规划管制下土地发展权受限的多情景测度：数量与价值

宋 敏，易路平，张安录

（1. 中南财经政法大学工商管理学院，湖北 武汉 430073；2. 华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

土地资源作为稀缺的生产要素，是社会经济活动的重要载体和重要组成部分［1］，也是推动地方经济发展的关键因素［2］。新《土地管理法》提出，国土空间规划编制要以“提升国土空间开发、保护的质量和效率”为目标。这就需要土地要素配置结构不断升级，从而在协调产业发展结构［3］、拉动地方经济增长［4］等方面发挥重要作用。中国社会经济发展长期处于保护与发展的矛盾中，需要面对土地要素在农业部门和非农部门之间配置的权衡。2019年5月发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，要以空间规划体系为基础，国土空间用途管制为手段，实现国土空间治理体系与治理能力的现代化。通过规划措施进行国土空间用途管制是对自然资源与生态环境要素进行强制性保护的有效途径，它在一定程度上有效保障了中国的粮食安全和生态安全，缓解了非农建设用地低效无序扩张的乱象。然而规划管制将国土空间人为地划分为“经济发展优势区”（主要是优先开发和重点开发的区域）和“生态资源优势区”（主要是限制开发和禁止开发的区域），它在一定程度上限制了后者非农部门的土地要素供给量，抑制了土地在要素市场的自由流动［5］，制约了其开发利用土地资源发展地方经济的权利，继而催生土地利用管制区内、外利益群体“暴损”“暴利”的福利非均衡问题以及“效率”与“公平”的矛盾［6］，导致区域间经济水平差距逐步扩大［7］。土地发展权交易为解决上述问题提供了有效的解决方案。作为一种面向市场的政策工具，它在减少土地消耗、遏制城市扩张、协调不同管制区域间的利益平衡方面表现出很高的效率［8］。中国虽尚未设立土地发展权，但存在如地票交易、异地代保等土地发展权交易的实践［9］，相关的理论与实践探讨日益丰富。但是，因规划管制的分区控制和保护区限制开发引起的土地资源发展权受限问题，尤其是受限数量与价值量的核算问题仍未得到充分研究，而这正是土地发展权交易机制得以运行的核心问题。有鉴于此，文章试图基于C-D生产函数模型探究规划管制下土地发展权受限数量与价值量的测算方法，并以湖北省为例进行实证。本研究对于构建土地发展权交易机制，解决国土空间用途管制引起的效率与公平问题具有重要的理论和现实意义。

1 文献综述

1.1 土地要素与经济增长

关于土地要素与经济增长的关系。已有研究通过实证分别探讨了土地要素投入对不同产业［10］、城市经济增长［11］等的作用，主要基于政治经济学视角构建具有一般意义的经济增长分析模型，以研究土地要素投入对经济系统的影响。作为世界第二大经济体，中国正处于高速城镇化及快速经济转型中，经济发展依然依赖土地要素的投入［12］。学者们验证了中国传统的“以地谋发展”的经济发展模式对城镇化进程和经济增长的推动作用［13］，发现了城市建设用地规模与经济增长的正向非线性关系［14］，揭示了不同城市在建设用地与经济规模增长的协同性方面存在差异［15］。

关于土地要素对经济增长的贡献及作用机制。已有研究基于土地的资源、资产二重性，选取“城市建设用地面积”［16］“市辖区建成区土地面积”［17］“建设用地总面积”［18］等变量表征土地要素的投入，运用C-D 生产函数分析土地要素对宏观经济增长的贡献度。另有研究则关注了土地要素参与经济增长的机制，发现土地要素投入不仅会直接促进地方经济增长［19］，还会通过增加基础设施建设［13］、带动劳动力要素和资本要素流动［20］等方式间接带动地方经济增长。进一步地，还发现不同地域［21］的土地要素投入对经济增长的贡献有显著异质性。

1.2 规划管制对土地要素投入的影响

土地发展权是土地所有权权能中财产权的一种体现，是变更土地利用性质、提高土地利用强度并获利的权利［22］。规划管制措施会约束土地要素在非农部门的投入，从而影响经济发展，这表现为土地发展权受到抑制。研究发现，规划管制措施制约了土地要素的流动，从而有可能为规划管制区内、外的相关利益主体带来“暴损”（wipeout losses）、“暴利”（windfall gains），引发社会福利非均衡问题［6，23］。在规划管制的基础上构建土地发展权交易市场能有效保护开敞空间与农用地，控制城市规模增长［24］。一些学者研究还发现，规划管制措施不仅限制了规划管制区内土地的发展权，还会对周围一定范围内的土地开发造成一定影响［9］，并在此基础上对规划管制区内的居民福利受损以及补偿问题［25］进行了探讨。

