基于生态补偿的油气资源税费制度变革取向

宋 婧

(陇东学院，甘肃 庆阳 745000)

基于生态补偿的油气资源税费制度变革取向

宋 婧

(陇东学院，甘肃 庆阳 745000)

油气资源税费制度为生态补偿提供了重要的资金渠道，但我国目前的油气资源税费制度设计不合理，使得油气资源税费制度的生态补偿性不足，无法满足生态文明建设的要求。基于提高油气资源税费的生态补偿功能的考量，可从资源税的生态化改革入手，对增加油气资源生态补偿费和耗竭补偿费、构建油气资源税费的资源地返还机制、推动监管体制的生态化改革等问题进行了分析，以期对我国油气资源税费制度的生态化变革及相关政策法律的制定提供有益的借鉴。

生态补偿;油气资源;税费制度

油气资源是社会经济发展的重要物质基础，也是中国实现可持续发展的重要保障。油气资源在开发和利用的过程中不可避免的产生了废气、废水等各种废弃物，使油气田区的生态环境遭到了污染和破坏，并对油气田区的居民的身体健康造成了潜在的威胁。这些因油气资源开发所带来的负外部性问题能否有效的得以内部化，密切关系到我国资源环境的承载力和生态安全，而生态补偿为上述问题的解决提供了有效的途径，但生态补偿制度的运作以充足的资金为前提。作为补偿资金的主要来源渠道，现行的油气资源税费制度对受损的油气田区的生态环境的补偿性太弱，无法满足庞大的生态环境污染治理和环境修复的资金需求，明显滞后于生态文明建设的需要。在建设资源节约型和环境友好型社会的大背景下，通过制度设计来强化其生态补偿的功能，构建更加科学、合理、与国际接轨的油气资源开发生态补偿税费制度势在必行。

一、我国油气资源税费体系

在油气资源在开发利用的过程中，为了保护和改善环境，提高油气资源利用效率，推进节能减排，调节环境污染和资源利用行为而征收的各种税费，统称油气资源税费。广义的油气资源税费体系可以分为两个方面，其中征收的税主要指的是矿产资源税和2018年1月1日开始征收的环境保护税，除此之外，还有油气企业应当缴纳的各种费用，包括了资源补偿费、水土保持费、现行的排污费、弃置费用、矿业权使用费、石油特别收益金等。

(一)油气资源税

为了调节矿产企业的级差收入、促进企业的公平竞争和资源的合理开发利用，1984年10月，根据国务院颁布的《资源税条例》，国家开始对油气资源进行勘探开发生产的法定企业征收资源税，征收的对象是我国境内开采出来的应税原油产品和天然气，征收依据主要采用从价定率的方式征收。从2014年12月1日起，根据国家财政部和国税总局发布的《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》，油气资源的资源税适用税率由5%提高至6%，与此同时，油气资源的资源补偿费费率则降为零，并不再征收原油、天然气价格调节基金，上述规定凸显了国家“清费立税”的环境税费改革新取向。油气资源税属于地方税，但征收主体包括了国家税务局和地方税务局，其中陆上油气资源税属于地方税，是地方财政收入的重要来源之一，而海洋油气资源作为国税由国家税务局负责征收管理，收归中央财政所有。

(二)环境保护税

2016年12月25通过的《中华人民共和国环境保护税法》将于2018年1月1日起开始实施，按照平移原则进行了费改税，将以往作为排污费征收对象的大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等4种重点污染源变为应税污染物，将应税污染物排放量作为计税依据，征收部门由环保部门改为税务机关，建立“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式。现行排污费实行中央和地方1∶9分成，以后环境保护税收入将全部归地方财政所有，具体税额也由省级政府制定，中央财政不再参加收入分成。环境保护税开征后，将会对油气企业污染排放行为形成刚性约束，有利于区域环境管理公平化，促进油气企业承担环境社会责任，与此同时，环境保护税法的实施，将会给油气田区地方政府治理环境污染和生态破坏提供一定的资金支持，因此具有一定的生态补偿功能和作用。

