地方国企预算松弛的成因和对策探讨

■ 傅春蕾

（惠州市交通投资集团有限公司）

1 预算松弛的内涵界定

采用预算管理制度对地方国企进一步深化改革，对全面推进国有企业治理现代化起着重要作用。预算管理有助于对企业日常经营活动进行监督和把控，预算执行结果也可作为对预算责任人业绩考核的重要依据之一。然而在实施预算管理过程中，预算松弛现象的影响也逐步显现。企业人员为使预算目标容易达成从而获得报酬或避免未达标导致损失，在编制预算过程中发生低估收益或高估成本的行为，造成制定的预算指标与最优预算水平之间产生明显差异的现象为预算松弛。

2 地方国企预算松弛的影响

要理解预算松弛的影响，首先需将预算松弛与预算灵活性的概念相区分，适当的预算灵活性可以使企业更容易地应对外部环境的变化[1]。例如在疫情防控期间，政府出台高速公路免费通行政策，使得高速公路企业收益剧减，预算灵活性可以使高速公路企业更好的应对突发状况，避免管理层为了实现预算目标而采取不合理的手段完成指标。而预算松弛则更多是在预算编制阶段，人为事先造成预算过于宽松，使预算失去事先计划的作用，也使事中管控流于形式。

2.1 预算松弛降低内部管理效益

从内部控制的角度来看，预算编制的准确性对提高企业内部控制运行的有效性具有积极影响。合理的预算约束，可与内部控制发挥协同效应，对企业的人财物进行更为有效的整合，实现资源的优化配置。由于预算松弛现象，即使企业内部控制有效，也可能会因预算偏差较大而产生无效成本，增加协同成本，降低企业内部管理效益。

2.2 预算松弛导致经营预测失真

预算管理的主要作用是在企业战略目标的指导下，通过设置合理的预算指标，对企业未来的经营活动进行充分、全面的预测和筹划。地方国有企业在经历一轮改革重组后，多数处于战略变革时期，亟需发展壮大。由于存在预算松弛现象，企业对未来的业务预测往往存在不科学之处，难以为企业战略变革提供有力的支持，甚至可能因预测失真而使得企业经营偏离战略目标，错失发展机会。

2.3 预算松弛不利于构建良好的企业文化

由于预算编制通常采用“上下结合、分级编制、逐级汇总”的方式。在下级预算职能单位编制年度预算时，出于主观动机或客观因素导致预算松弛，而上级部门较难对每个预算职能单位上报的预算数据进行精确的审核，特别在一些组织层级较多的集团公司，由于缺乏有效的约束机制，更容易形成预算松弛的氛围，不利于培育良好的企业文化，也增加了企业的协调成本。

2.4 预算松弛不利于合理配置资源

预算编制主要是国有企业内部分配决策权和资源应用权的一个过程，为了超额完成预算指标，部门预算负责人经常会低估经营收入，高估成本，在一定程度上导致目标利润被压缩。在企业经营时，如若出现预算松弛现象，则不利于企业合理配置现有资源，导致资源分配不恰当，极有可能流入松弛部门，而这一部分资源，再无法为企业业绩的增长而奉献作用，致使真正需要资源的部门缺失资源，不利于长期发展。

2.5 预算松弛无法保障利益最大化

预算部门负责人为了取得优异考核成果，在编制预算时，经常压低预算产量，导致预算与预期“实现值”间保持着较大的距离，这样便会直接损害国企员工工作能动性，不利于全面释放企业发展潜力与实力。同时，还会生成较大量的无效预算，导致成本费用实现不了最优发展的水平，进而导致企业利润受损，难以满足利润最大化预期标准，严重影响企业经营效益。

3 地方国企预算松弛的成因

预算松弛对企业改革和发展有较多的负面影响，本文通过对地方国企预算松弛的成因进行分析，探究预算松弛的动因。

3.1 业绩考核使预算松弛具有主观动机

以某地方国企为例，管理层的薪酬大部分来自业绩考核结果。上级股东对同一子公司的全体管理层采用同样的指标进行考核。尽管采用的绩效考核指标为定量和定性指标相结合，但采用的定量指标往往仅依据财务报表数据确定，如净利润、收入、资产总额等。定性指标大部分仅以是否完成某个事项为主，较少对该事项的完成质量进行考核。

