘和复杂。因此，如果没有建立完善的职业保障制度，让监察官通过教育和培训并掌握一定的职业技术和职业能力，很难胜任当前的反腐败工作。

第三，构建完备的监察官职业保障制度符合当今世界各国反腐败发展的趋势，有利于构建反腐败职业共同体。世界各国都面临着如何反腐败和治理腐败的难题，大多数国家都纷纷建立了反腐败的专门机构，配置了反腐败的专门力量，并建立了完备的监察官职业保障体系，加强反腐败专门队伍的建设，反腐败专门队伍的职业化趋势越来越明显，已经成为世界各国的发展方向。为了保证监察官能够独立公正地处理监察事务，维护监察官职业群体的权利、利益，一些国家和地区建立了完备的职业保障制度。因此，建立完备的监察官职业保障制度符合当今世界反腐败职业共同体的要求。

二、当前我国监察官职业保障制度的检视

《监察官法》规定了监察官依法行使职权的各项制度和措施，但从职业化的标准来看，还存在以下几点不足。

（一）监察官行使职权的独立性不够

我国《监察官法》等法律赋予了监察官依法独立行使监察权的权力。但在实践中，监察官因受到外部和内部因素的干扰，行使监察权的相对独立性不够。这不利于充分发挥监察官的积极性和主观能动性。而且监察机关实行双重领导体制，制约监察机关发展的人财物都在地方手中，派驻、派出的纪检监察机构、监察专员的工作待遇在国有企事业等单位领取。这导致了监察官在执法过程中受到外部的干扰和阻挠，有的甚至因为在办案过程中得罪了人而被强行调离监察机关，有的被打入“冷宫”升职提拔无望，影响到了一线监察官的积极性和职业荣誉感，进而影响到了执法的效果。

（二）监察官经济保障制度跟不上

虽然《监察官法》已经建立了监察官的等级制度，将监察官的职务系列分为十三级，但是目前还没有出台相关配套的监察官等级津贴制度等规定，监察官的工资待遇还是按照公务员的薪酬制度。这与监察官的职业特点不相符合。党的十八大以来，党中央坚持从严治党、“打虎拍蝇”，反腐败斗争取得压倒性胜利，广大纪检监察干部为此付出了巨大的牺牲，但薪资待遇却没有跟上，尤其是从检察院转隶到纪委监委的干部，其待遇甚至低于转隶前，这在一定程度上挫伤了他们的积极性，影响到了干部队伍的稳定性。

（三）对监察官的人身安全保护力度不够

虽然《监察官法》对监察官及其近亲属的人身安全设立了特别的保护制度，但是在实践中，由于监察委员会没有设置专门的警务力量，监察官在办案过程中，尤其是对社会人员进行实施留置的时候，有时候会遇到暴力抗法，对监察官的人身安全造成巨大的威胁。作为一线的办案监察官，面对反腐败的复杂化和斗争的尖锐性，监察官的个人及家庭信息很容易被泄露。有时候，监察官到外地执行公务时，人家一打听就知道其电话号码及家庭住址，有些不法分子还公然发短信来威胁要报复办案监察官，甚至有些涉案的腐败官员知道监察机关在调查他，竟然指使马仔匿名捏造有关事实对办案监察官“泼脏水”。

（四）监察官办案缺乏强有力的后勤技术等保障力量

当前，各级纪检监察机关并没有设置与监察官职业特点相匹配的反腐败专业技术保障力量。这与当前反腐败的隐蔽性和复杂性、涉外性不相匹配。监察官在案件初核、调查等过程中，还是运用传统的老办法，依靠一支笔、一张嘴进行谈话调查取证，办案手段过于落后，就连简单的手机话单分析、银行流水分析等都没有配备专业的分析软件，更不要说配备先进的跟踪定位等技术设备。这不利于发现和查处腐败犯罪，不利于固定犯罪证据，影响了反腐败的效果和质量，从长远来说，不利于我们构建“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的长效机制。

（五）缺乏监察官职业荣誉制度

《监察官法》第四十条、第四十一条规定了，对在监察工作中有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的监察官、监察官集体，给予奖励的制度。但在实践中，奖励制度一般是通过给予立功授奖的形式予以评定，没有单独设立监察官职业荣誉制度，连监察官的制服也没有统一配置。而且，监察官处于反腐败斗争的前沿阵地，流血牺牲的事件经常会发生，为有利于鼓励和肯定监察官的这种敢于斗争的精神，应当设立专门的监察官荣誉制度，对于因公负伤、牺牲或者在工作中有作出特别贡献的监察官应按照对反腐败事业贡献的大少颁发勋章或各种荣誉证书。

