简论农村土地权属制度的完善

汪庆红

(浙江财经学院法学院,浙江杭州310018)

在我国,人地关系的高度紧张一直是制约国民经济尤其是农村社会经济持续发展的瓶颈。近年来,除去土壤沙化或水土流失等环境因素引发的农村土地减少现象之外,为了满足单纯外延式的城市化推进的需要而大肆进行的土地征用,成为导致农村土地尤其是农业用地急剧减少的主要原因。耐人寻味的是,尽管现行宪法和法律对于农村土地的各项权利归属及其保护措施等问题作了较为明确的规定,但这些法定权利终究未能有效抵御包括地方政府在内的地方利益集团的侵蚀。究其原因,在笔者看来,除了通常所见的地方政府有法不依的弊病之外,首要的和直接的原因则在于现有法律对于农村土地权属规范上的固有缺陷。因此,分析和查找现有制度的不足,并以此为出发点,探求完善农村土地权属制度的有效之策,是保障个体农民及其集合体的土地权益、促进“三农”持续发展的重要课题。

一、现有农村土地权属制度的缺陷

我国现行《宪法》第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。”至于何谓“集体所有”,《民法通则》第74条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有……已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”《土地管理法》第10条和《物权法》第60条也作了类似的规定:农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织代表集体行使所有权。由此可见,农村土地的所有权人主要包括村农民集体和乡(镇)农民集体,或者说,农村土地的所有者就是乡村这一社区范围内的“农民集体”。

从实证分析的角度来看,这一规范方式至少存在两个问题。一方面,“农民集体”这一概念的外延实际上是无法确定的,尤其是农村土地不可能像全民所有的土地可以具体化为国家所有并由国务院代表国家依法行使所有权,再加上依照《土地管理法》的规定,作为农村土地所有人的“农民集体”与作为农村土地所有权行使人的“农村集体经济组织”或“村民委员会”之间有明显的区别,这意味着“农民集体”如同“人民”这一概念一样,只是一种个体农民在数量上的集合体,而不是一种组织形态,人们不仅无法从法律上确定其主体的具体界限和组织载体,更无从确定个体农民与其所属的“农民集体”之间以土地为标的的权利义务关系。其结果是在法律上,农村土地的所有人实际上只是一种幻象。这使作为法定的农村土地经营者或管理者的乡村集体经济组织或村民委员会在农村土地的经营管理尤其是处分上实际不受任何约束,进而为农村土地经营管理中乡村集体经济组织尤其是村民委员会的权利滥用和个体农民的土地权益屡受侵犯,提供了便利。

另一方面,从宪法和法律的规定可以看出,明确农村土地所有者即乡村“农民集体”的具体范围主要是通过划定乡村的区域界限来实现的;而根据《关于行政区划管理的规定》《村民委员会组织法》和地方政府的实际做法,乡镇和村的设立、撤销、更名和区域界线的变更,主要是由省级和县级人民政府审批。这意味着,农村土地所有者的具体范围实际上是由省县两级人民政府而不是乡村农民自身确定的。这种简单通过行政手段确定农民集体范围的制度性做法,进一步动摇了农村土地所有权主体的明确性和稳定性;近年来,各地轰轰烈烈开展的撤乡并村运动,使本已问题不断的农村土地权属问题更加复杂化,个体农民对农村土地的基本权利更加虚无和幻化,地方政府打着发展本地经济的旗号侵占土地的行为更加肆无忌惮。可见,农村土地权属问题得不到应有的解决,“三农”发展所面临的物质基础匮乏的现状就难以消除,新农村建设战略的推进也将步履维艰。

二、农村土地私有化与国有化的讨论

按照制度经济学的理论逻辑,产权的明晰化是推动经济与社会发展的根本性条件。在我们看来,这种产权的明晰化,首先就是权利主体的明晰化;因此,必须通过完善宪法和普通法律相关规定的方式,真正从法律上而不仅仅是政治或意识形态的意义上,明确农村土地所有权的归属。

关于农村土地权属问题,学术界有三种观点:一是实行农村土地的农民私有。也就是取消农村土地集体所有制,将农村现有的土地产权归农户,土地作为私人不动产,土地转让价格由市场供求和买卖双方协商谈判来决定[1]。二是实行农村土地国有。其思路是,废除农村土地集体所有制,一切土地国有,将所有的农村土地,以现有的承包经营状况为准,以未来999年的期限,由农民居住、使用和经营;土地使用期限内的土地经营使用权可以抵押、继承、赠送、转让等等[2]。第三种观点是在坚持农村土地集体所有制的基础上实行制度改革,尤其是从土地使用权流转、经营规模和劳动力向非农产业转移等方面完善现有的土地集体所有制,其具体方案包括“承包经营权”“发包权”“转包权”“继承权”“租佃权”“永佃权”“转让权”“承租权”“开发权”和“土地使用股份化、证券化”等[2]。