1.3 土地发展权数量和价值的测度与实现

土地发展权受限数量和价值测度是构建土地发展权交易机制的重点和难点。针对土地发展权受限数量的研究，有学者以粮食安全为切入视角，通过测算地区耕地面积的盈余或赤字情况计算地区耕地发展权受限数量［26］；部分学者通过规划基期与目标年间“新增建设用地占有耕地总量”表征一段时间内地区土地发展权受限数量［27］；进一步地，还有学者通过计算土地发展权“供给区”和“需求区”的最佳开发密度，确定地区的最优土地开发量，从而得到受限且需要转移的土地发展权数量［28］。对于土地发展权价值的测度，“定义法”［22］“假想市场法”［29］“特征价格法［30］”等是目前常用的土地发展权价格测度方法。但不同方法计算的侧重有所不同，故计算出的土地发展权价值差异较大，因此其测度理论和方法仍有待探讨。美国的可转移发展权（Transferable Development Rights，TDR）与可购买发展权（Purchase for Development Rights ，PDR）、荷兰的空间发展权漂移（Space for Space）、德国的规划许可机制（Tradable Planning Permits，TPP）［7］等实践表明，土地发展权可以通过市场交易实现。

1.4 文献评述

现有研究对土地要素在经济发展中的作用有一致的认识。基于土地的资源资产二重性，许多学者使用不同变量表征土地要素投入进行实证研究，揭示了土地要素对经济增长的贡献和作用机制，由此关注到了规划管制对土地要素投入的制约及由此产生的土地发展权受限问题。但已有研究尚存在两方面不足：一是多聚焦于耕地这一地类的发展权受限问题而未能对农业部门整体土地利用方式的发展权受限数量给予足够的关注，且多种价值测算方法产生了差异明显的测算结果；二是在当前政府财政支出压力普遍较大的情况下，通过横向转移支付对土地发展权受限区域进行足额补偿面临巨大挑战，但现有研究对此考虑不足，影响对土地发展权受限地区进行补偿的可操作性和实现程度。由此可见，有关土地发展权受限数量与价值的研究仍有待拓展。由于土地资源是推动经济增长的关键要素，而规划管制会影响不同区域土地资源要素的投入量并进而影响区域经济发展水平，因此本研究尝试从土地要素对经济增长的贡献角度来测度区域土地发展权的受限数量与价值，同时考虑地区横向财政转移支付能力的差异，以不同程度地缩小“生态资源优势区”与“经济发展优势区”的经济发展水平差距为目标设置多种情景，探讨规划管制下土地发展权受限的数量和价值测度的思路和方法，并以湖北省为例进行实证。

2 研究思路与方法

已有研究表明，处于快速工业化、城镇化进程中的经济体都离不开土地要素的投入［16］。然而围绕粮食安全、生态安全等目标而制定不同形式的规划管制，客观上制约了土地要素在不同部门间的流动，限制了管制区域内土地要素在非农部门的投入，这在一定程度上会阻碍区内经济发展。即各类规划管制措施通过分区制定国土空间用途管制规则、安排国土空间开发秩序，人为地将土地资源划分为“生态资源优势区”和“经济发展优势区”［31］。就当前中国实行的主体功能区规划而言，位于限制开发区域和禁止开发区域的土地利用以保护为主要导向，区内土地主要提供农产品和生态产品，属于“生态资源优势区”；位于优化开发区域和重点开发区域的土地利用以开发为主要导向，区内土地主要提供工业品和服务产品，属于“经济发展优势区”。前者侧重保护粮食用地与生态用地，以农业用地为主；后者侧重发展二、三产业，以非农用地为主。

