反腐大格局与官员独董出局

刘婷婷?阿雨

一纸威力强劲的清理令

每逢佳节必禁令，公务员的会员卡、消费卡、年节吃请近乎全被取消;集中通报违反中央八项规定精神的典型问题，虎蝇同打让一批官员应声落马……在这种背景之下，官员独立董事的“黑色一刻”终于来临。

在中国石油公司的五名非执行独立董事中，三人曾是部级或副部级干部，包括原国家石油和化学工业局局长李勇武、原国家税务总局副局长崔俊慧、原中国证监会主席刘鸿儒。但在2014年5月22日召开年度股东大会时，新一届董事会候选人名单中，已看不到这三位担任公司独立董事的前任官员名字。

2014年5月底，上市公司川投能源发布公告，曾担任四川省人民政府副省长等职的独立董事邹广严书面请辞。之前，担任赤天化独立董事、任职于贵州贵安新区某城投公司的王某，更是创造了独立董事任期之最：2014年5月19日刚刚就任，5月27日便去职，在任时间仅九天。

仅5月27日一天，就有信邦制药、贵绳股份、山东钢铁、天成控股等上市公司的七名独立董事扎堆辞职，这些人均分属党政机关、教育机构职级干部。多事之秋的5月份，证监会前主席周道炯离职光大银行、统战部前副部长尤兰田辞去民生银行独董、国家税务总局前副局长许善达离职招商银行……而这些官员的离任，并没有因此画上“官员独董”离任潮的终止符。

6月21日，中国中铁刊登公告称，同意非执行董事韩修国不再作为第三届董事会非执行董事候选人。韩修国身为十一届全国政协委员，1998年1月至2001年9月任甘肃省副省长，2001年9月至2009年3月任国有重点大型企业监事会主席，2011年1月27日起担任中国中铁董事。

就在韩修国辞职前九天，原国家能源投资公司总经理、党组书记王文泽（副部长级），原国务院稽查特派员（副部长级）车书剑辞去了中国建筑独董职务。6月12日，中国建筑刊登独立董事辞职公告称，根据党政领导干部在企业兼职（任职）的有关文件要求，王文泽和车书剑先生辞去公司独立董事及董事会专门委员会相关职务。

2014年7月，宝钛股份刊登公告，钱桂敬因个人原因，申请辞去公司第五届董事会独立董事职务，一并辞去公司第五届董事会薪酬与考核委员会委员（主任）、提名委员会委员职务。钱桂敬为中国轻工业联合会常务副会长，此前曾任国务院国有重点大型企业监事会主席（副部长级），2009年3月不再担任国有重点大型企业监事会主席。

据年报显示，钱桂敬的任职期限为2011年9月15日至2014年9月14日。距任职期满还有两个月之久，他却突然提出辞职。宝钛股份对此解释为“个人原因”，但个中深意却令人深思。

审视担任上市公司独立董事，无疑是一件“美差”，无须投入太多精力，却能收获颇丰，为何这些官员们要选择离任呢？是2013年10月中组部颁布的18号文件——《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》。

根据这份《意见》，党政领导干部退（离）休三年后可以兼任企业独立董事、独立监事或外部董事，退（离）休三年内可以到本人原任职务管辖的地区和业务范围以外的企业兼任企业独立董事、独立监事或外部董事，但均不得取酬，兼职不得超过一个，年龄不得超过70周岁。按规定经批准在企业兼职的党政领导干部，所兼任职务实行任期制的，连任不得超过两届。

这份文件的一个关键词，就是“均不得取酬”这五个字。对于那些离退休官员，兼职、担任独立董事，说到底还是为了多挣一份报酬，既然是干了活也是义务劳动，还不如颐养天年、含饴弄孙来得实在。

“严苛”是18号文件的第二个关键词。在新政下黯然褪色的，不光是官员独董。高校和行业协会领导也纷纷从独董位上辞职。教育部要求北大、清华等直属高校的校级领导，不得在企业中兼职，一些行业协会也参照执行，校长（院长）独董、会长独董由此大量辞职。