按照学者的解释,农村土地私有化方案的优点在于能真正还地权于农民,抑制村组织通过买卖土地、调整土地承包经营、更换承包经营者、调高承包经营费等方式损害农民利益,加大农民家庭通过土地所有权来分享工业化和城市化建设用地带来的利益[1];而其缺陷在于与现行主流意识形态相悖,政治风险太大,缺乏合理的制度支撑,在农村现有的生产力水平上不可能保证土地的规模化、产业化、企业化经营并借此带动农村的现代化转型,引发全国范围内的历史产权确证而必将诱发社会性动荡,等等。农村土地国有化方案的优点在于既可以实现土地的规模化、产业化、企业化经营,提高土地效益,又可以在国家统一调控下,实现土地权利或利益的公平分配,同时有利于实现城乡统筹发展,促进城市资本的乡村流动,建立切实可行的农村社会保障体系,等等。

在笔者看来,农村土地私有化方案的不合理,根本之处在于其与我国宪法所确认的生产资料的社会主义公有制相悖,只要我们所开展的新农村建设仍然维持在社会主义建设的框架之内,土地的私有化就没有合理之处。再者,按照学者的理解,实行农村土地私有的结果将会是“经营农业本来就无利可图的小农会在地方权利与资本结盟的强势介入下大批失去土地”,而“丧失了在农村生存的根基之后,农民又无法在城市完全立足,最终结果可能是城市贫民窟化与农村社会冲突的同步加剧,大规模社会动荡将不可避免,其激烈程度将远比其他发展中国家严重”[3]。因此,农村土地私有化的方案不仅缺乏可行性,而且会导致严重后果。另一方面,笔者之所以认为农村土地国有化方案也并不合理,其原因之一在于土地国有化的具体手段缺乏可操作性——如果像建国之初对待大地主大资产阶级的官僚资本那样实行强制性的国有化,必然会像前述的实行土地私有化那样引发激烈的社会动荡;如果采取合法性赎买的措施,无疑,国家是缺乏如此庞大的购买力的[4]。其次在于,在农村土地集体所有制背景下,农民对于土地基于承包合同所享有的权利都难以抵抗地方政府的侵犯,如若实行农村土地国有,这无异于羊入虎口,农民的所谓999年的权利更是口惠而实不至了。三是从土地经济与社会效益发挥的角度来看,在国家政权机关权力关系的法治化程度难尽人意的情形下,作为权利主体的国家并不比“农民集体”这一模糊性概念更具有法律上的确定性,因此,没有理由使我们相信国家“所有”下的农村土地就一定比集体“所有”的土地更能发挥土地的各项效益、更好地保护农民的土地权益。

从思路来看,无论是农村土地私有化方案还是国有化方案,其共同之处都在于提升农村土地的经济效益:前者的根本的目的是要加速土地的流动和集中;后者的目的是促进农村土地的规模化、产业化和企业化经营[2]。因此,在笔者看来,这两种方案之所以不合理的另一个原因就在于其研究的基本立场或出发点脱离了我国大多数地区的农村人地关系日益紧张这一社会现实。在当代中国,由于环境恶化尤其是土壤沙化和地方政府的大肆圈占等,农村土地的持续减少已呈不可逆转之势,粗放式的工业经济发展和城市市民既得利益集团的消极抵制使得城市化进程缓慢,城市对农村人口的吸纳水平不高;加上农村人口的基数庞大,近几年来,农村人口下降的速度并没有跟上农村土地数量减少的速度,由此导致农村人地关系的持续紧张。这意味着有学者所指称的土地作为农村的“生存资料”而不仅仅是生产资料[5]的现象尚未得到根本改观的情形下,讨论所谓的土地的集中或者规模化、产业化经营,无异于舍本逐末、缘木求鱼。

