试论粤港澳大湾区府际合作的法律基础

刘云甫，陈丹雪

(广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510420)

试论粤港澳大湾区府际合作的法律基础

刘云甫，陈丹雪

(广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510420)

从我国现行法律体系看，《宪法》是粤港澳大湾区府际合作的根本法，但其依据是非常薄弱的;《香港基本法》《澳门基本法》等宪法性法律是粤港澳大湾区府际合作的法律依据，但其对粤港澳大湾区府际合作的权威性、可行性、约束力还有待证明;WTO规则是粤港澳大湾区府际合作的国际法基础，但其作用的范围有限，仅限于贸易及其相关领域;中英、中葡《联合声明》是历史文件，对粤港澳大湾区府际合作没有法律效力;CEPA及其补充协议是粤港澳大湾区府际合作的软法基础，但其实施机制仍未建立，从而影响其实效。

粤港澳大湾区;府际合作;宪法;宪法性法律;WTO规则;CEPA

伴随着“粤港澳大湾区”，即由广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群概念的提出，粤港澳大湾区城市群政府之间相互借力、协商合作将日益紧密。粤港澳大湾区府际合作涉及法律的理解与运用。然而，在实践中，对粤港澳大湾区府际合作法律基础存有认识上的模糊和分歧，在许多方面甚至影响到粤港澳大湾区府际合作的实施与发展。厘清粤港澳大湾区府际合作的法律基础，不仅有助于消除对粤港澳大湾区府际合作认识上的模糊和分歧，而且将为完善粤港澳大湾区府际合作“法治及其背后的制度”提供依据和前提。

一、《宪法》:粤港澳大湾区府际合作的根本法

依照宪法学原理，政府权力来自人民，人民以宪法的形式向政府整体性地或概括性地授予权力，从而使得宪法具有授权总章程的特点，成为国家根本大法，其他法律的授权只能是根据宪法所进行，并不得违反宪法的规定和精神。地方政府是一国政府体系中的重要组成部分，在宪法中具有重要地位。正如斯蒂芬·L·埃尔金所言:“关于立宪政府政治结构理论的重要组成部分必须是关于地方政府的设计。”［2］165《宪法》在第一章“总纲”中强调“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。《宪法》宪法第三条第四款明确规定:中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。不仅如此，《宪法》在第三十、三十一条以及“国家机构”一章分别对一般地方政府制度、民族自治地方政府制度和特别行政区制度等做出了规定。《宪法》的这些制度设计构成了粤港澳大湾区府际合作的根本法基础:1)《宪法》关于平等的规定。《宪法》第三、四条确认了公民在法律面前人人平等，维护和保障民族平等，实行民族区域自治。区域平等，与人的平等密切相关，而且是建立在宪法所确定的人的平等之上的。［3］6－7《宪法》第三、四条有关人的平等的规定蕴含着区域平等。而区域平等权是实现粤港澳大湾区府际合作、对话和协商的坚实法治基础。2)《宪法》关于地方政府职权的规定。根据《宪法》第九十五条规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民政府。根据第一百零七条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”3)《宪法》关于港澳特区行政区制度的规定。“宪法在香港特别行政区的效力和适用，是关系宪法在特区的法律地位的重大原则问题，是正确处理＇一国两制＇下中央与特区关系的根本性宪制问题。”［4］28为了维护国家的统一和领土完整，保持港澳的繁荣和稳定，并考虑到港澳的历史和现实情况，国家决定，在对港澳恢复行使主权时，根据《宪法》第三十一条“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”的规定，设立港澳特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在港澳实行社会主义的制度和政策。 “一国两制”，指“一个国家，两种制度”，其基本内容是:在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度;香港、澳门、台湾是中华人民共和国不可分离的部分，它们作为特别行政区保持原有的资本主义制度五十年不变。“一国两制”从系统化的构想的方针走向实践的政策的标志是香港问题的解决与《中华人民共和国香港基本法》的实施。其在《宪法》中的依据为第三十一条，与第三十条并列，由此反映出特别行政区的特殊地位，其自治性高于民族自治区、自治州、自治县的自治性，但是二者均统一在全国人民代表大会的最高统治之下，因此，特别行政区并非“国中国”，而是一个中国同一政权下的不同的治权分配方式的制度化产物。2016年11月7日《全国人民代表大会常务委员会关于＜中华人民共和国香港基本法＞第一百零四条的解释》就是“一个中国”的具体实现。

