行政事业单位内部控制制度研究

■夏雯

（南京市高淳区司法局）

引 言

行政事业单位不以营利为目的，主要承担教育、医疗、卫生、科研等方面的工作。行政事业单位在管理过程中会使用国有资产和公共资源，但是部分单位的内控建设不力，存在内控环境薄弱等问题，容易导致公共资源浪费，甚至产生徇私舞弊的问题。随着我国新政府会计制度的出台，对行政事业单位的内部控制提出了更高的要求。行政事业单位在未来发展过程中，需要优化自身的内部控制工作，以提高服务水平，降低运行风险。

1 行政事业单位内部控制普遍问题

1.1 内控环境方面存在的问题

大部分行政事业单位缺乏内部文化的建设，文化氛围在单位的内部控制中起着重要的作用，影响着集体的工作效率，但是部分单位忽略了文化氛围建设。同时部分单位机构设置不合理，在内部没有明确各岗位成员的具体责任，也没有明确激励约束机制，人员素养难以满足各岗位的实际需求。最后，人员素养不足。大部分行政事业单位没有针对新政府会计制度的要求以及外部环境的变化对单位内部人员开展培训，导致很多基层单位工作人员思想较为陈旧，无法满足新时代下内部控制的要求。

1.2 风险评估方面存在的问题

风险管理是内部控制工作的重点，但是很多行政事业单位认为自己的工作由国家财政做后盾，即便产生风险也不会对自身的利益产生影响，这也导致单位在风险管理工作中麻痹大意，没有认识到风险管理工作的重要性，开展各类风险管理仅依靠单位管理层的经验进行管理，没有通过制度化管理以及风险管理流程对风险进行管控，导致单位防范风险能力大幅减弱，甚至在发生风险时可能措手不及。

1.3 控制活动方面存在的问题

大部分行政事业单位没有完善具体的控制制度，没有明确内部控制管理的要求以及各项业务操作的流程，也没有对各科室具体的责任以及分工进行清晰梳理，不利于实现对内部控制的有效管理。另一方面，大部分行政事业单位没有对具体的内部控制活动进行管理，例如没有对预算控制、资产管理等方面的管理体系进行管控，容易产生控制活动失效的问题。

1.4 信息与沟通方面存在的问题

大部分行政事业单位没有完善自身的沟通机制以及沟通渠道，单位内部没有建立专门的沟通与反馈机制，平级与上下层之间的沟通存在严重阻碍，内部信息难以得到及时传递。另一方面，单位没有对信息进行公开，没有主动接受社会公众的监督，即便开展了信息披露，信息披露也避重就轻。

1.5 监督方面存在的问题

大部分行政事业单位的监督工作仅依靠外部审计、纪检等部门进行监督，没有充分运用内部审计开展监督，也没有通过会计事务所等开展监督。即便开展了监督，也不会对监督的结果进行评价与考核，不利于对单位的工作进行完善。

2 行政事业单位内部控制构建过程设计

2.1 行政事业单位内部控制构建的总体思路

行政事业单位的内部控制可以按照内部控制五素分别进行构建。首先，行政事业单位要确定内部控制构建的目标，将内部控制的要求分解到单位内部各职能部门，要求各部门之间实现相互协调，明确各部门的工作义务和工作职责，统筹各部门的管理目标，确保各成员的目标为总体目标服务，从而在单位内部形成自上而下的良好管理氛围，提高全体成员对内部控制工作的重视，以此改善单位内部控制环境。其次，行政事业单位要针对内部控制中可能存在的各类风险建立可靠的风险评估方法，并制定科学、合理的风险管理机制，针对单位经营过程中可能存在的风险进行剖析，并分析风险产生的根源，为风险管理工作的优化奠定基础。单位要根据风险发生的可能性和风险的影响程度对风险的重要性进行分类，针对不同风险制定科学的管控措施，以完善单位的各项业务流程。再次，行政事业单位需要完善具体的控制活动。单位的内部控制管理工作优化，要基于各项业务流程与控制活动的完善实现，单位要对管理程序进行完善。此外，单位需要优化信息沟通活动，通过加强信息沟通渠道的建设和信息反馈渠道的建设，以信息系统为支撑明确内部控制管理的要求，将内部控制要求贯彻落实到各环节，确保企业内部平级和上下层级之间对各类信息进行高效传递与反馈。最后，单位需要建立有效的监督机制，对内部控制执行的情况进行评价，帮助单位不断优化内控体系，针对监督中发现的问题及时改进。