三、其他国家和地区监察官职业保障制度启示

反腐败在国际排名靠前的国家，如瑞典、新加坡等国家和香港、澳门等地区都建立了完备的监察官职业保障制度，而且有着相同的内核精神和类似的制度设计。

（一）其他国家和地区监察官职业保障的制度

瑞典、新加坡等国家和香港、澳门等地区为确保监察官能独立行使职权，都建立了完备的监察官职业保障制度。主要体现在以下几个方面：

1.建立了严格的职权保障制度，确保监察官能够依法独行行使职权

为确保监察官依法行使职权，瑞典、新加坡和我国的香港、澳门都规定了严格的监察官职权保障制度。具体如下：

瑞典实行监察官完全独立行使职权制度。监察专员根据职权范围对某一案件调查或决定时，首席监察专员不得干涉，每一名监察专员为自己的行为直接向议会负责。瑞典的《议会监察专员指令法》第1条至第11条规定了监察官的职权，严格监察专员及监督对象的范围、行使监督权的方式和权力的界限，尤其是在第1条第二款规定了监察官的职责——首席议会监察专员和监察专员监督那些行使公共权力的人遵守法律、法规及其他方面履行他们义务的情况。同时，《议会监察专员指令法》规定，在首席议会监察专员颁发的行政管理性指令中，他有权颁发有关指导业务的规章并向监察专员分派案件。但是，除此之外，他不拥有任何权力。监察专员根据职权范围对某一案件调查或决定时，首席监察专员不得干涉，每一位监察专员为自己的行为直接对议会负责。即在本法第2条中规定了“任何一个监察专员都不受其他监察专员的监督。”[13]60-64

新加坡为确保监察官的职权不受外界非法干预，也从职权保障方面规定：贪污调查组织直接隶属内阁总理，内阁总理享有高度的人事决定权；贪污调查局的每位人员，应颁发由局长签署的任命证书作为任命依据。[14]239-240而我国的香港和澳门地区都在宪制上保障了廉署独立工作，廉政专员直接向行政长官负责。

2.实行符合职业特点的监察官津贴制度，确保监察官在经济上无后顾之忧

为确保监察官的依法行使职权，瑞典、新加坡和我国的香港都实行了高薪养廉制度，规定了独立的监察官薪资和津贴等经济保障制度。具体如下：

在瑞典，议会监察专员的工资高于两个最高法院的法官。根据瑞典的有关法律规定，议会监察专员所需活动经费直接来源于议会而非财政部。监察专员虽然在两个最高法院选拔，但议会监察专员的薪金高于两个最高法院的法官。

新加坡也实行高薪养廉的经济保障制度，新加坡防贪局调查员的薪资远远高于其他国家和地区的监察官工资。新加坡把高薪作为预防贪污的利器。李光耀对于最高阶公务员薪资标准的认定，是将新加坡收入最好的六大行业：律师、会计师、银行、建筑师、医生及跨国企业的总经理及人员的月薪平均值，来作为叙薪标准，因此，如李光耀所说的：政府才有可能留得住一流的人才。[14]36为防止公务员进行贪污腐败或捞取不义之财，新加坡政府还实行了不同于世界各国退休公积金制度，且公务员交纳的公积金在全球是最高的。新加坡政府规定，公务员退休后返还其每月存入的公积金而不再发养老金或退休工资。同时规定，一旦公务员因贪污等被判刑，其退休公积金全部没收。

在香港地区，廉政公署实行根据监察官等级高低的阶梯式薪酬制度。廉政公署的执行处、防止贪污处和社区关系处的监察官都设置了五个等级，并根据不同级别领取薪金和享受福利制度。如执行处设置助理调查主任、调查主任、高级调查主任、总调查主任和首席调查主任五个不同的职位等级，并实行不同的薪金等级制度。[15]