尽管早在2004年，中组部就下发《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，在全国范围内对领导干部在企业兼职行为进行大规模清理。对于官员独董的问题，财政部和证监会曾进行规范。2011年12月，财政部印发《关于规范财政部工作人员在企业兼职行为的暂行办法》，规定财政部副处级以上干部均不可在外兼职或担任独董职务;已担任独董职务的，须在暂行办法施行之日起两个月内辞去职务。

但令人遗憾的是，官员在企业兼职行为仍有增无减，甚至愈演愈烈。究其原因，还是在执行力度上失之于软。但这次《意见》的发布，却是要来真的了。清华大学战略新兴产业研究中心主任吴金希也指出，随着中组部的持续发力，以及《意见》的深入执行，“独董离职潮”在相当一段时间内还将持续上演。

可以作为印证的，是一场更大范围的中央集中“清理行动”。就在2014年5月底，中组部有关负责人表示，对党政领导干部在企业兼职的集中规范清理工作，已基本告一段落，共清理党政领导干部在企业兼职40700多人次;对省部级干部在企业兼职更从严把握，共清理229人次。目前大部分干部已办理完免职手续，不在企业兼职。

在强大压力下，那些坚持不退的官员，不仅很容易受到党纪处罚，更有可能引起反腐机构的关注，被秋后算账。综合考量，官员“隐退江湖”才是最好选择。

内有乾坤的“政商旋转门”

所谓“政商旋转门”，是对离退休官员担任上市公司独立董事的生动比喻。手握权力的官员从所在位置上退下来，摇身一变为独立董事，带来诸多弊病，甚至被讥讽为腐败温床。

现实中，不乏保监会的退休高官在保险公司任职，央行退休官员跑去金融企业任职，管石油的部门官员退休后则去油企任职的现象。这些离开公职的大小官员，之所以再度出山，是为了实现“权力期权”。

在位期间，这些官员为企业提供不正当便利，却没有当场索取金钱等利益，但作为交换的是，等自己退休后再在该企业任职，这就相当于一种“预约受贿”。官员大量担任独董的现象，一度令舆论叹息。

官员“兼职成风”，也有一定土壤。一些地方把公职人员参与第二职业，当成地方经济的重要推手。某地有关负责人就曾明确指出，“鼓励公职人员以自己的合法收入、资产财产，参股入股或投资兴办国家法律法规明令禁止外的非公有制企业……允许公职人员在完成本职工作的前提下，八小时以外从事与职权无关的第二职业。”如此更混淆了权力的边界，也反映了一种不正常的官场文化。

再看上市公司的独立董事，被指是投入产出比最高的职位。每年只需开几次会、签几个名，可谓零风险、超轻松、大收益。有数据显示，大部分独董的年薪都集中在10万～20万元之间，有的甚至高达87万元。而独董薪资最终将由投资者买单。这意味着当初打着维护中小投资者利益旗号而设立的制度，最终却成为中小投资者的负担。

由于2004年中小板开闸和2009年推出创业板，这两个节点成为上市企业数量大幅增长之肇始，而按照每家上市公司平均三个独董计算，就是一个可观数字。

据2013年年报统计显示，曾在党政机关或者公检法系统有过任职经历的“官员独董”共901人，加上一人兼任多家公司独董的情况，一共1101人次。这些官员独董，分布在816家上市公司中，平均每2.3家上市公司，就有一人次的官员独董。

针对领导干部担任独董时领取报酬的问题，中国人民大学商法研究所所长刘俊海如此评价：“有些领导干部对公司贡献很大，津贴却没那么多。但在公众眼中，领导干部担任独董有瓜田李下的嫌疑，独董津贴是向公众披露的，公众就会觉得领导干部是在用公权力的余热获得个人高薪。”