(三)油气资源补偿费

油气资源补偿费的征收体现了对国家的油气资源财产权益的维护，是对国家作为油气资源的所有者权利丧失的补偿，主要用于新资源的勘探和开发，其余部分则用于油气资源的保护。油气资源补偿费属于国家财政预算，但在分配上则是地方和中央共享的一种财产收益，中央和地方的分配比例包括了5:5或者6:4，油气资源补偿费的费率为1%，但从2014年12月1日起，油气资源补偿费费率由1%降为0%，也就意味着国家已经停止征收油气资源补偿费。

(四)石油特别收益金

石油特别收益金在国际上也被称之为“暴力税”，但其实为一种非税收入，纳入中央财政预算管理。当石油企业的原油销售价格超出某一固定水平产生超额收入时，国家按一定比例对这部分超额收益征收石油特别收益金，征收的目的在于增加财政收入的同时调整石油行业的利益关系，不断推动成品油价格机制改革来促进经济的稳步协调发展。2011年11月开始，财政部提高了石油特别收益金的起征点，原油价格超过55美元/桶时，按照5级超额累进从价定率征收。石油特别收益金的征收，也更加明晰了政府与油气企业的权利和责任的分配与界定，但资源地政府并未参与石油特别收益金的分配。

(五)矿业权使用费

中国的油气资源属于国家所有，矿业权实行的是有偿使用制度，因此油气企业在中华人民共和国领域及管辖海域内勘探、开采油气资源，必须要缴纳矿业权使用费，才能取得探矿权和采矿权。矿业权使用费并不是油气资源价值的体现，而是油气资源的国家所有权益的体现。根据《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》的规定，矿业权使用费应被专项用于矿产资源勘查、保护和管理。国家财政部2010年6月发布的《关于印发矿产资源节约与综合利用专项资金管理办法的通知》和《关于将矿产资源专项收入统筹安排使用的通知》明确规定矿业权使用费是用于矿区环境恢复治理的专项资金。实践中，各地对于矿业权使用费的分配比例各有不同，但矿业权使用费大部分补偿了国家对油气资源前期勘探投资成本，少数收入落实到了油气田区，使得这些地区获得了一些资金用于油气田区生态环境的恢复和治理，发挥了一定的生态补偿作用。

二、生态补偿视角下油气资源税费制度缺失性分析

(一)税费体系不合理无法契合生态补偿的要求

一个国家的资源税费体系在一定程度上决定着政府对社会经济的引导和控制能力，就资源税费立法的发展趋势而言，大部分国家的资源税费体系改革的方向都是简化税制。中国的油气资源税费体系比较复杂，主要由“二税二费一金”构成，多种税种并存，各税种协调性互补性较弱，功能重复，加重了油气开发企业负担的同时提高了油气资源管理成本。比如中国的油气资源税和油气资源补偿费实际上相当于国际上的油气资源税中的权利金。油气资源税费征收的目的较为单一，主要是为了保护油气资源和提高资源利用效率并调节各开发主体之间的级差收益，完全可以顺应国际潮流对“二税二费一金”进行合并征收，从而简化油气资源税费征收问题，推进油气资源税费法制化进程。

生态补偿理念的缺位，使得我国油气资源税费制度设计围绕“经济价值”而忽视了生态环境价值，造成生态环境损害成本未纳入油气资源价格体系中，油气资源税和石油特别收益金等税费制度缺乏生态补偿的内涵，无力解决油气田区生态破坏和环境污染的问题，同时油气资源税费监管体系设置也不符合生态环境恢复治理的要求。我国的油气资源生态税费体系中各税费分属不同的部门征收和管理，比如资源税由税务部门征收，石油特别收益金由财政部门管理，不同部门征管方式各异，缺少跨部门、跨流域、跨区域的综合协调管理机构，容易造成油气资源税费管理部门政出多门、多头管理，各税费的征收标准不一，重复征收、资金挪用等乱象丛生，增加管理成本，税费体系的级差收益调节功能较弱，无法很好的调节不同地区、不同阶段、不同地质环境的油气企业收益，综合协调机制的缺乏容易激化利益冲突，从而使油气资源开发中的生态补偿制度很难得到落实。

