关于涉众型经济犯罪法律规制问题的思考

李樱杕

(广东警官学院 侦查系，广东 广州 510232)

作为对经济犯罪实际发展变化动态与特征予以归纳总结而提出的新概念，涉众型经济犯罪泛指发生在经济运行领域，向众多不特定公众非法谋取钱财的经济犯罪类型。涉众型经济犯罪通常以高额回报等虚假信息为诱饵，骗取公众非法钱财，极易引发社会不稳定因素，社会危害性严重。公安司法部门予以重点关注并实施有效打击责无旁贷。但由于涉众型经济犯罪复杂多变的运行方式，其涉及的具体罪名较多，犯罪性质不易认定，罪与非罪，此罪于彼罪界限含混，法律适用及公安司法实践中存在诸多问题与障碍，若不及时理清并策略应对，遏制涉众经济犯罪高发态势，缓解社会矛盾，必然难获实效。

一、涉众型经济犯罪行为特征及其罪名适用

总体而言，涉众型经济犯罪侵犯的是市场经济管理秩序、金融管理秩序以及公私财产所有权等多重复杂客体。其区别于其他经济犯罪行为的较为突出的特征在于:

(一)涉众型经济犯罪侵害对象涉及社会公众，人员构成复杂

近年来公安部门办案实践显示，涉众型经济犯罪侵害对象涉及大量不特定社会公众和社会群体，少则几十人，多则成千上万人，甚至数十万人。例如以变相传销等形式进行的非法吸收公众存款案件、集资诈骗案件，涉案者动辄达二三十万之众，参与人员遍布全国各地，涉及农业、养殖业、房地产、医药、文化、旅游等众多行业领域，涉及下岗职工、退休老人、农民、失业者等社会弱势群体以及大学生、政府公职人员、城市白领等社会精英等多个阶层，而且以心理、经济承受能力相对较差的社会弱势群体居多。此外，上述部分群体在受到犯罪分子蛊惑后角色身份也会发生变化，身为被害者的同时可能也是作案实施者，甚至成为涉众型经济犯罪的宣传发动者。受害者众且构成复杂的涉众型经济犯罪案件不仅牵涉面广，涉案金额巨大，而且极易引发聚众上访、堵塞交通等群体性事件，成为影响社会稳定的重大隐患。

(二)涉众型经济犯罪依托正常经济交易方式与工具，与传统经济犯罪相比较，作案手法复杂多变，极具隐蔽性和欺骗性

1.犯罪行为与正常经济交易活动交织，行为性质难以界定。涉众型经济犯罪形式上通常表现为正常的经济活动。不法分子通常成立合法公司，办理完备的工商执照、税务登记等手续，租赁豪华写字楼作办公地点，聘请名人作广告、办理公证与保险，完全以实际经营行为和方式示人。

2.通过虚假许诺高额回报，辅以先期兑付等欺骗方式，引诱公众逐利投资，实现非法集资目的。涉众型经济犯罪作案人为增加骗局的可信度，往往以各种经济体制改革中的新课题或者加盟连锁、托管经营、售后返租等新概念为载体，以国家政策鼓励为借口，以许诺高于金融机构几倍、几十倍高额回报率并按约定先期支付为诱饵，骗取公众信任，增加投资。由于先期回报或返利是采取“拆东墙补西墙”的方式予以维系，一旦资金链断裂，犯罪嫌疑人则携款潜逃。

3.依托计算机和互联网平台，变换诈骗与集资手法，在降低犯罪成本低、拓展犯罪时空的同时，极力规避法律打击与惩处。随着信息技术的推广与应用，互联网日益成为人们不可或缺的工作与生活方式，但同时也为犯罪分子提供了经济犯罪的新渠道与平台。譬如，近年来非法集资者以电子商务、网上购物、销售互联网学习网址等各种名目，在互联网上发布广告吸纳会员，实施变相传销活动;利用合法设立的公司网页或QQ、UC等聊天工具，或隐蔽或公开地经营证券投资咨询业务，非法经营其精心设计的未上市公司原始股、外汇、证券投资基金、电子黄金、 “电子商铺”、“电子百货”投资委托经营、到期回购等所谓“零风险”投资产品。这些方式与以养殖、种植、合作造林、租养、代养、托管为名目的“购后返租”、“消费返利”等传统非法集资形式相比较，具有更强的隐蔽性和更深的社会危害性。因为被互联网上无处不在的虚假宣传所蛊惑的投资人参与时不再受时空条件限制，不必抛头露面，加入参与、获取收益全部通过网络完成，受骗更为便利，参与者更为广泛，传播更为迅速，犯罪者骗取资金更为快捷，规模更为巨大，案件侦破和追赃难度更大。不仅如此，大量涉案资金流动游离于金融体系之外，难以监管和控制，社会危害程度更甚。