三、完善农村土地权属制度的设想

真正从促进“三农”发展的角度看,我们必须认识到,在农村地区人地关系的紧张局面无法缓解的情形下,在大多数地区,新农村建设所要达到的确保城乡居民共同分享社会发展成果的社会公平和促进城乡协调发展的基本目标,应该主要定位在社会保障上的公平分享,并以此作为促进城乡协调发展的社会基础。由此,在那些城郊或第二、三产业发达地区以外的广大农村地区,土地流转上的适度限制反而是确保新农村建设目标实现的基本要求。这意味着,农村土地的集体所有制仍然具有合理性。但另一方面,在笔者看来,为了明确农村土地的所有权主体,保证个体农民对于土地的应有权利,有必要实行相应的改革,以促进制度的完善。其中,值得关注的改革措施主要有二:

一是按照法人治理的模式明晰个体农民与农民集体之间的土地权利义务关系。根据《民法通则》的规定,是农村集体土地的管理者与经营者的农村集体经济组织而不是农民集体本身拥有法人资格,或者说,作为农村土地所有者的农民集体并不具有法律上的资格,这使农民集体与个体农民之间的法律关系无从确立。因此,有必要仿效国有财产所有权的实现模式,规定由乡村集体经济组织代表乡村“农民集体”行使农村土地的所有权,而将土地的经营管理权赋予依法成立的乡村内部经济组织或村民委员会,再将集体经济组织范围内的个体农民确认为法人组织的成员,并以股权的形式明确个体农民对于集体土地经营管理的监督权、以村民会议的形式行使集体所有土地相关的重大事项议决权以及对于集体经济组织或村民委员会违法行为的起诉权,等等。在此基础上,由乡村内部经济组织或村民委员会与个体农民或农户签订土地承包合同。依此,个体农民或农户、村民会议、农民集体与集体经济组织或村民委员会之间对于农村土地的权利义务关系得以确定,其权利成为一种可诉的权利,进而使乡村经济组织或村民委员会对农村土地的经营管理行为进行有力监控,个体农民或农户的土地权益得到有效维护和实现。

二是强化农民自身对于农民集体土地的自我管理权。根据《村民委员会组织法》的规定和各地的实际操作办法,村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报县级人民政府批准。由于村民委员会的设置与村的设置密切相关,《村民委员会组织法》的上述规定实际上就意味着村的分立、合并或者撤销,完全是由县乡两级政府起着主导作用。在笔者看来,这一规定不仅有违村民自治的精神,更严重的是,基层政府通过行政手段控制着“农民集体”的规模,进而成为可以借以架空村民委员会和“农民集体”而实际行使集体土地处分权的幕后主体,降低了集体土地所有权的排他性。因此,有必要强化“农民集体”自身对于村的分立、合并或撤销上的决定权。其做法可以是,依照法人分立、合并或解散相关的规范模式,由村民委员会提出有关村的分立、撤销或合并的议案,提交各自所属的村民会议讨论表决通过,最后报县级人民政府备案。其优点在于,可以将村集体确认为一个由自己决定其分立、合并或撤销并能确定其与村内个体农民之间权利义务关系的法人组织,这样不仅能有效保障包括土地在内的村集体所有财产的各项权利,还可以通过明晰个体农民与村集体就集体土地之上的权利义务关系,确保个体农民对村集体事务的民主管理权利。

众所周知,在中国,土地问题不仅仅是一个经济问题,它还是一个政治问题。也正因如此,我国宪法特别将土地问题从第9条的自然资源所有权归属及其保护等方面的规定中独立出来,在第10条用更大的篇幅对土地的所有权归属、征收或征用、合理利用等方面的问题作了更详尽的规定,并在第8条第1款对农村土地的承包经营方式也作了原则性的规定。以此为基础,如前所见,民法通则、物权法和土地管理法等相关法律也对土地的权属、经营管理及其保护措施等问题作了延伸性的规定。

但从法理上分析,既然已将土地权属的确认和保护从政治问题转变为法律问题,就应该遵循法律调整的基本规律和要求,尤其是要确保法律规范在内涵和外延上的确定性,用法律的语言和思维明确表达农村土地各项权利的主体所在及其法律关系,进而提升法律规范所确认的权利及其保障措施的明确性和正当性,最终实现包括农村土地权利在内的各项权利能从法定权利向现实权利的转变。

[1]周天勇.农村土地制度改革的模式比较和方案选择[N].中国经济时报,2004-02-26(5).

[2]刘云生.农村土地国有化的必要性与可能性探析[J].河北法学,2006(5):64-66.

[3]温铁军.我国为什么不能实行农村土地私有化[J].红旗文稿,2009(2):15-17.

[4]刘国臻,刘东文.论农村土地私有化的巨大政治风险[J].政治学研究,2006(3):61-70.

[5]温铁军.中国农村基本经济制度研究[M].北京:中国经济出版社,2000:290.