相较农业部门而言，非农部门的发展是地区经济增长的重要引擎。受制于全国主体功能区规划，被划归为“生态资源优势区”的省份由于设置了大量的限制开发区域和禁止开发区域，其非农部门可投入的土地资源愈发稀缺，掣肘非农产业的发展，从而与处于“经济发展优势区”的省份在产业结构乃至经济发展水平方面逐渐产生差距，土地的发展权受限问题由此产生。造成管制制度失效的主要原因在于市场失灵以及缺乏对发展权受限地区的合理补偿［7］。因此，建立土地发展权补偿机制是疏解区域间资源保护与土地开发矛盾、调整规划管制下区域间利益分配关系的重要途径［9］，而揭示土地发展权的受限数量及其价值则是建立该交易机制的基础和关键步骤。

2.1 区域划分

以各省份范围内优化开发区域和重点开发区域面积之和占行政区总面积的比重作为分类指标。运用自然断点法将30个省份（因数据可得性等原因，研究未涉及港澳台和西藏）初步划为两类：其中占比较高的（0.27～0.81）划归“经济发展优势区”，占比较低的（0.00～0.27）划归“生态资源优势区”，即土地发展权受限区。然后参考各省份非农部门从业人口数量与经济产出等客观指标对上述分区结果进行修正以确定最终分区结果。

2.2 C-D生产函数模型优化

微观经济学认为，当两种商品的边际收益相等时，即为两种商品达到最优配置的重要标志。若两种商品的边际收益不相等，则存在资源流动的驱动力。若将土地要素在农业部门的边际收益作为土地从农业部门转移至非农部门的边际成本，将其在非农部门的边际收益作为其边际收益，则只有当两者相等时，土地资源才能实现在两部门间的最优配置，反之就应将土地资源更多地配置到边际收益更高的生产部门。

C-D 生产函数是探究生产要素与经济增长关系的经典模型，本研究对已有研究［32］优化了解释变量的选取。结合湖北省实际，以第一产业产值表征农业部门产出Ya，以二、三产业产值之和表征非农部门产出Yna。鉴于资本要素投入对经济增长产生促进的作用不仅依赖于当年的固定资产要素投入，前期投入的资本存量在进行折旧处理后也参与了当期经济活动的运转，故本研究采用资本存量表征资本要素［16-17］，即参考李颖［33］提出的永续盘存法，计算2009—2018年湖北省农业部门和非农部门资本存量表征农业部门资本要素投入Ka与非农部门资本要素投入Kna。其中，以2009年湖北省资本存量为基期资本存量，折旧率参考相关研究结果［21］，设定为5%。对于农业部门劳动力要素La与非农部门劳动力要素Lna变量，则分别以第一产业从业人数和二、三产业从业人数之和进行表征。农业部门土地要素投入Landa与非农部门土地要素投入Landna变量，分别以农业用地和非农业用地面积数据进行表征。此外，考虑到不同部门土地要素对经济增长的贡献应是投入该部门生产活动的全部土地，因此将各部门用于生产活动的所有用途的土地面积纳入该部门土地要素投入指标统计，其中农业部门土地要素投入指标用耕地、园地、林地、草地、水域面积、设施农用地、田坎、沟渠面积的加总来表示，非农业部门土地要素投入指标用城镇村及工矿用地、交通运输用地面积、水工建筑用地的加总来表示。运用C-D 函数模拟农业和非农业部门的生产过程：

则农业部门与非农部门的土地要素经济边际收益MRa、MRna可表示为：

由于农业用地不仅能在市场上实现经济收益，还具有生态效益，因此农业部门的土地要素生态边际收益MRe参考谢高地等［34］的研究成果，表示为：

其中，Di与Si分别表示第i类农业用地的单位面积生态系统服务价值当量与第i类农业用地面积。则农业部门土地要素的边际收益MRA为农业部门土地要素的经济边际收益与生态边际收益的加总，即：

2.3 经济差距测算

受规划管制的影响，土地发展权受限会直接减少地区非农部门土地要素的投入，从而影响地区经济增长，故测算地区间经济差距是计算土地发展权数量的关键。采用湖北省统计年鉴数据，通过二、三产业生产总值指数，将2008—2018年湖北省非农部门GDP 换算为2018年可比价格。计算得到2009—2018年间，湖北省非农部门GDP 占全省GDP 总量的90.64%～92.08%，而同时期全国这一数据为90.4%～93%，故用非农部门的经济发展水平表示地区的经济发展状况具有一定的可行性。相较于非农部门GDP，非农部门人均GDP 更能真实地表征地区当年的经济发展情况。为了消除人口的数量差异造成的各省非农部门产出的不可比性，文章通过比较一定时期内某“生态资源优势区”代表性省份的非农部门年人均GDP的值W*与“经济发展优势区”各省非农部门年人均GDP的均值Wecono，得到两者的经济发展差距ΔW。