根据亚当·斯密的“理性经济人”的假设，由于考核结果直接关系到管理层的个人收入，甚至关乎其个人在企业集团内的声誉，在编制预算时，管理层会更倾向于上报完成难度较低的指标以维护自身的利益。同时，对企业内部管理层采用同样的考核指标，即便管理层个人基于道德约束减少预算松弛，也可能因会影响他人收入和声誉的潜在可能性而产生预算松弛的动机。采用简单的财务指标进行考核，也向管理层传达一种重视短期效益的观念，引发管理层在编制预算时的短视行为，仅以完成当年指标为目的，还可能会出现将某些业务推迟到以后年度，也可能产生不必要的支出而造成浪费。

其次，除管理层外，其他企业人员并未纳入业绩考核体系内，容易产生事不关己的思想，或出于自身工作便利，在编制预算时倾向于留出足够空间，以避免因预算不足而导致后续工作量增加[2]。

3.2 信息不对称为预算松弛提供空间

仅存在主观动机，并不会直接导致预算松弛。各级企业间、企业的管理层及员工间均存在不同程度的信息不对称，难以对每个预算职能单位上报的预算的真实情况进行全面了解，为预算松弛的产生提供了操作空间。美国经济学家伯利和米恩斯的委托代理理论可以解释信息不对称导致的预算松弛现象。由于委托代理关系的存在，企业管理层要比股东对企业的实际经营情况更为了解，二者之间存在信息不对称的问题，基层人员和管理层也存在信息不对称问题，特别对于业务多元化的集团公司，总部往往较难掌握所有业务单元的经营情况。

在国有企业深化改革中，开拓新业务领域，增强企业活力是企业发展的重要目标之一，然而企业经营的业务越复杂多样，信息不对称程度越深。其次，如项目投资预算等涉及专业技术知识的业务领域，在预算编制时受企业人员的胜任能力及主观动机影响越大。而地方国企目前仍然缺乏有效的约束手段来降低信息不对称程度，以减少预算偏差。在企业管理层完成考核指标的前提下，如何通过事后监督发现预算松弛也是一个管理难题。

3.3 组织层级庞杂放大预算松弛

在国有企业改革过程中，部分地方国有资产监督管理委员会为统筹整合同类业务，避免同业竞争，通过建立集团公司作为统一管理平台，以更好完成国有企业改革任务，做大做强地方国企，增强地方国企竞争力。本类国有企业一般采用金字塔式的组织架构进行管理。金字塔的最上层是集团总部，第二层按区域或按业务划分为二级企业，二级企业根据实际业务需要下设三级以上企业。企业在发展中规模的扩张，难免会使层级进一步扩大。金字塔式的组织架构有利于集权管控，但同时也因为管理链条过长，使得预算松弛的影响进一步增大。

4 地方国企预算松弛的对策

基于上述预算松弛影响和成因分析，尝试提出以下建议。

4.1 完善绩效考核体系，培育良好企业文化

对于地方国企，可考虑结合企业的总体发展战略，建立全面的绩效考核指标体系以降低预算松弛的影响。企业经营的目的是盈利，增加利润并非不重要，然而仅采用增加收入、净利润、资产总额等考核指标，有可能使企业管理层为了减轻未来经营压力导致预算松弛。其次只关注短期盈利能力并不能保障企业的可持续发展。在考核指标的设计上，应考虑短期指标与长期指标的有机结合，分项目分业务确定各项指标的考核权重，引入平衡计分卡或经济增加值等考核体系。其次，可在充分参考行业水平的基础上制定考核指标，引导企业管理层主动分析企业与行业标准间的差异，扬长避短，提升管理水平。此外，增加业绩考核的覆盖面，不仅要对管理层进行考核，还需要对企业基层员工开展考核，激励员工参与企业管理中，增强员工对企业的归属感，培养员工与企业共同发展的意识，对因主观动机导致预算松弛有一定的约束作用。

4.2 加强管理信息化建设，引入有效预警机制

信息不对称是导致预算松弛的主要原因，建立全面的管理信息系统，可有效限制因信息不对称导致的预算松弛。在现代化企业管理中，当获得的内、外部信息的质量越高越及时，越有助于管理层全面掌控业务发展的真实情况，不仅能有效遏制预算松弛，提高企业在预算阶段的准确性，也能保证各行为主体在经营过程中取得充分适当的决策依据，支持其决策的及时性和正确性。