这种通过建立监察官等级制度，并根据职级高低领取工资待遇的制度，符合职业发展的特点，真正实现了责权利相统一的原则，有利于激发监察官工作的积极性和创造性。

3.建立了完备的监察官后勤技术等物质保障制度，确保监察权能够高效运转

为确保监察官的依法行使职权，瑞典、新加坡和我国的香港、澳门都建立了完备的后勤物质保障制度。

瑞典规定给每个监察专员配备官署、秘书处和图书馆等必要的物质保障。《议会监察专员秘书处管理指令》第四条规定，“每个监察专员都有属于自己的处理案件的官署。如果首席议会监察专员认为必要，他还可以设置一个行政部门及辅助的工作人员以协助他办公。这个部门包括部门主管、帮助解决有关财务和人事管理的工作人员、帮助登记注册事务的工作人员以及助理书记员和负责清洁卫生的工作人员。监察专员的秘书处还可以配置一个图书馆。监察专员官署、行政部门和负责图书馆事务的工作人员的工作内容将另行规定。”[13]70

新加坡在防贪局内设立了信息处和行政处，信息处负责该局的信息、情报、策划等事务，服务于防贪局的调查员，确保调查处能高效运转。[14]166-167

香港廉政公署还专门设置了行政总部，负责管理廉署的人力、财力、物力和作业部门的后勤服务，尤其是给执行处还配置了现代科技如电话截听等技术调查的器材和配备枪支等工作武器。

澳门廉政公署在廉政专员办公室专门设立了综合事务厅和资讯中心，服务于反贪局和行政申诉局，确保廉署能高效运转。综合事务厅主要负责廉政公署部门的财政、财产及人事管理，下设有行政财政处及研究组织部，负责人事管理、财产管理、设备的保养、安全、维修及廉政专员进行研究工作及筹办培训活动等。资讯中心主要负责执行廉政公署电脑化计划及确保所采用的资讯器材的运作及优化其使用等工作。[16]53-54

4.实行全方位的监察官培训教育制度，提高监察官的履职能力和职业素养

为确保监察官的依法行使职权，香港、澳门地区都建立了全方位的监察官培训和教育制度，提高监察官的履职能力和职业素养。具体如下：

在香港地区，廉政公署为使新入职人员可以胜任在廉署辖下各部门的工作，根据不同的职位设置不同的培训课程，以加强新入职人员的实践经验及持续的专业技巧。加入社区关系处的助理廉政主任接受入职培训的课程内容涵盖反贪教育、防贪工作、法律条文及相关事项、传媒沟通和演讲技巧等；加入执行处人员会接受调查技巧、认知面谈技巧、电脑、对抗管理及枪械使用等训练课程；加入防止贪污处的主任级人员，则会接受建立能力课程，以装备其基本防贪技巧和多元化的知识范畴，以使日后能有效地完成有关公营及私人机构审查报告的工作。此外，在职廉署人员亦会被安排接受持续的专业发展及定期内部课程以加强其工作效率和能力，增强面对挑战的能力和持续的专业发展。[15]

澳门廉政公署也建立了全方位的培训制度，包括入职培训、内部培训和外部培训等。为提高调查人员的素质，廉政公署非常重视对在职人员的培训工作，建立了全方位的培训制度，包括入职培训、内部培训和外部培训。入职培训是对刚刚加入廉政公署队伍的成员进行的入职基本技能和素质的培训。内部培训是澳门廉政公署在澳门本地举办的专题实战培训课程。外部培训是将廉政公署工作人员送往澳门附近地区和海外接受专业技能进修的培训。[16]59-60

（二）其他国家和地区监察官职业保障制度的启示

纵观上述国家和地区监察官职业保障制度，尽管具体方式和手段不尽相同，既有成功的经验也有不足的地方，但内在的机理是一致的。这对于当前我们推进监察官职业保障制度建设，有以下几点有益的启示：

1.完善的监察官职业保障制度有利于保障监察权的公正高效权威

实践表明，要保障监察权的公正高效权威必须建立完善的监察官职业保障制度。公正高效权威是监察权行使的价值追求和目标。实行完善的监察官职业保障制度，其初衷在于保障监察官依法独立行使职权，从而实现监察权的公正权威高效。这种制度设计是以监察官的人性弱点为逻辑前提，以监察官的功利思想为出发点，这些国家和地区的实践表明它完全符合人性的内在本质。在市场经济条件下，监察官的人性弱点和功利思想是不可否认的。正是这种现实因素的影响，监察官职业保障越完善的地区，监察官越不容易受到各种利益的诱惑，抵制外来干扰，独立公正监察的自觉性和坚定性越强，违反监察官职业道德的事例就越少。因此，只要一个国家以保障监察官独立行使职权，为实现监察权公正高效权威的行使，建立完善的监察官保障制度是一个既理想又现实的选择。