其中：

式中：t0、t1分别为研究期间的起、止年份；I表示“经济发展优势区”内的各个省份，n表示“经济发展优势区”省份总个数；当I为某“生态资源优势区”代表性省份时，即为W*。

2.4 设置经济差距缩小的不同情景

考虑到“经济发展优势区”各省份的财政收入水平与支出能力的限制，现阶段可能无法对“生态资源优势区”省份的土地发展权价值实现完全补偿。因此，为兼顾土地发展权补偿的合理性与跨区横向补偿的可行性，依次设置ΔQ缩小m%的不同情景。

2.5 计算土地发展权受限数量及价值

基于毛振强等［35］提出的土地要素对经济增长的贡献率，以非农部门年人均GDP表征经济增长情况，可求得在其他生产要素投入不变的条件下，不同的经济增长情景应追加投入的土地要素数量△Q，即为“生态资源优势区”代表性省份土地发展权的受限数量。

以非农部门年人均GDP 表征Yna，则由公式（2）可得到土地要素投入对该部门年人均GDP的弹性ρ。

进而由当期农地价格Pa与非农用地价格Pna可得出该省份土地发展权受限的价值量V。

3 实证研究

3.1 研究区概况与数据来源

湖北省位于长江中游，全省国土总面积18.59×104km2，既是中国实施中部崛起战略的重要省份，又是重要商品粮棉油生产基地。《湖北省主体功能区规划（2010—2020）》是该省国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，也是实现该省经济布局、人口分布和资源环境三位一体空间均衡的必要前提和有力保障。2020年是该规划主要目标的预期实现年，历经十年的规划管制，土地用途管制成效已然形成。该省主体功能区以限制开发区域与禁止开发区域为主，占全省国土面积的78.42%，且经预测算可知湖北省归属“生态资源优势区”，为土地发展权受限区域。故文章选取湖北省作为“生态资源优势区”的代表性省份展开研究。

湖北省主体功能区规划将全省国土空间划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，其中各主体功能区的战略定位及规划面积指标见表1。

表1 湖北省主体功能区概况

采用2009—2018年湖北省时间序列数据进行分析。为保证数据的可比性与连续性土地要素投入数据源自自然资源部“土地调查成果共享应用服务平台”和湖北省自然资源厅官网；选取“湖北省征地片区综合地价”的最高值表征湖北省当期农业部门土地要素价格的最高值。因为征地片区综合地价是基于区域内农用地的质量等级，综合考量地类、产值、区位、经济水平、居民最低生活保障等因素对片区内不同级别农用地平均价格进行的评估，其定价标准综合反映了片区内农用地经济、社会价值。考虑到数据的可获得性，当期农地价格参考2009、2014、2019年湖北省人民政府官网公布的湖北省征地区片综合地价标准，取历年全省最高值的均值。选取“湖北省综合地价水平值”表征湖北省非农部门土地要素价格。综合地价水平值是指某一时点城市商服用地、住宅用地、工矿仓储用地等建设用地地价的平均值，当期非农用地价格参考湖北省自然资源厅公开的2012—2019年全省综合地价水平值的均值。其余数据均源自《湖北省统计年鉴（2010—2020年）》和各省统计年鉴。主要变量的描述性统计见表2。

表2 变量描述性统计

3.2 结果与分析

3.2.1 生产要素弹性

本研究以湖北省2009—2018年省域经济产出、资本要素、劳动力要素、土地要素数据为样本，利用Stata/SE15.0 作为计量分析软件，对各生产要素与经济增长之间的关系进行回归分析。将式（1）、（2）两边同时取自然对数后，进行普通最小二乘法回归分析，估算出农业部门和非农部门的资本、劳动力、土地等生产要素对经济增长的弹性系数，见表3。