2.2 行政事业单位内部控制体系的设计

合理设置行政事业单位内部控制体系的目标。首先，内部控制要确保行政事业单位的各项经济活动得到顺利开展，单位要认识到开展各项活动必须要遵循合理、合法的原则，让单位的全体成员树立风险防范意识，针对管理中的各类风险加强防范。单位内部的全体成员要加强对自身职责的认识，了解内部控制的标准与要求，认识到自身的岗位要求。其次，避免国有资产的流失。内部控制管理的要求是确保国有资产安全、完整，防范国有资产被挪用等一系列问题，确保国有资产达到高效使用的目标。再次，保障各项财务信息真实有效。行政事业单位的会计信息记录要能够准确反映单位的各项财政执行情况，并体现出单位的职能运行情况，有利于为外部监督提供依据。此外，防范舞弊问题发生。行政事业单位要通过健全内部控制监督体系，避免单位内的员工产生贪污舞弊的问题，促进各员工之间形成相互监督的氛围，遏制腐败的发生。最后，需要提高行政事业单位的公共服务能力。行政事业单位开展内部控制要求降低公共服务的成本，并提高社会满意度，重视社会效益和经济效益的同步提高，以提高单位的服务水平。

3 行政事业单位内部控制建设的改进建议

3.1 建立良好内控环境

第一，提高内部控制意识。一方面单位的负责人要树立责任意识，另一方面单位的基层人员要认识到内部控制的重要性。单位负责人需要认识到内部控制工作对单位发展的重要意义，单位负责人作为内部控制工作的第一责任人，应该向全体成员普及相关知识，定期举行内部控制讲座，并对各部门内部控制执行的效果进行动态监督，推行岗位责任制，将内部控制的责任落实到具体的岗位，促使全体员工树立正确的内控意识，要求全体人员参与到内控建设中，促使单位形成良好的内控氛围，并将内部控制的要求落到实处[1]。此外，单位要加强内控文化的建设，在单位内部形成良好的工作环境，让单位成员认识到单位发展的总体目标，推动不同层级的员工加强对自身工作的学习。最后，单位要营造良好的内控氛围，让各层级的人员将内控工作作为管理工作的重点，并针对内控建设不断优化。

第二，建立有效的人力资源政策。行政事业单位要加强对人才招聘的管理，单位在招聘人才时不仅要考虑其专业知识，还需要考虑综合素养，判断人员的工作态度和职业道德。对于不具有诚信意识和工作态度较差的人员不予聘用，并在日常工作中加强对人员的培训，提高全体成员的专业素养。

3.2 提高风险管理意识并健全风险评估机制

风险管理工作作为内部控制的重点，行政事业单位必须要通过合理的决策流程明确风险管理的目标，加强以下几方面工作的建设：

第一，确定风险管理目标。风险管理目标的确定要和单位职能相对应，动态监测单位可能发生的各类风险，根据单位的实际情况分析可能存在的各类风险。首先，明确财务活动目标，确保单位内部的财务信息得到准确、可靠的记录，确保财务信息质量能得到保障。财政资金要得到有效使用，避免财政资金被挤占、挪用等问题，使国有资产得到高效配置，从而达到保值、增值的目标。财务活动的流程要合规合法，避免产生违规行为。其次，业务活动的目标要求单位平等接待每个社会公众，并向社会提供高效的服务。

第二，对风险开展识别。风险识别是识别单位在经营过程中的各类风险。首先识别财务风险，财务风险包括资产安全风险，指的是由于资产管理不善，导致资产流失的风险；资金短缺的风险指的是资金超支使用的风险；财务审批风险指的是在财务支出的环节存在审批不严格或徇私舞弊的风险；资金拨付风险指的是财务人员主观故意在资金拨付环节违规的风险；专项资金被挪用、挤占的风险主要是单位内部专项资金被公务经费挤占等方面的风险。其次，识别业务风险。业务风险包括以权谋私风险等方面的风险。