对于追逐经济利益的企业而言，之所以舍得花钱投入，主要是看重离职官员无与伦比的“影响力”。一位温州前官员便直言不讳，企业之所以聘任他们，不过是为了“发挥我们的‘四余：余热、余权、余威、余网。”一语道破玄机。

然而，这种“权力磁场”在严重干扰市场秩序之余，何尝不是另一种腐败形式？2007年4月，上海市土地学会会长殷国元、房地产行业协会会长陈士杰相继被查。他们都曾是市政府主管房地产部门的高官，退休后又担任与房地产相关的行业协会或学会负责人，在许多房地产项目中扮演中介腐败角色。

在退休官员担任独董的企业中，不乏有问题的企业。比如，此前深陷“污染门”的紫金矿业，便有来自北京和省里的前领导干部“加塞”，包括担任公司独立董事的原地矿部前总工程师、中国地质科学院院长陈毓川，担任公司独立董事的福建省资产评估中心原主任、福建省国有资产管理局局长、福建省财政厅副厅长林永经。福建省上杭县政界多位退休领导干部在紫金矿业任闲职，而且领着十几万元到几十万元不等的年薪。紫金矿业监事会主席林水清此前为上杭县县委常委、统战部部长;监事林新喜曾任上杭县纪委副书记、常委。

事实上，离职官员担任上市公司的独立董事，已违反了国家法律。

《公务员法》虽有“公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展”之规定，但第102条明确规定，“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”。

有学者将中国的独立董事之路划分为“花瓶”、“民工”、“探子”、“共存”四个阶段，最开始是找几个知名人士来做形象展示，其后廉价赚取外快，财务顾问可收到几十万元薪酬，独董只有几万元津贴;再后来证监会突然发现独董作用，不断培训独董，设立独董条例，要求独董坚决站在证监会立场上;最后要求独董，必须是公司的董事，必须和公司共存亡，承担“作为责任”，也必须承担“不作为的责任”。

这种划分法虽然有些偏颇，但也有几分形似。大批官员涌入，意味着“共存”阶段的到来。有上市企业曾称提名官员独董，一则出于疏通政商关系需要，另外则为方便管理。官员所具有的官场特质，适合做一个共存者，这也是官员独董现象盛行的重要缘由。

亟待“开刀”的独董制度

所谓“独立董事”又称外部董事，是不在公司内部任职、不参与具体事务、没有公司股票，却为公司出谋划策的人。西方国家之所以改进董事会制度，设立独立董事，就是为了让其代表中小股东和公司整体利益，防范董事会被大股东和高层管理者所掌控。

之前，立法者对此项制度设计的目的，是为了让“权力磁场”消磁，让“权力期权”失效，进而消除腐败的空间。但“直接相关”规定，却让法律被虚化，“政商旋转门”问题难以得到消除。

2001年，证监会颁布《关于在独立董事制度的指导意见》，明确提出上市公司应建立独董制度，并提出了建立独董制度的时间表。根据该意见的要求，董事会成员中应当至少包括1/3的独董，其中至少包括一名具有高级职称或注册会计师资格的专业人士。2006年修订的《公司法》第123条规定，上市公司设独董，具体办法由国务院规定，独董制度由此获得了国家立法支持。

独立董事制度被引入我国上市公司，初衷是制衡高管损害股东利益，而这种制度实行之初，也的确产生了积极的效果。

但从官员独立董事离任潮就不难看出，上市公司独董制度还存在一些“硬伤”和“软肋”。首当其冲的，便是“成分不当”问题。本来，独立性和专业性，是独立董事必须具有的两大特征。在独董制度实行较早、效果也较好的西方国家，出任独董的大多数为有丰富管理经验的企业家，以及有过多年执业经历的注册会计师和注册律师。官员充当独董，在独立性和专业性上便受到了冲击。

在高度分散的股权结构之下，独董扮演着监督公司“内部人”、保护中小股东利益的角色。问题是，中国的上市公司并没有实现股权的高度多元与分散，因此“资本多数决”仍是主流。