(三)现行法律框架下涉众型经济犯罪涉及罪名多，法律适用问题复杂

涉众型经济犯罪作为特定的经济犯罪类型，是以扰乱市场经济管理与交易秩序，破坏市场经济管理法规与制度为前提的。在我国现行法律框架下，不同的涉众经济犯罪行为适用于不同的法条规制。2006年，公安部根据全国公安部门办案实践确认了十数种涉众经济犯罪行为方式［1］，从犯罪手法上可以具体化为非法集资类、非法经营类、合同诈骗类及其他类型。

1.非法集资、非法经营、传销等典型的涉众经济犯罪，侵害对象具有广泛性和不特定性，“涉众”特征明显。譬如，以返租、代管、代养等形式销售商品、收取保证金等，或以国家对生态环境保护、发展绿色产业、民间资金造林等方面采取的鼓励政策为幌子，许诺高额回报，非法向社会公众集资;或以预售、合作经营、投资入股或加盟等为名，承诺回报，收取订金、股金、加盟费等，非法向社会公众集资，侵犯了国家金融管理制度，破坏了金融秩序，以非法吸收公众存款罪定罪处罚;以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资，数额较大的以非法集资罪定罪处罚;不依托于商品买卖，而是通过发展会员、收取高额入门费等手段维系运作，进行“拉人头”传销;以电子商务、网上购物、销售互联网学习网址等为幌子，在互联网上发布广告吸纳会员，实施变相传销活动以组织领导传销罪认定处罚;谎称公司将要在境内外证券市场上市，或称发行股票已获政府部门批准，诱使或骗取投资者购买其股票的以非法销售未上市公司股票罪定罪处罚;以“证券投资咨询公司”、“产权经纪公司”等为名，未经批准便向社会公众非法买卖、代理买卖未上市公司股票;声称与境外公司有合作关系，或是境外公司中国代表处，收取客户保证金和手续费后，提供互联网平台进行非法外汇买卖活动以非法经营罪认定处罚。

2.合同诈骗、制售假币、信用卡诈骗、票据诈骗、村 (居)民委员会干部挪用资金、职务侵占等经济犯罪活动，属于非典型的涉众型犯罪，其涉众性表现为该类犯罪的集合侵犯了不特定公众，且受害人众多。譬如在商品流通、商铺投资、招工就业、连锁经营、购物消费、交易结算、财物管理等方面涉及大量不特定被侵害对象的经济犯罪案件，以合同诈骗、信用卡诈骗、职务侵占等罪名认定处罚。

随着经济交易方式的不断演进，涉众型经济犯罪活动日益多样化、犯罪手法不断出新的态势下，刑法典的简化与原则规定以及司法解释的迟滞直接导致了涉众型经济犯罪法律适用的复杂性。譬如许多涉众型经济犯罪案件在非法集资过程中运用了传销手段， 《刑法修正案七》新设立“组织、领导传销活动罪”后，如何准确适用非法经营罪、集资诈骗罪、诈骗罪及组织、领导传销活动罪等罪名，对于原始型传销活动和诈骗型传销活动及其组织、领导诈骗活动如何界定，缺乏相关司法解释，影响了类似案件性质的准确认定。

二、涉众型经济犯罪相关法律规制存在的问题与症结

导致涉众型经济犯罪呈高发态势的原因复杂，不仅涉及到国家宏观经济政策调整、融资体制及社会保障体系不健全、投资渠道狭窄、相关部门监管缺位等诸多复杂因素，而且与我国现行法律法规罪名界定不清，适用条件不明、证据标准不统一，罪刑不一致等问题密切相关。