2.监察官职业保障制度有利于监察官职业化机制的建立和运作

实践表明，监察官职业保障制度是监察官职业化的重要组成部分，对监察官职业化机制的建立和运作具有重要影响。如新加坡和我国香港实行高薪养廉和完备的职业保障制度，使得监察官在社会上具有崇高的职业地位和职业荣誉，监察权在新加坡和香港公正高效权威地行使，反腐败成效显著，新加坡和香港也因跻身全球最清廉的地区而闻名世界。新加坡和香港的监察官职业准入条件、职业素质、职业道德等都要求很高，职业化程度较高。监察官的职业保障制度与监察官的职业化程度密切相关。因此，如果一个国家或地区要赋予监察官非常重要的职责和使命，就应当建立与这种职责和使命相当的职业保障制度，否则，优秀的人才很难以选择监察官事业为乐。

3.监察官职业保障制度的建立需要“立体化”的保障体系

实践还表明，要建立完备的监察官职业保障制度是需要构建“立体化”的保障体系。上述国家和地区并未把监察官的职业保障简单地理解为高薪养廉，而是把监察官职业保障制度视为一个系统工程，力求从各个方面堵截有可能损害监察官正确行使职权的潜在因素。虽然各国和地区的做法不尽相一致，但是都是从职权保障、身份保障、人身安全保障、经济保障、物质保障、社会保障等方面构建“立体化”的保障体系，从而能够确保监察权能够公正高效权威地行使。而这些“立体化”的保障制度对于我们当前推进监察官职业化建设具有较大的参考和借鉴价值。如依照监察官的等级，实行阶梯式的薪酬制度；实行特别的经费独立保障制度；建立了强大的后勤物质保障制度；建立完备的监察官培训制度；等等。

四、完善监察官职业保障制度的建议

从职业化视域上来看，“建立职业保障制度是实现监察官职业化的内在要求，能够为监察官解除后顾之忧，促使其安心履职”[17]43-51，才能吸引优秀法治人才进入监察官队伍，才能推进监察工作高质量发展。鉴于当前我国监察官职业保障制度存在的问题，我们应当立足国情并借鉴先进国家和地区的成功经验，围绕职权、身份、人身安全、经济、技术、社会和教育培训等七个保障体系，建立健全我国监察官职业保障的系统工程。

（一）职权保障体系

1.明确监察官履行职权的具体权限

监察官职权保障核心在于保障监察官依法独立公正地行使职权。而要保障监察官独立公正地行使监察权，最基本的前提是要明确监察官的职权。目前，我国《监察官法》对于监察官行使职权的规定，还不是很明确，只是简单的予以概括性进行列举监督、调查和处置的权力。这导致在实践中监察官只能来自上级领导的概括性授权，监察官在行使职权时无法明确权力的底线，执法过程演变成为按“行政命令”工作的过程，职权保障缺乏基础条件。为保障监察官的职权，建议完善《监察法实施条例》等相关法律法规，对监察权进行科学的划分，制定承办监察官、部门负责人和委领导的权力清单，明确各职位监察官的职权，真正做到权责相统一。

2.建立监察官在履行职权的责任豁免制度

为确保监察官依法独立行使职权，还必须“建立适当的责任追究与免责豁免机制，避免监察官因正常履职而受到责任追究的情形出现”。[8]31-38监察官在执法办案过程中往往会出现适用法律法规争议的问题，这些有可能涉及到被调查人的罪刑轻重等问题，如果一味地要求监察官在办案中不出现任何的错误是不可能的，也是违反监察执法办案规律。在实际中，对于不是监察官存在着故意贪赃枉法、以案谋私或重大过失而导致的错案，不应追究办案监察官的责任。因客观条件限制或对法律法规、案件事实和证据理解认识出现正常偏差而导致的错误，也不应追究办案监察官的责任。但是，现行《监察官法》第五十四条规定了，实行监察官责任追究制度，对滥用职权、失职失责造成严重后果的，应当追究负有责任的领导人和直接责任人员的责任。为了避免在实践中对于“失职失责”的无限扩大，因此，建议在该条文中，增加一个条款规定有关监察官的错案责任豁免制度，可以规定：“监察官非因故意违反法律、法规或者有重大过失导致错案并造成严重后果的，不承担错案责任。”