(二)税费收益分配机制存在缺陷无法衡平利益冲突

油气资源税费分配制度的立法意图在于平衡各利益主体关系，但实践中，税费收益分配机制的不合理使得各方利益关系更加失衡，加剧了彼此之间的矛盾和冲突。造成双方利益冲突的重要原因是具有生态补偿功能的税费收益分配未合理体现资源禀赋地的合法权益，忽视了地方政府和矿产资源所在地政府和矿产资源所在地居民的资源收益利益。［1］

油气资源税中除了海洋资源税归中央所有外，其他的实质上属于地方税，归于地方财政所有。但资源税税率太低，地方财政收益较少，治理和修复因油气资源开采而污染和破坏的生态环境的经费严重不足，不利于油气资源富集地的可持续发展。探矿权、采矿权使用费和价款一部分属于国务院地质矿产主管部门收取并纳入财政部的“探矿权、采矿权使用费和价款专户”，一部分由省级地质矿产主管部门收取并纳入省级财政部门开设的“探矿权、采矿权使用费和价款财政专户”，油气资源富集区地方政府并未参与探矿权、采矿权使用费和价款的分配，不能从中获得补偿。石油特别收益金则由财政部门进行征收并纳入中央财政预算，油气资源地未参与分配。虽然实践中，部分省市的矿产资源税费在中央、省、市、县之间进行分配，但经过上层政府逐级分配后，油气资源地所剩无几，无法获得充分的补偿。数据显示，中央用于矿山环境治理与生态恢复的资金占三项资源税费收入的10%－20%，仅占矿山历史所创利税的1%。［2］综上所述，中央的油气资源税费收益未主要用于油气田区的生态环境的恢复和治理，基于油气资源的耗竭性，资源日益枯竭，中央的财政收入也会减少，加剧了中央和地方的利益冲突;矿产资源补偿费已经停征，这种不合理的税费分配制度，使得地方政府的油气资源税费收入过少，无法负担庞大的生态补偿资金支出;油气开采企业既是油气资源开发的受益者，也是各种油气资源税费的缴纳者，在国家产业结构和能源结构宏观调整的大格局下，国家层面的补偿机制的缺乏，使得油气企业承担油气资源生态补偿的法律责任的积极性较低。总之，因为油气资源税费分成比例、收益分配体制不合理，无法实现对油气资源各利益相关者利益关系的衡平。

(三)税费定性模糊生态补偿功能不足

我国的油气资源税作为现行油气资源生态税费体系中唯一征收的税种，应当具有强制性、无偿性和固定性等税收的基本属性，凸显国家的行政性征税功能，但从“普遍征收、级差调节”的资源税征收原则来看，反映的是油气资源的绝对地租和级差地租。资源税是是国家的一项财产性收益，实质上是对国家作为油气资源所有者的经济补偿，资源税立税原则与资源税征收依据的不一致混淆了国家凭借政治权利征税和凭借所有权征税的界限，使资源税定性不准确，性质难以界定。［3］91油气开采企业为取得探矿权和采矿权而缴纳的矿业权使用费，其征收的目的同样也是为了维护国家油气资源所有者的权益，海上开采油气资源的企业在缴纳矿区使用费后，不需要缴纳资源税，则进一步明确了矿业权使用费和资源税存在功能重叠、税目设置重复、征收目的混淆的问题。

资源税作为一种税收收入，主要是为平衡财政收入，重在宏观调控，恐怕难以担起生态补偿的重任，而且其难以达到专款专用的效果，因此其对生态文明建设的促进作用仍有待验证。［2］矿业权使用费虽具有一定的生态补偿效果，但立法层级较低，属于收费性质，强制性较弱，并且专项用于油气资源勘查、保护和管理，经过多次分配之后仅有很少的比例用于油气资源富集区生态环境的治理和修复。总之，资源税和矿业权使用费虽然具有一定的生态补偿作用，但基于税费设置的目的和征收分配机制的障碍，其生态补偿功能较弱。