(一)非法吸收公众存款罪的行为模式法律界定模糊，极易导致非法吸收公众存款罪适用的扩大化

1995年6月30日，第八届全国人大常委会第十四次会议在《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》中，明确将非法吸收或者变相吸收公众存款和集资诈骗的行为纳入了刑事制裁范围。1997年，修订后的刑法采纳了这一规定。从立法进程来看，非法吸收公众存款罪是适应整顿和规范当时较为混乱的金融秩序，打击和惩治猖獗的非法吸收公众存款、严重扰乱金融秩序的违法行为之现实需要而设立的。由于打击的紧迫性和立法技术原因，非法吸收公众存款罪的立法尽管采用了简要叙明罪状的方式，但规定仍显粗放，对犯罪的构成要素只进行了概括性的模糊规定，即“非法吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动”。由于相应司法解释没有跟进，对于何为“存款”，何为“不特定对象”产生理解和适用上的困难。虽然法律学者和实务部门均对如何认定非法吸收公众存款罪进行了探讨和研究，但法律规制的笼统与模糊，极易造成司法实践中犯罪性质认定的弹性，甚至导致非法吸收公众存款罪适用的扩大化。从而妨碍正当的商业、金融秩序，进而影响金融市场和经济的发展。同时，也使得公、检、法部门对非法吸收公众存款案件定性和证据认定上难以统一，人为地影响了打击此类犯罪的实效。

(二)民间金融问题上的“刑民”法律界限不清，可能引发新的涉众经济犯罪

在传统金融体制的约束下，我国民间资金大量闲置与投资渠道不畅局面长期并存的矛盾催生了民间金融的产生和发展。以民间借贷为主的民间金融期限和利率灵活，能够反映资金市场供求变化，不仅为民间闲置资金提供了方便、快捷的投资渠道，提高了资金利用的效率，而且拓展了经济增长的空间。但由于民间金融的自发性、盲目性、投机性和非规范性等特点，其自身潜在着较大的风险隐患，最大的风险和成本即引发金融犯罪。譬如，目前在社会上存在民间职业高利贷群体，他们以自有或筹措而来的闲置资金，参与房地产项目融资活动，通过获取高额利差进行投机赢利。房地产开发商往往以所开发的房产作抵押，待房产售出后再归还本金和利息。在此过程中，各种原因都可能造成资金链的断裂，从而引发“一房两卖”甚至“一房多卖”的问题。一些楼盘业主因未能办理房产证问题而上访，并集结堵路等不安定因素时有发生。这类案件形成的主要原因在于:高息借贷者为了规避法律风险，均不签订真实借贷合同，而是以签订《商品房买卖合同》或者《购销合同》方式抵押借款，当借款方无力偿还贷款时，则通过诉讼、仲裁等多渠道主张相关房产权益。因高息借贷关系，开发商预售商品房时一般直接将预售登记于资金出借人名下，而出借人一旦申请法院查封或对房屋进行确权，必然造成购房业主交纳购房款后无法办理完整手续，由此引发房地产行业投资经营中的涉众案件。

这类涉众案件，开发商虽有欺诈行为，但由于法律对民间高利放贷行为的定性尚未明确，刑事认定更是空白，其非法占有目的很难确定，公安部门立案与否只能依据法院的移送或判决情况而定。正是因为民间金融问题上的刑民法律界限不清，致使“非法金融”行为泛滥，进而引发大量新型涉众经济犯罪。

(三)涉众型经济犯罪案件的赃款处理缺乏可操作性的法律依据

由于涉众型经济犯罪案件被害人众多，涉案金额巨大、案发后涉案赃款大多被犯罪人挥霍或转移，追回赃款较少。追赃、发赃工作难以展开。而顺利追赃、发赃，以适当弥补被害人的经济损失，是避免引发社会矛盾的重要环节。

虽然《中华人民共和国刑法》 (1997年)第六十四条规定:“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔;对被害人的合法财产，应当及时返还;违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。”但对涉案赃款的处理方式、可追赃主体、发赃程序等未细化，导致赃款处理程序不尽规范，争议较大，以至于司法实践中对于有被害人的非法经营犯罪案件不得不变通法律适用的问题。譬如，对非法经营犯罪活动中的赃款应当发还被害人还是依法没收上缴国库的问题，一种观点认为，对参加传销、购买未上市公司股权的被害人，因其事实上向被告人交付了钱款，故应向其发还相应款项。最高法院、最高检察院以及证监会等联合发布的《关于整治非法证券活动有关问题的通知》对此予以了肯定。另有观点则认为，参与非法经营活动本身就是一种违法犯罪行为，不存在被害人，相应赃款应当依法没收，而上述《通知》系特别规定，仅适用于非法证券活动，对其它非法经营活动原则上应不予适用。为此，司法实践中以非法经营罪处罚非法集资类案件时，宜变通适用非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪予以认定。