3.实行监察官等级序列与行政级别脱钩

当前，以行政级别确认监察官职业地位是多年来的传统做法。然而，以行政级别来衡量和管理监察官，这是与监察官职业化的要求不相符合，不利于保障监察官职权的独立性，对监察官职权保障产生多种消极的后果。因此，在建立监察官职业保障体系中，建议实行监察官等级序列与行政级别脱钩[18]92-98，使监察官的职权地位通过监察官的等级制度来体现。监察官等级本来就是监察官职业素质、职业能力、职业贡献的综合结果，是监察官职业地位的象征，以监察官等级来体现监察官职业地位既科学、合理。同时，为了彰显监察官的职业地位和荣誉，应当建立健全与监察官等级相对应的政治待遇和经济待遇等制度。

（二）身份保障体系

1.建立监察官职务终身制

为了避免监察官因履行职责可能受到的干预和报复，免除其履职时的担忧，应当建立监察官职务终身制，监察官一经法定程序任命，非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退、调动和处分。[18]92-98为全面实行监察官职务终身制，建议完善以下制度：一是限制监察委员会主任、副主任、监委委员的非自愿性跨行业调动。即不能以行政命令的方式强行要求监察委员会主任、副主任、监委委员到其他机关任职，以保证其监察官身份、地位不受人为剥夺。二是严格禁止以提前退休、提前离岗等方式强行要求监察官提前终止行使职权。三是严格免职、辞退监察官职务的标准和程序，确保监察官不因非法定事由被免除职务。四是建立监察官控告和申诉的救济制度，对于非因法定事由和法定程序对监察官给予处分的，监察官可以向上级纪委监委有关部门提出控告和申诉的权利。

2.明确监察官换岗的条件和程序

在监察机关内部，监察官换岗虽然不产生免职、降级的后果，但换岗实际上导致监察官行使职权范围的改变。如果对此不加以严格规定，监察机关内部的领导，甚至监察机关之外的领导，都有可能借此渠道对监察官履行职责施加不当的压力和影响。因此，对监察官换岗进行必要的规范和约束是监察官身份保障必不可少的重要方面。具体可以从以下两个方面进行限制和规范：一是监察官换岗需经专业性评估。可考虑改变监察官换岗由行政领导决定的做法，除因违法乱纪受到处分必须调整岗位或监察官的身体原因等法定事由外，严禁非经专业评估就以各种理由强制监察官换岗。二是规定监察官换岗需征求本人同意后才能换岗。对于因工作需要进行岗位调整的，应当征询监察官本人意见，避免随意调整监察岗位。

3.统一监察官的服饰

制服是监察官的职业象征，体现监察官职业的威严和工作的严肃性。鉴于当前监察官没有统一的制服，监察官在监察执法过程中往往会出现因为身份不明显而被群众和被调查对象误解，有的甚至在监察官出示工作证后还对其身份提出质疑，影响了监察执法的严肃性。为体现监察工作的严肃性和规范性，建议统一监察官的着装和标识。[8]31-38

（三）人身安全保障体系

1.建立保障监察官人身安全的特殊保护机制

当前，监察官在履职职责时存在着重大的人身安全隐患。为保证监察官正确履职职责，国家有必要建立保障监察官人身安全保障的特殊保护机制。主要有以下几个方面：

（1）监察官受到人身威胁时提供必要的“警卫”保护。即监察官因履行职责受到人身威胁时，监察机关应当根据情况提供或者商请公安机关提供24小时或者特殊时段的随身警卫、住宅警卫保护，确保监察官的人身安全。

（2）监察官因履职受到长期人身报复危险时提供“异地任职”的保护。监察官因履职面临人身报复的危险，而这种危险难以排除时，为监察官提供异地任职安排。即有证据显示监察官因履职而面临人身报复的现实风险，而这种风险暂时无法排除时，上级纪检监察机关应当通过交流等方式安排监察官到异地监察机关任职。

（3）监察官家属因监察官履行职责受到安全威胁时提供“临时”保护。监察官的家属因监察官履行职责而受到安全威胁时，应提供必要的临时性保护措施。即监察官家属因监察官履行职责受到人身安全威胁时，监察机关应当根据情况提供或者商请公安机关提供24小时的临时保护措施，确保监察官家属的人身安全。