在我国油气资源生态税费中生态补偿功能较为凸显的是尚未开始征收的环境保护税，尤其是环境保护税开征之后中央不再参与分配，属于完全的地方税种，在一定程度上增加了油气资源富集区地方政府生态补偿资金，但从排污费平移而来的环境保护税主要针对的是油气资源开采中产生的污染物排放行为，也就是说环境保护税的征收是在环境污染的损害发生之后，不符合我国环境法“预防为主，补偿为辅”的原则的要求。除此之外，油气资源开采活动不仅仅给油气资源富区造成了环境污染，也带来了破坏耕地、森林资源的乱砍滥伐及水土流失等生态破坏问题，而环境保护税仅仅关注的是油气开采中大气污染、水污染等环境污染行为，无法规范生态破坏行为，未充分考虑生态环境的整体性和系统性，从而使环境保护税的适用范围狭窄，影响了油气田区生态环境的治理和修复的整体效果，不能充分发挥环境保护税的生态补偿的功能和作用。

三、基于生态补偿的油气资源税费制度变革取向

(一)整合资源税和矿业权使用费为权利金，推进资源税的生态化变革

因生态补偿内涵的缺失，油气资源税费制度在资源富集地的生态环境治理和修复的问题上多显无力，在简化税制的国际潮流和环境资源税费不断法制化的背景下，“推进资源税生态化改革进程，明确资源税的性质，使其回归税收本身，凸显其生态调节功能”势在必行。［4］如上所述，我国目前油气资源税费体系中的资源税、矿业权使用费及已经停征的矿产资源补偿费，都是国家作为资源所有者权益的体现，只是表现形式和征收对象有差异，应当将资源税、矿产资源补偿费和矿业权使用费合并起来，借鉴国外大多国家的矿产资源税费名称，可称为权利金，从而降低资源税费的管理成本，避免重复征收，这样的整合有利于提高油气资源税费制度的科学性和推动其法制化进程。在国际上，权利金的征收方式主要有四种，包括了从价计征、从量计征、按税率计征及固定权利金。为了维护资源所有者即国家的权益，沿袭油气资源的资源税长久以来计价征收的规定，同时也为了能使权利金发挥反映资源价格波动的宏观调控功能，权利金应当从价计征，对不同的油气资源类型可以设置不同的权利金费率，从而调整油气资源的级差收益。油气资源税根据陆上和海上开采的不同，可分为地方税和国税，而合并之后的权利金是对国家资源所有权的经济补偿，我国的矿产资源所有权由中央政府代表国家来行使，权利金的理应归属于中央财政，由中央财政统一进行分配。这样一来，原来属于地方税的陆上油气资源税变为了国税，势必会影响油气资源富集地的税收收入，从而影响资源地生态环境治理和修复的能力和效果。为保证生态补偿制度在资源地的有效实施，中央政府在纵向财政转移支付时应适当向资源地有所倾斜。

(二)开征油气资源生态补偿费和油气资源耗竭补偿费为地方税，强化油气资源税费的生态补偿性

油气资源的开发利用，在推动我国经济快速发展的过程中，也给油气资源地带来了严重的环境污染和生态破坏，侵害了资源地居民的生存权、发展权和环境权益，使得资源富集地承担了可持续发展的机会成本和环境成本。而我国目前的油气资源税费体系中，生态补偿类的税费种类过少、征收标准过低，油气资源富集地政府很难通过油气资源税费制度获得充分的生态补偿的资金支持，同时因相关法律法规和油气企业承担环境社会责任的主动性的缺失，资源地的生态环境的治理和修复步履维艰。为了贯彻环境公平原则，维护油气资源地居民的平等的环境权益和生存发展权，有效衡平企业责任和社会需求，应当向油气开采企业开征油气资源生态补偿费。油气资源生态补偿费主要针对油气企业开发利用油气资源所造成的污染和破坏行为，从而弥补了环境保护税只针对环境污染行为征税的局限性。油气资源生态补偿费专项用于油气资源富集地的生态环境的治理和修复，而油气资源开发所产生的负外部性成本主要是由油气资源地来承受的，生态补偿费理所应当应当属于油气资源富集区地方政府。