第三，制定有效的风险应对机制。在单位对风险进行识别和评估之后，需要针对不同的风险采取有针对性的应对方法，根据单位可能遇到的各类风险类型，采取风险规避、风险降低、风险分担、风险承受四种方式，充分判断各类风险发生的可能性及影响程度，从而制定有针对性的风险应对措施。

3.3 开展规范有效的内部控制活动

第一，完善内部控制制度。首先，单位要针对内部控制中存在的问题，不断完善内部控制制度，明确操作流程，优化岗位分工体系，由单位内部的相关科室牵头对各类存在的风险进行准确识别、评估、应对，制定科学的内部控制方法有效管理各项控制活动。其次，结合单位内部控制工作的要求，明确各科室、各岗位的业务操作流程以及内部控制的原则，梳理各科室不同岗位的管理责任，注重各项管理工作的合理性，并对流程中不必要的环节进行优化[2]。再次，要明确岗位分工，内部控制领导小组要根据单位人员控制要求，优化内部控制机制，将内部控制的重大事项进行重点考虑，并不断完善内部控制制度及内部控制程序。在单位内部需要定期召开会议研究单位内部控制工作的完成情况。内部控制办公室要对内控的工作加强配合，落实具体的工作要求。最后，要建立有效的检查报告机制，针对内部控制中存在的各类问题定期评估，对内部控制落实较好的科室或岗位予以表扬，对于落实不力的科室或岗位予以通报，并针对发现的问题不断优化。

第二，加强预算控制管理。为了实现对预算更好的控制，需要在预算编制、审批、执行、决算各环节建立明确的管理制度，通过内部控制实现对预算的有效管理，对预算的关键控制点采取有针对性的管理措施。

第三，完善资产管理制度。行政事业单位根据自身的资产管理情况，需要进一步优化内部的资产管理办法，加强资产管理与预算管理、政府采购之间的衔接，实现工作机制和业务流程的完善，建立以流程优化为核心的单位资产管理体系，规范资产的使用、处置等行为，并将资产管理的具体责任落实到具体的岗位。

3.4 健全信息沟通机制

为了使各部门之间能够更加顺畅地沟通，单位需要健全沟通渠道，定期征求各部门意见，加强平级与上下级的沟通。

第一，信息沟通要公开透明。单位要主动公开内部的信息，自觉接受外部监督主体的监督，并制定统一的制度公开单位各方面信息，确保各类信息具有准确性。

第二，建立有效的沟通机制。单位需要充分利用官方网站、微信交流群等多种渠道公开信息，确保广大群众能够参与到单位内部的监督过程中。

第三，完善信息的反馈机制。由于存在信息不对称的问题，外部社会公众可能对行政事业单位的工作存在误解，这就要求加强对单位内部各项信息的披露。单位外部的群众也可以对单位的工作进行监督，提高社会公众对单位的信任度。

3.5 加强单位内控监督

第一，充分利用外部监督途径开展监督。行政事业单位在充分运用内部审计的基础上，要重视外部监督的力量，通过内外两方面的监督建设，使监督工作发挥实质性作用，避免监督流于形式的问题。外部监督主要通过聘请会计师事务所对单位的各项经济业务进行监督，对内部控制体系进行审计，并发表审计意见，出具审计报告。

第二，对内部控制执行的效果进行考核评价，将评价结果汇总形成书面材料，并对工作成果较好的部门或员工进行奖励，对于操作违规的人员予以处罚，及时发现内部控制过程中的各类漏洞，并针对漏洞与缺陷剖析根源，从根源上解决问题。

4 结 语

本文结合行政事业单位的特点，按照COSO委员会的框架分析了行政事业单位内部控制五要素存在的问题，并针对相关问题提出了解决对策。行政事业单位的内部控制工作作为单位的管理重点，单位在管理的过程中要针对各类风险加强管控，健全风险评价体系，并加强管理层的重视，健全人力资源建设，完善考核指标，通过内部控制效率的提高，改善行政事业单位公共服务的效率，提高人民群众对单位的满意度，以促使单位实现更好的发展。