(四)网络经济犯罪立法缺乏前瞻性

现代社会的信息网络经济形式随着技术的不断变革而发展迅猛，且经常处于不断的变化之中，相应法律规制的滞后是必然的，应对之策在于实施前瞻性立法，并确保相关司法解释的及时性和操作性。现阶段，我国虽然已经相继颁布了《计算机信息系统的安全保护条例》、《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》与《电子签名法》等，明确将网络经济的安全管理纳入了法制化轨道。但尚未形成完整的法律规制体系，而且思路模糊、概念不清，特别是缺乏可操作的具体规则。譬如，当利用互联网传销、非法集资、非法经营等涉众经济犯罪日渐大行其道，社会危害性日益显现之时，因为缺乏新的应对依据，公安司法部门仍只能采取常规方法认定案件性质，常规取证办案，难获打击与防范实效。

三、涉众型经济犯罪的法律规制修正与完善

鉴于目前涉众型经济犯罪高发态势及其危害性，急需突破防范与打击犯罪面临的法律障碍，尽快修正和完善相关法律法规，解决涉众型经济犯罪相关法律缺位，受害者维权、公安执法依据等问题，以有效遏制涉众型经济犯罪。

(一)非法吸收公众存款罪的法律条款修正

针对非法吸收公众存款罪的法律界定问题，学界从存款的金融本质角度，阐明了非法吸收公众存款罪的罪过本质和内涵，并建议对刑法第一百七十六条做限制性解释，将正常吸资行为归为企业民间借贷法律关系，因为法律禁止非法吸收公众存款行为，并非禁止个人或单位吸收资金，而是禁止其未经批准从事金融业务，用所吸收的资金去发放贷款、进行货币经营。因此，在条文中“非法吸收公众存款”前，增加“以非法从事资本、货币经营为目的”的表述，即刑法一百七十六条可以表述为:“以非法从事资本、货币经营为目的，未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动。”［2］同时，通过立法或司法解释对非法吸收公众存款罪的构成要件加以细化，如犯罪主体的范围、存款人的数量、造成的损失、扰乱金融秩序的严重程度等。

(二)以立法形式引导民间融资公开登记，合规经营

我国民间“灰色金融”风险一直与经济成长相伴而生。信贷从紧政策下，如何在化解融资难矛盾的同时最大限度地规避民间金融潜在风险，除了依赖着眼于中小企业实际需要的信贷机制创新外，急需从立法角度根本解决问题。可借鉴美国等国家及我国香港地区的对贷款机构和小额信贷的特殊管理办法，引导民间融资公开登记，合规经营，接受监督。通过制定适合我国国情的“放款人条例”，严格限定个人和公司的资金来源并加以监督，使民间融资活动由暗变明，既有利于企业自身的规范化管理，也有利于有关部门加大对恶意欺诈行为和恶意高利贷行为的打击力度。

(三)制定涉案赃款处理规则，使被害人维权有法可依

涉众型经济犯罪案件的犯罪人往往是以非法占有被害人的钱财为根本目的。因此在取得大量款项后，犯罪嫌疑人通常把所得赃款用于挥霍、转移或隐匿。由于赃款直接关系到被害人的经济利益的补偿，赃款的追缴成为一项复杂而艰苦的工作，法律依据和支撑必不可少。为此，相关部门应反思传统司法制度，勇于创新，在司法层面制定赃款处理规则，增强其操作性，从有利于维稳和保障被害人权益的角度出发，建立规范的赃款处理程序和追赃发赃制度，确保被害人维权有法可依，同时警示犯罪人必须祛除“执行刑罚即不用还钱”等侥幸心理。

(四)网络经济犯罪立法的完善和监管

网络时代以及电子商务环境下的涉众型经济犯罪与传统经济犯罪在既相互区别有密切关联。对于网络经济犯罪在相关罪名的设立、构成要件、追诉标准、证据原则、司法管辖、处罚力度等方面的法律缺位问题，需要经由立法途径解决。但在目前对网络经济犯罪规律的认识尚未成熟的情况下，全面立法是不现实的。可行的对策是通过司法解释与刑法修正案相结合的方式渐进解决。

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［3］杨宇冠，吴小军．《联合国反腐败公约》资产追回机制与我国刑事诉讼法的完善 ［J］．当代法学，2005，(1)．

［4］万永海，姜福先．刑事被害人赔偿请求权问题研究资料 ［EB/OL］．http://www．hicourt．gov．cn/2007－04－08．

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