众所周知，油气资源作为重要的矿产资源，具有耗竭性，很多资源型城市在资源枯竭之后很容易变成“废墟城市”。根据环境公平原则中的代际公平理论，后代人同样拥有环境权益，包括了开发利用环境资源的权利。我国的油气资源属于国家所有，目前的“西气东输”、“西电东输”等工程，充分体现了国家对自然资源的统筹分配。作为资源输出地，油气资源富集地并未将油气资源优势转化为经济优势，也并未得到来自于资源输入地的各种形式的补偿，油气资源富集区不仅丧失了可持续发展的机会，同时还要承担油气资源耗竭之后带来的社会经济成本、就业压力及产业结构调整对地方经济的冲击。为了贯彻环境公平原则，实现对油气资源可持续的合理的开发利用，保障后代人平等的环境权益，应当对油气资源的开采征收耗竭补偿费，用于补偿当代人的资源开发行为对后代人环境权益的损害。耗竭补偿费不同于国外的耗竭补贴，后者主要是从矿业开发净利润中提取部分资金补偿给采矿权人，从而用于勘探新矿体。耗竭补偿费的征收目的在于通过补偿促进油气资源富集地的环境和经济的可持续发展，作为地方管理者的油气资源富集区地方政府，需要履行管理和促进地方经济可持续发展的公共职能，油气资源耗竭补偿费应当属于地方政府。

(三)构建油气资源税费的资源地返还机制，衡平生态补偿各方利益关系

油气资源富集区地方政府，承担了生态环境的治理和修复、解决就业及推动地方经济可持续发展等公共管理职能，在大力开发油气资源、生态环境严重受损及社会矛盾日益突出的背景下，这些公共职能的实现更加需要庞大资金支持，仅仅依靠地方政府的财政能力只能是杯水车薪。矿产所有权制度认为矿产资源不是土地的附属部分，矿产资源勘查开采行为必然会对矿产地的居民财产、生态环境等方面产生负面影响，而现行的矿产资源税费体系主要体现国家作为矿产资源所有者与矿山开采企业主体之间的经济关系，忽视矿产资源原产地利益受损者。［5］23具体而言，应建立矿产资源税费返还机制，在分配税费收益时重点向资源地倾斜，大幅提高可分配税费中用于矿区环境治理与生态修复工程的支出。［6］油气资源税费的资源地返还机制的构建，有利于协调油气资源开发利用中资源输入地、中央政府、油气企业、资源输出地及居民等利益相关者之间的矛盾冲突，有效提高了油气资源地政府治理环境污染和修复生态环境的能力，将有力推动油气资源富集地将资源优势转化为经济优势的进程，从而促进油气资源地的可持续发展。如前所述，现行的油气资源税费体系中，资源地的税费分成是非常少的，在将资源税和矿业权使用费整合为权利金后从地税变为了国税之后资源地的分成会更少，因此中央应当尽快完善纵向的财政转移支付制度，重新设计油气资源税费的分配方案，构建权利金的资源地返还机制，提高资源地在权利金中的分成比例，并专项用于油气资源地的生态环境的治理和修复。与此同时，作为受益者的油气资源的输入地，也应进一步完善横向的财政转移支付，对资源输出地进行补偿和返还，为资源输出地的生态环境修复和治理筹措更多的资金，从而确保油气资源能够可持续的开发和供给。

(四)推动油气资源税费监管体制生态化改革，提升生态补偿资金管理的整体性和系统性

为了强化其生态补偿性，在对油气资源税费体系和分配方案进行生态化改革的同时，也应当构建与之相适应的油气资源税费监管体制。我国矿产资源政出多门，生态补偿资金分散，难以体现环境管理的整体性和系统性，已不适应生态文明建设的要求。［7］即使通过油气资源权利金的返还机制和油气资源生态补偿费和耗竭补偿费制度的有效实施，资源地政府获得了大量的财政收入，但在有效监管制度缺失的情况下，不可避免的会产生资源地政府盲目追求政绩效果而对上述资金进行截留或者挪用，将获得的油气资源税费大部分用于地方的行政性支出，进行一些短期逐利行为，这不仅有悖于油气资源税费制度的目的和原则，也使中央通过税费制度来调整资源地经济结构的能力受到影响，不利于油气资源的合理开发利用及资源地的可持续发展。为了防止和避免上述问题的产生，应当打破我国矿产资源管理部门的僵化职能格局，构建符合生态文明建设要求体现生态补偿理念的油气资源税费监管体制，促进油气资源税费的严格管理和有效使用，提升生态补偿资金管理的整体性和系统性。