特别是在国有公司中，大股东拥有强势话语权，独董也就具有一定依附性。国际上普遍要求，独立董事人数达到董事会一半以上，而中国只要求达到三分之一，即使独立董事全部反对，一项决议也仍有可能被大股东强行通过。

现实中，独董职位主要由三类人士担任：一是高校学者，特别是管理学院和法学院教授;二是会计师和律师;三是在职或退休政府官员、所在行业协会负责人。对于公司大股东而言，官员担任独董，是不错的选择。截至2013年9月，在深沪两市5760名独立董事中，2590人具备从政背景，比例高达44.9%。

据《投资者报》调查统计，截至2009年末，全部A股上市公司中有768家聘请了前政府官员甚至现任官员作为公司高管，前官员总数达到1599人。在A股3万多名高管中，其比例达到5%。在市值排前50的A股上市公司中，有34位政府退休高官任独立董事，副部级以上官员大约在11人左右。而在目前中国上市企业当中，“中字头”央企上市公司中，几乎都不会缺少前任高级官员的身影。

独董由董事会提名，而董事长、大股东多以自身利益出发选聘独董，选出来的独董按照大股东的利益在说话，很难体现出应有的价值。

现实中，“官员独董”们熟谙规则，鲜有独立聘请审计机构的记录，几乎没有投过反对票，缺席会议、未见述职的情况却颇为多见，委托投票、电话参会等表述则更多。实际上，这是一个不声不响的群体，因而被媒体描述为闷头发财。有媒体统计过，在上市公司的数万次投票中，反对票总计仅47次。一些有责任心的独董投反对票，或者独立聘请审计行为，当做罕见事例，成为媒体争相报道的对象。

截至2014年4月28日，已公布的7244名独董共领取约4.75亿元薪酬;6950名独董获取的薪酬从1000元到100.5万元不等，差距高达1000倍。部分重点行业的独董，领着高额薪酬，部分企业独董平均年薪竟达到30万元以上。更令人不解的是亏损大型企业的独董薪酬，2013年年报出现亏损的中海集运，其独董的年薪却高达15万元。

在“花瓶独董、一人多职、董而不独、官员独董”等怪象下，我国上市公司也是丑闻不断。而令人瞠目结舌的丑闻背后，一个不容忽视的事实便是：所涉独立董事集体失语，在公司决策上形同虚设。

比如，原董事长宋林被查的华润集团，旗下华润电力等上市公司，多名前官员长期占据着独董职务。“污点官员”熊必琳曾任西王食品公司的独董，而该公司被财政部、证监会点名“内部控制存在重大缺陷”，大股东多次侵占上市公司资金，因而被责令整改。

当然，也有愿意管事、有所作为的独立董事，但结果往往是寸步难行、出师未捷。2004年8月3日，在伊利股份的年度首次临时股东大会上，俞伯伟被罢免独董职务，而俞某也成为因维护“独立性”被上市公司罢免的独董第一人。

有些原想有所作为的独董，失望之下，甚至选择了主动辞职。面对现实情况的窘迫与无奈，零点研究咨询集团董事长袁岳也不无感慨：只要独董是大股东提名的基本格局不变，独董又以名人忙人和学者专家为主，“花瓶”地位就很难改变。

“独”字的具象化和制度化

如何才能切实增强独立董事的独立性和专业性？目前看，尽管中组部18号文件已彰显威力，但还不能将划清官商界限的希望，完全寄托在一纸红头文件上。事实上，这波独董离任潮，也还有一些“例外情况”。

比如，在中国西电、宝钛股份、中原高速的最新独董名单中，国家粮食储备局原副局长李俊玲、国有重点大型企业监事会原主席钱桂敬、河南省交通厅原副厅长张全林仍然没有出列，特别是张全林，退休两年内即赴中原高速兼职至今。