综上可知，自中国对港澳恢复行使主权以来，港澳特别行政区与广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市均属于中国行政区的组成部分，都是基于《宪法》而设立的行政区划。因此，粤港澳大湾区府际合作，无论下位法规定的制度设置、安排的分化程度如何，其唯一的根本法依据是《宪法》。然而，《宪法》不仅没有对一国之内地方政府合作问题做出任何规定，而且也没有明确规定区域平等，所谓区域平等是在法理上从人的平等中推导而出的，也没有对港澳特区政府的职权职责做出任何规定，只是非常抽象地规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。因此，粤港澳大湾区府际合作的根本法依据是非常薄弱的。

二、宪法性法律:粤港澳大湾区府际合作的法律依据

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，但这并不意味着宪法是法律汇编。宪法规范仅规定国家政治、经济、文化中根本性的问题，具体细则往往是通过宪法性法律来规定的。在内地，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宪法性法律进一步明确了广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市地方人民政府的职权职责。在港澳，《香港基本法》《澳门基本法》“按照具体情况”明确规定了港澳特别行政区实行的制度，明确了港澳特区政府的职责职权。《香港基本法》《澳门基本法》是全国人民代表大会制定的基本法律，而非地方法律，但它的效力是及于全国的，“全国各省份、各级政府以至全国人民都要遵守”。［4］138在“一国两制”之下的港澳特别行政区，享有比中国内地一般行政区更高度的自治权，其回归前的法律制度和法律规范以及司法机制在进行基于《宪法》和《香港基本法》《澳门基本法》进行筛选、废除和修正后得以大量保留，而非完全的推到重建，故与中国内地施行的法律制度存在相通之处，也不可避免的与中国内地施行的法律制度存在相当一部分的法律冲突。港澳法律制度与广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市施行的法律制度存在相通之处，为粤港澳大湾区府际合作提供了制度空间和法律依据。然而，由于这些宪法性法律更多的是对广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市地方人民政府和港澳特区政府各自职权职责的单独规定，因此其提供的粤港澳大湾区府际合作制度空间和法律依据并不直接，更多的是一种学理推导，难以在实践中发挥法律效力。另外，粤港澳大湾区府际合作实践中，人们常常担心粤港澳大湾区府际合作是否会违反《香港基本法》第二十二条第一款规定，即“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。”《澳门基本法》第二十二条第一款规定，即“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预澳门特别行政区根据本法自行管理的事务。”实际上，港澳特区政府与广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市地方人民政府通过对话、协商解决双方关心的事项，并不违反这一规定。相反，粤港澳大湾区府际合作是对这一规定的忠实的遵从。就像我国《婚姻法》(2001)规定禁止干涉婚姻自由。未婚男女之间的自由恋爱，不仅不违反禁止干涉婚姻自由的规定，相反是禁止干涉婚姻自由规定的具体体现。当然，这些法律依据并不是《香港基本法》与《澳门基本法》明确列举的，而是从法理上推导而来的。其对粤港澳大湾区府际合作的权威性、可行性、约束力还有待进一步证明。

三、WTO规则:粤港澳大湾区府际合作的国际法基础

中国是世界贸易组织 (WTO)的成员国，而中国香港也作为“单独关税区”加入其中。依据WTO相关规定，“单独关税区”指的是“在处理其对外贸易关系和本协定规定的其他事务方面享有完全自主权”的某国部分领土。一方面，“单独关税区”既是归属于某一主权国家并受其政治管辖的部分领土，却又在处理本地区的外贸关系等方面享有自主权;另一方面，该地区虽在处理本地外贸关系等方面享有自主权，却又在国际法公认的“身份”和地位上，仍然只是归属于该主权国家并受其政治管辖的部分领土。［5］191因此，粤港澳大湾区府际合作也必须在不违反WTO规则的前提下进行。在一定意义上说，WTO规则是粤港澳大湾区府际合作的国际法基础。其中，最直接的法律依据有以下几方面［6］:第一，适用GATT第二十四条及其谅解的规定。根据GATT第二十四条及其谅解的规定，任何缔约方都可以和其他国家或者地区成立自由贸易区或者关税同盟，这一条款明确了建立一定形式的区域经济一体化的合法性。第二，依据授权条款和GATT第四部分“贸易和发展”规定。授权条款是在“贸易和发展”的基础上发展起来的，1966年GATT新增加了第四部分，规定了发达国家可以对发展中国家消除或者撤销关税和非关税措施，而不期望发展中国家的互惠。1979年授权条款在第四部分的基础上进一步规定，成员方可以不受GATT第一条最惠国条款的约束，给予发展中国家差别待遇和优惠，而不将这种优惠给予其他的成员方。第三，依据GATS第五条关于“经济一体化”的规定。该条规定事实上和适用第二十四条的规定是类似的，同时GATS中关于“发展中国家区域经济一体化”的特殊规定就类似于授权条款的规定，不过GATS适用的范围是服务贸易，而第二十四条适用的范围是货物贸易。但是，我们必须注意的是，WTO规则针对的是贸易及其相关领域。而粤港澳大湾区府际合作涉及经济、社会、文化、科技、投资、环保等诸多领域。也就是说，粤港澳大湾区府际合作中只有部分经济关系才需要接受WTO规则的约束。