企业需要建立全面共享的预算管理环境，避免企业内部“信息孤岛”的问题，实现预算管理信息的数字化、网络化与集成化，通过信息手段辅助集团公司的多元化管理。在管理信息系统内引入风险预警机制，快速发现异常状况并直接上报，通过事中监督方式尽可能压缩预算松弛的空间，降低各个环节的信息不对称的可能性。

4.3 优化组织结构，提升整体管控水平

基于全面管理信息系统所获取的信息，根据企业的战略规划和实际经营情况划分不同的业务单元，细分业务类别，合并同类业务，精减冗余机构，出清“僵尸企业”，通过信息化手段在企业总部和内部形成有效的信息传导链条，实现信息互通，逐步由职能型、直线型的组织结构向事业部制或其他更适宜的组织结构转型，以适应国有企业深化改革的要求，融入到企业扩大规模的发展进程中。减少因组织机构庞杂带来的预算松弛问题，有利于优化企业的全面预算管理体系，提升集团总体的管控水平。

4.4 加强内部审计，避免信息不对称

于地方国企来讲，在制定预算目标时，一定要符合实际情况，而且要保障目标足够清晰、明确，既要为部门预算负责人指明方向，又要防止出现盲目制定预算目标的行为，只有制定有效的预算目标，才能为日后内部审计工作奠定基础，进而避免出现预算松弛动机。在地方国企预算管理过程中，应全面展现内部审计部门的监督价值和管理价值。国企内部审计部门，既要监督预算编制程序、预算执行程序，又要监督预算反馈情况，并且规定期限，审查每一部门的具体数据，防止高层管理人员以及部门预算负责人员出现严重的信息不对称问题，避免部门预算负责人提供虚假信息。此外，地方国企也应创建完备的内部沟通机制，健全内部沟通渠道，保障内部顺畅沟通，推动预算目标有效执行，进而弥补预算松弛带来的负面影响。

4.5 采用多元预算方式，结合采取弹性预算及滚动预算

弹性预算主要是针对某一事件发生概率，通过加权平均法编制预算，可以在一定程度上减少因各种不确定事件为地方国企带来的财务预算不良影响。相比之下，滚动预算要保持固定的周期，属于动态预算方式。在时间不断推移后，预算结果越来越精准，能够进一步减轻部门预算负责人，因各种不确定事件的出现而承担的相关风险。弹性预算及滚动预算应用价值，远比静态预算及固定预算应价值更显著，在一定程度上减轻不确定事件的产生的各种风险。通过在采用多元预算方式后，能够有效降低突发事件对部门预算执行情况造成的负面影响，而部门预算负责人也无需为了规避不确定事件对绩效考核造成的影响，刻意做出预算失误行为，防止内部出现预算松弛现象。

4.6 健全预算管理组织体系，改善预算管理环境

地方国企为了有效改善预算松弛现象，应组建完备的预算管理组织体系。从优化全面预算管理组织机构入手，在该机构中涉猎办公室、业务部、市场部、财务部、人力部以及战略部，形成完整的组织体系，足以保障国企内部预算管理工作顺利落实，并为企业经营业绩的提升带来一定推力。所以，需要地方国企有序推进预算考核工作、预算执行工作以及预算决策工作，从根源上避免出现预算松弛问题。在创建专业的预算管理组织体系后，要明确预算执行部门各岗位职责，以保障相关人员能在预算工作岗位中展现自身价值，助力于地方国企有效优化预算管理环境，一改传统预算管理模式下的预算松弛现象，提高预算编制质量及执行质量。

5 总 结

随着国有企业改革发展壮大，原有的组织结构逐渐无法适应企业发展需要，庞杂的组织结构放大了预算松弛的程度，可能造成预算编制目的与企业战略规划相背离。通过完善企业的绩效考核体系，建立健全的全面管理信息系统，优化企业的组织结构，可有效降低信息不对称对预算松弛的影响。在实务工作中，如何减少预算松弛将是国有企业现代化改革中的重要课题。