而且，有一些退休官员“退而不休”，为担任独董采取了规避性的策略。比如，转任行业协会，再去担任独董;或成为学者，再转任独董;甚至有人百般拖延，面对新规迟迟不退。

其实，更稳固、长久的举措，必须运行在法治的轨道上。具体到离退休官员担任独立董事问题上，应当对《公务员法》、《公司法》进行修订，将18号文件的具体要求写入国家法律，积极借鉴国外经验，通过立法形式全面禁止任何官员涉足企业活动，使之成为全体官员不可逾越和触碰的法律红线。

在目前已经发布的规范中，三年“冷却”期备受瞩目。不过，这一禁止期依然留下了很大的空间。因为这只是约束官员不到原本管辖领域兼职，而只要非本职领域，便不存在时间禁令。曾任国家审计署人事教育司教育处处长、审计局局长、政法审计局局长的张大维，2007年5月刚刚退休，2008年1月成为华谊兄弟传媒公司的独立董事，之后他连任两届，2014年3月底才刚届满。然而，这并不违规。

另一个争议是，官员退休后继续在人大、政协任职，同时兼任独立董事。他们仍在部分行使国家管理的职能，却又被看成“已经辞去公职”，不受相关规定限制。

作为公司治理制度的应有之义，独立董事本应在《公司法》中规定，但该法仅在第122条规定“上市公司应当设立独立董事”，除此之外再无着墨之处。

目前的独董运作，其依据更多依靠证监会所颁发的《指导意见》。我国曾经多次尝试，要以立法形式来替代证监会颁布的文本，但各方迟迟没有能够达成共识，立法也一拖再拖。

更糟糕的还在后头。据报道，推动2014年《公司法》修订的中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，今年最新的修订草案中，对“独立董事”制度仍没有变动。对《公司法》修改草案，证监会系统也没有提出针对独董制度的修改意见。

除了对《公务员法》、《公司法》作出修缮，我们还需对官员进行法规约束，构建党政官员任职跟踪、规范和监督机制，真正在官商之间筑起一道坚固的制度鸿沟。

随着官员独立董事的彻底退出，专业人士的比重将得到明显提升。但在业界看来，这只是前期工程。下一步，还需从提名制度、薪酬机制等入手，通过评价评估、问责禁入等制度的建立，强化独立董事的权利与责任，真正确保他们的“独立性”。

要让独立董事制度发挥威力，建章立制还有很大余地。如美国的独立董事制度，伴随的是集团诉讼制度和独立董事的对偿制度，使得独立董事不敢不认真监督公司的运转，否则将来要承担相应责任。

中国独立董事制度，也应充分吸收和借鉴先进的经验。比如，为独立董事设立考核评价制度、薪酬不能由所在公司直接发放，成立具有行会性质的中国独立董事公会、向上市公司董事会差额推荐选任独董，实施股东表决回避制度，试点独董激励薪酬，设兼职数量上限等。

更为具体化的革新期待，还有独董提名办法。学者建议，应有较为详细的规定规范独董提名，如成立独董提名委员会，保证小股东的参与度，甚至彻底由小股东来实现提名。也有学者认为，应对小股东的界定更大众化，确定为持股不足0.1%的股东。

此外，还应加大对违规独董的惩处力度。2001年，中国曾出现首例独立董事受罚后诉证监会案例。在之前的“郑百文事件”中，不拿薪酬的独立董事陆家豪，因不作为而受到罚款10万元惩处。经诉讼后，法院最终支持了证监会的惩处决定。这一度被解读为监管单位向市场传达严肃独董制度的信号。但在之后的几家上市企业连续造假案中，多名独立董事最初被处罚款3万元惩戒，但经复议后被取消惩戒。

重回到官员独董离任潮问题上，这固然是件好事，但真正要让独立董事发挥应有作用，推动市场经济健康发展，依然任重而道远，还需要付出更多的努力。

编辑：成韵 chengyunpipi@126.com