四、《联合声明》:对粤港澳大湾区府际合作没有法律效力

1984年，中英两国政府签署了《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》(以下简称《中英联合声明》)，对中国收回香港的相关事务做出安排。1987年，中葡两国政府签署了《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》 (以下简称《中葡联合声明》)，对中国收回澳门的相关事务做出安排。香港回归后，有学者认为，“目前香港特别行政区宪法的三种表现形式是:中国1982年宪法、1984年中英联合声明和1990年香港基本法”［7］。按照这种观点，《中英联合声明》《中葡联合声明》分别是港澳的宪法性法律，对港澳的政务活动以及粤港澳大湾区府际合作具有约束力。这种观点是值得商榷的。《中英联合声明》所表达的并不是中英双方一项无拘束力的意思表示。相反，签约双方作为具有缔约能力的国际法律主体，在声明第八条中赋予了声明以法律拘束效力，双方因此享有一定的权利并承担一定的义务，所有这些使《中英联合声明》的国际条约法律性质确定无疑。［7］《中葡联合声明》也是如此。因此，从广义上讲，联合声明也是国际条约的一种，同样具有国际法效力和法律约束力。《中英联合声明》由主文、附件和备忘录组成。其基本内容包括两大方面:一是确认中国政府在1997年7月1日对香港恢复行使主权，以及中英两国合作保证1997年香港政权顺利交接的有关原则和规定。二是中国政府收回香港后对香港的基本方针政策。《中葡联合声明》也是由主文、附件和备忘录组成。其内容也主要包括两大方面:一是确认中国政府在1999年12月20日对澳门恢复行使主权，以及中葡两国合作保证1999年澳门政权顺利交接的有关原则和规定。二是中国政府收回澳门后对澳门的基本方针政策。 《中英联合声明》《中葡联合声明》第一方面的内容，因为港澳的顺利回归，其历史任务业已完成而自然失效。第二方面的内容，根据《中英联合声明》“关于中华人民共和国对香港的上述基本方针政策和本联合声明附件一对上述基本方针政策的具体说明，中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港基本法规定之，并在五十年内不变”的规定，《中葡联合声明》“上述基本政策和本联合声明附件一所作的具体说明，将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变”的规定，伴随着《香港基本法》《澳门基本法》的制定和实施，已为《香港基本法》《澳门基本法》吸纳转化而完成了其特定的历史任务。因此，《中英联合声明》《中葡联合声明》“是历史文件已不具现实意义”［9］，对粤港澳大湾区府际合作没有法律约束力。