2.配备监察委员会的警务力量，保障监察官的日常工作安全机制

反腐败成功经验表明，专门的反腐败机构应当配备一定的安全保护力量。如我国香港廉政公署的反贪实践，廉政公署对于执行处的人员还配备了枪支等武器装备，而且执行处的人员还经过了比较专业的体能及缉捕能力的专业训练。而反观我国内地在建立监察委员会这个反腐败专门机构时，没有配置相应的警务力量。这给监察官在履行职责时增加了很多人身安全风险。因此，为了确保监察官在日常履职过程中的人身安全问题，建议在监察委员会内部配备警务力量并给其配置枪支、警械等装备，专门配合监察官在外执行留置、押送、搜查、扣押等紧急任务，并做好安全警戒工作。

3.完善刑法有关侵犯公民个人信息罪的有关规定，加大刑法保护力度

为严格保护监察官的个人信息及资料，避免因信息的泄露给监察官自身及家人的人身安全造成威胁，建议对我国《刑法》第二百五十三条之一规定的侵犯公民个人信息罪进行完善，以司法解释的形式，出台规定增加“对于在履行职责或者提供服务过程中，将获得的监察官及其家属的个人信息出售或者非法提供给他人，被他人用以威胁、恐吓、报复监察官及其家属，情节严重的，应当以非法出售、非法提供公民个人信息罪追究刑事责任。”

（四）经济保障体系

1.探索推行省以下地方监察委员会人财物统一管理

为确保监察官依法独立行使监察权，必须从体制机制上进行改革，确保监察官能够客观公正的履行职责，避免遭受地方各级领导的干预和干扰。建议参考司法改革的做法，探索推行省以下地方监察委员会人财物统一管理。关于监察官的统一管理，主要是在省一级设立监察官遴选委员会，建立监察官统一由省遴选并按法定程序任免的机制。关于经费的统一管理，主要是建立省以下地方监察委员会经费由省级财政部门统一管理机制。实行人财物统管后，地方党委对监察委员会的政治领导和思想领导保持不变，地方人大依照法定程序任免监察委员会领导干部保持不变。

2.实行专门的监察官工资制度和工资标准

为了惩治腐败，新加坡和香港等地区对监察官实行高薪养廉制度，监察官的工资高于一般国家机关公务员，甚至有的还高于法官。因此，为推进监察官职业化建设，可以借鉴其先进经验，实行专门的监察官工资制度和工资标准。具体可以从以下两个方面予以解决：一是建立与监察官等级制度相配套的单独的监察官工资序列。“薪酬福利是十分重要的激励因素。监察委员会可以效仿香港廉政公署的阶梯式的薪酬制度。即同一专业级别的薪酬差别限定在较小的范围内，专业级别晋升一个等级，薪酬也对应提高一个档次。”[5]21-26这样的薪酬制度有利于激化监察官持续提升自我的动力，使其更愿意凭借自身专业能力在职业生涯中取得成就。二是提高监察官工资标准。为了使监察官的工资与其职业特点相匹配，应尽快提高监察官的工资标准，使其与法官、检察官的工资待遇相当，高于公务员的工资水平。

3.建立健全监察官福利、退休制度

新加坡等地的反腐败经验告诉我们，优厚的福利和退休金是监察官职业保障的重要组成部分，是监察官自觉抵挡住外界各种利益诱惑的精神支柱。虽然，我国目前由于各种客观条件的限制，在短时间内还很难达到先进国家的保障制度，但是，在推进监察官职业化建设的进程中，这种做法是值得我们借鉴的。结合我国的实际情况，从长远来说，可以考虑采取以下措施：一是建立退休公积金制度。监察官在退休时，国家在保障其退休后继续享受全额工资的同时，可返还其每月存入的公积金制度；但是，一旦因贪污、受贿等被判刑，其退休公积金就全部没收。二是完善退休年龄制度。鉴于资深监察官的职业能力和经验，为与我国当前正在研究探索实行的延长公务员退休年龄制度，可以考虑将监察官的退休年龄确定为男性65岁、女性60岁。