具体而言，油气资源税费监管体制的生态化应当从以下几个方面入手:(1)尽快推动生态执法体制改革，实行垂直管理，消除条块分割与部门职能交叉的弊端，避免地方政府干预生态执法，解决监控力度偏软的问题 。［8］(2)为了衡平油气资源开发中各利益相关者的经济利益和生态利益，推进纵向转移支付和横向转移支付制度的实施，应建立起跨部门、流域、区域的综合行政协调机构，协调利益相关者的矛盾和冲突，明晰各方的职责和权限，严格执行环境保护制度与标准，提高生态补偿资金管理的整体性。(3)实行生态保护补偿基金效果评估体系，规范生态保护补偿资金的监管和使用。［9］(4)借鉴西方国家矿区生态补偿的实践经验，可强化对油气田区生态环境治理和修复的监督，具体的监督职责由专门成立的矿区环境监察机构或者监察员来履行，重点监督生态补偿资金在矿区生态环境修复中的投入使用和具体的生态修复效果。(5)政府和资源管理部门应加大生态文明建设等政策和环境法律法规的宣传力度，促进油气企业生态补偿环境社会责任意识的形成，提高油气企业自觉主动缴纳各种油气资源税费的积极性，实现对油气资源科学合理高效的开发利用，将对油气田区生态环境的最低损害。

［1］杨烁．矿产资源开发生态补偿制度的制度缺陷及法律完善 ［J］．中国经贸导刊 (资源环境)，2015，(3)．

［2］朱燕，王有强．论矿产资源开发生态补偿税费制度的完善 ［J］．税务研究，2016，(7):20－21．

［3］崔娜．矿产资源开发补偿税费政策研究［D］．北京:中国地质大学，2016:91．

［4］周志波．张卫国．我国资源税制度演化历史与改革路径研究 ［J］．宏观经济研究，2015，(9)．

［5］许瀚予．中国矿产资源开发生态税费制度研究［D］．大庆:东北石油大学，2014．

［6］丁岩林．李国平．我国常婵资源开发生态补偿政策演进与展望 ［J］．环境经济，2012，(3)．

［7］王灿发，江钦辉．论生态红线的法律制度保障［J］．环境保护，2014，(21)．

［8］李连英，马智胜，朱青，等．我国矿产资源开发生态补偿机制的基本构建 ［J］．中国水土保持，2009，(6)．

［9］李爱年．邓雅静．生态保护补偿制度的价值取向和立法选择 ［J］．时代法学，2014，(6)．

On the Reform Orientation of Tax and Fee System of Oil and Gas Resources Based on Ecological Compensation

Song Jing
(Dept．of Political Science and Law，Longdong university，Qingyang 745000，China)

The system of oil－gas resources tax and fee provides an important channel for ecological compensation．However，the current oil－ gas resources of tax and fee system design is irrational，making the oil－ gas resources of tax and fee system lack of ecological compensation ，which doesn＇t meet the requirements of ecological civilization construction．Based on the ecological reform of resource tax，this paper analyzes the relevant problems，such as increasing the ecological compensation fee and depletion compensation fee of oil－ gas resources，constructing the resource return mechanism of oil－gas resources tax and fee and promoting the ecological reform of supervision system，so as to provide useful reference for the oil－gas resource tax and fee system of ecological change and the development of relevant policies and laws．

ecological compensation;oil－gas resources;tax and fee system

DF46

A

1009－3745(2017)05－0021－06

2017－07－11

2015年度甘肃省哲学社会科学规划项目“西部油气资源开发生态补偿制度构建的法律路径研究”(YB092)

宋婧 (1981－)女，甘肃庆阳人，陇东学院政法学院讲师，武汉大学访问学者，法学硕士，从事环境与资源保护法研究。

责任编辑:韩 静