五、CEPA及其补充协议:粤港澳大湾区府际合作的软法基础

2003年中央政府先后分别与香港特区政府、澳门特区政府签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系安排》 (以下合并简称CEPA)。随着根据两地经贸发展的需要，又先后共同签署了若干CEPA补充协议。CEPA及其补充协议达成、实施以及修正应遵照“遵循‘一国两制’的方针” “符合世界贸易组织的规则”“顺应双方产业结构调整和升级的需要，促进稳定和可持续发展”“实现互惠互利、优势互补、共同繁荣”“先易后难，逐步推进”等原则。这说明，《宪法》《香港基本法》《澳门基本法》及WTO规则是CEPA及其补充协议产生的法律基础。CEPA及其补充协议是一个主权国家内两个独立的经济体缔结的协议，是特殊的国内区域贸易安排协议，不是国际性区域贸易安排。［10］5CEPA及其补充协议属于一种特殊的国内法，而不是国际法。因为无论港澳在国际交往活动中具有何种特殊地位，但改变不了其属于中华人民共和国主权下的行政区域的根本性质。［11］200CEPA及其补充协议签署没有完全走宪法规定的立法程序，并不是法律，而是“类似于美国的州际协定和《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》所规定的行政协议，是政府间实现平等合作的一项法律机制。”［3］1CEPA及其补充协议作为行政协议对缔约双方具有约束力在法理上是不言而喻的。而对于广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市政府而言，与中央政府存在政治上的依赖关系，即上下级政府之间的领导与被领导关系。正是这种政治上依赖关系的存在，上级政府在缔结行政协议时可能为下级政府设定权利或义务。［3］188CEPA及其补充协议对广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市政府具有约束力。不仅如此，CEPA及其补充协议会影响两地公司、企业和居民的民事和商事等行为，其运行也会产生实际的法律后果。［12］5因此，CEPA及其补充协议构成了粤港澳大湾区府际合作的软法基础。然而，由于CEPA及其补充协议没有建立有效的实施保障机制以及纠纷解决机制，实践中粤港澳大湾区城市政府将不可避免地各取所需，从而影响CEPA及其补充协议的实效。

［1］斯蒂芬·L·埃尔金，等．新宪政论 ［M］．北京:生活·读书·新知三联书店，1997．

［2］叶必丰，等．行政协议:区域政府间合作机制研究［M］．北京:法律出版社，2010．

［3］邹平学，等．香港基本法实践问题研究［M］．北京:社会科学文献出版社，2014．

［4］杨立范、李霞．中国内地、香港法律制度研究与比较［C］．北京:北京大学出版社，2000．

［5］陈安．中国‘入世’后海峡两岸经贸问题‘政治化’之防治”，陈安．国际经济法论丛 (第6卷) ［C］北京:法律出版社，2002．

［6］慕亚平，代中现．论泛珠三角区域合作的法律基础及法律性质 ［J］．中山大学学报 (社会科学版)，2007(03):105－111．

［7］葛勇平．试论香港宪法的渊源与发展 ［J］．甘肃政法学院学报，2006，(03):108－115．

［8］参见李浩培．条约，非条约和准条约［C］．中国国际法年刊．1987．

［9］外交部．《中英联合声明》是历史文件已不具现实意义 ［EB/OL］．http://news．ifeng．com/a/20170630/51350516_0．shtml．

［10］海峡两岸关系法学研究会．海峡两岸法学研究:两岸关系和平发展的法制保障 ［C］．北京:九州出版社，2014．

［11］王仲兴，郭天武．内地与港澳法律体系的冲突与协调［M］．广州:中山大学出版社，2009．

［12］海峡两岸关系法学研究会．海峡两岸法学研究:两岸关系和平发展的法制保障 ［C］．北京:九州出版社，2014．

A Trial Discussion on the Legal Basis for Intergovernmental Cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao

Liu Yun－fu，Chen Dan－xue
(School of Marxism，Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou 510420，China)

The key to success for intergovernmental cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao is"Rule of law and the systems behind it"．To clarify the legal basis for intergovernmental cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao will provide the basis and precondition for the perfection of"Rule of law and the systems behind it"of intergovernmental cooperation in the Big Bay Area．From the current legal system of China，the basis of the constitution is very weak as the fundamental law for intergovernmental cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao．Constitutional laws are also the legal basis of intergovernmental cooperation in it，such as Hong Kong Basic Law and Macao Basic Law．However，the authority，feasibility and sanction of the laws of the cooperation in the Big Bay Area are yet to be proved．WTO rule is the basis of international law for intergovernmental cooperation in Guangdong － Hong Kong － Macao＇s Big Bay Area．Nonetheless，the useful range of it is limited to trade and its related fields．Sino －British Joint Declaration and Sino－Portuguese Joint Declaration are the historical files which have no legal effect for intergovernmental cooperation in the Bay Area．CEPA and its supplemental agreement are the soft law foundation for intergovernmental cooperation in Guangdong － Hong Kong － Macao＇s Big Bay Area．

Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao;intergovernmental cooperation;Constitution;Constitutional law;WTO rules;CEPA

DF01

A

1009－3745(2017)05－0027－05

2017－08－21

国家社科基金项目“区域府际合作治理的行政法问题研究”(14BFX 036)

刘云甫 (1976－)，女，湖北襄阳人，广东外语外贸大学马克思主义学院副教授，从事法学研究;陈丹雪 (1991－)，女，广东潮州人，广东外语外贸大学法学院2015级法学院研究生。

责任编辑:林 衍