（五）技术保障体系

反腐败的成功实践表明，监察权的高效运行必须要有强有力的技术支持做为后勤保障。当前，腐败犯罪所呈现的信息化和高智能化、隐秘化的趋势，如果没有运用科技手段，很难发现腐败分子的犯罪证据，更不用说将其缉拿归案了。我们在推进监察官职业化建设过程中，要强化科技保障力度。建议在监察委员会内部设置专门的技术保障部门，协助审查调查、监督检查部门在办案过程中所需要的技术支持，如通过运用专门的分析软件对手机信息恢复和提取、通话清单的分析、银行流水的分析等。在加强技术力量建设的同时，技术保障部门还要建立健全强而大的信息情报查询平台，如通过与政府、银行、公安、法院、工商、税务等行政、执法、司法部门建立信息的环联互通工作机制，建立一个强大的信息情报查询平台。此外，技术保障部门，还要积极研发案件管理的软件，为打造信息化案件管理提供技术保障。

（六）社会保障体系

1.建立监察官的职业荣誉制度

鉴于我国目前尚未建立完备的监察官职业荣誉制度，为有利于在全社会树立监察官职业的荣誉，使全社会都尊崇监察官，让监察官成为一种高尚的职业，应当设立专门的监察官荣誉制度。同时，为使监察官具有职业荣誉感、自豪感和归属感，应对监察官的服饰和执行公务佩戴徽章等进行具体规定，并对监察官的立功授奖制度进行规范，对于因公负伤、牺牲或者在工作中有作出特别贡献的监察官应按照对反腐败事业贡献的大少颁发勋章或各种荣誉证书。

2.建立确保监察官家属获得公正待遇的救助机制

在实践中，监察官的家属由于监察官在履行职责时因为得罪人，而在其工作和学习中受到不公正的对待。为了减轻监察官对其家属的顾虑，应当建立保障监察官家属获得公正待遇的救助机制。如监察官配偶、子女的工作单位或者上司涉及监察官办理的案件的，如果监察官的配偶、子女的工作、晋升因监察官履职而受到不公正的对待，监察机关有权要求相关主管部门依法处分相关责任人员并将处理结果报告监察官所在的监察委员会。

（七）教育培训保障体系

职业主义者认为，“职业的智识性是职业特权地位的保障。而要从事这一职业必须通过职业教育和专门的职业训练。”[19]218新加坡和香港等地区的反腐败机构都非常重视对监察官的教育培训，都建立了相应的保障制度。教育培训是提高监察官的专业能力，实现人岗相适应的重要途径。监察机关要想拥有一支高素质的专业化反腐败队伍，就必须对监察官开展高水准的专业培训和教育。首先，加大对高等院校的法学院开设监察法学专业，有条件的高校可以专门设置监察学院，培养监察法学本科、硕士和博士学生，为监察机关源源不断输送专门性人才。其次，加大对我国监察官学院的建设，建议在目前具有的国家监察官学院的基础上，在各省地市建立国家监察官学院的分院，负责对新入职和晋级监察官的培训和教育力度，并将考试和考核成绩作为监察官入职、升职和晋级的基本条件。第三，对监察官的教育和培训课程进行改革和创新，培养“精英型”人才。对于新入职的监察官，可以借鉴香港廉政公署的做法，根据不同的职位设计了不同的课程，以加强对其职业技能的培训，实行工作和培训相结合的模式，让经验丰富、专业级别高的人员作为导师，为其提供辅导，提高其专业化水平和能力。必要时，还可以通过加强与新加坡和香港、澳门等地区的联系与合作，选派人员到对方的监察机构学习和交流，扩大视野。

结 语

深化国家监察体制改革是贯彻党的十九大精神、健全党和国家监督体系的重要部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革。建立健全监察官保障制度，是国家监察体制改革的重要组成部分，是构建具有中国特色国家监察体系的重要举措。完善的职业化监察官保障体系，有利于深入推进监察官的职业化建设，实现监察工作法治化、规范化运行，保证监察权依法独立行使，确保监察权不被滥用，防止监察腐败问题的发生。而构建监察官职业保障制度，是一个系统而又复杂的工程，涉及到立法和体制机制的改革完善，必须从职权、身份、人身安全、经济、技术、社会和教育培训等保障体系进行全方位的构建，才能破解当前影响监察权依法独立正确行使的棘手问题，才能使我国最终走上反腐败法治化、职业化和专业化的康庄大道，推进国家治理体系和治理能力现代化。