表3 生产要素对经济增长弹性估计结果

传统的C-D 生产函数一般假设资本和劳动力的替代弹性为1，即假设生产过程是规模报酬不变的，且并没有将土地作为一般生产要素纳入生产过程进行考虑。但作为中部崛起战略的重要支点，湖北省土地要素对经济增长的作用不容忽视。2009—2018年，湖北省科技进步显著，总体生产效率得到了一定提升，全省经济增长并非处于规模报酬不变的阶段，故在计算过程中并没有设立规模报酬不变这一假设前提。由表3可知，农业部门和非农部门绝大部分待估参数通过了T 值检验，在10%、5%和1%的置信水平上显著，回归拟合较好，说明生产要素的投入对农业部门和非农部门的经济增长均有显著影响。农业部门土地要素投入对经济增长的弹性为负，说明在只考虑经济收益的条件下，劳动力要素和资本要素投入不变，仅增加土地要素投入量对农业部门经济增长促进作用非常有限；非农部门土地要素投入对经济增长的弹性为正且最大，验证了现阶段在非农部门生产过程中“土地要素是经济增长的重要驱动力”的客观事实。通过观察待估参数结果可知，农业部门各生产要素对经济增长的弹性之和小于0（α+β+γ＜0），只有劳动力要素对经济增长的弹性为正且大于1。这表明，现阶段湖北省农业部门生产效率，尤其是农地资源的生产效率处于一个高点，并且存在农地闲置和撂荒的现象，由此降低了农地资源的利用效率。土地要素投入存在边际报酬递减的问题，这与近年来湖北省存在农业部门劳动力人数逐年转移，人力资源严重短缺导致农村土地撂荒的事实相符。在只考虑经济收益的情景下，湖北省农业部门经济增长对土地要素的投入并不十分依赖，即仅增加土地要素的投入难以有效促进农业部门的经济增长，更应着眼于提高农业技术、增加劳动力要素投入、减少农地撂荒现象从而提高土地利用效率。非农部门各生产要素对经济增长的弹性之和大于1（χ+δ+ε＞1），表明在湖北省的社会经济运行过程中，非农部门生产活动总体处于规模报酬递增阶段，即研究期间非农产业经济增长仍然依赖生产要素，尤其是资本和土地要素的投入，扩大生产规模、提高非农部门从业人口综合素质，增加包括土地在内的生产要素的投入量有利于非农经济增长。进一步观察发现，γ＜α+β、ε＞χ+δ，表明研究期间农业部门土地要素的投入较易被劳动力要素和资本要素投入替代；非农部门的土地要素投入难以被劳动力要素和资本要素投入替代，这再次表明农业部门的经济增长对土地要素投入依赖性较弱，而非农部门经济增长对土地要素的投入依赖性较强。因此，限制开发区域与禁止开发区域（“生态经济优势区”）由于受到规划管制的约束，限制了土地要素在非农部门的投入，会在一定程度上阻碍当地经济的增长。

3.1.2 土地边际收益

基于表3 的估计结果以及对农业部门土地要素生态边际效益的估算，由式（3）—（6）得到湖北省历年农地与非农用地的边际收益，见表4。

表4结果表明，湖北省农业部门与非农业部门土地要素投入的边际收益均为正值且都逐年递增，前者的边际收益年际间变化不大，而后者的边际收益快速递增。非农部门土地的边际收益是农业部门土地边际收益的17.03～44.14 倍，并随着年份变动差异逐年增大。这很好解释了在高昂机会成本的驱动下，土地要素由农业部门向非农部门转移的客观现实，同时也反映出因规划管制的存在，土地发展权受到限制且其价值难以显化并得到补偿的问题。

表4 湖北省土地要素投入的边际收益 /（108元/hm2）

3.1.3 区域划分结果

基于Arcgis10.2 的自然断点分级功能，共有14 个省份被初步划归到“经济发展优势区”，考虑到辽宁、河北、山东、河南是劳动力大省，但非农部门年人均GDP 较低；广西、贵州的非农产业发展相对落后，最后将北京、天津、江苏、上海、浙江、福建、广东、重庆等8 个省市划归为“经济增长优势区”，其余22 个省份划归为“生态资源优势区”，则2009—2018年间湖北省及“经济发展优势区”非农部门年人均GDP见表5。

表5 2009—2018年非农部门年人均GDP /（元/（a·人））

3.1.4 土地发展权受限数量及价值

以10%为间隔设置不同的发展情景，由式（10）测算出湖北省非农部门在不受规划限制的经济发展情形下为达到“经济发展优势区”同等经济发展目标在理论上应当更多投入的土地要素的数量，即可得到湖北省土地发展权受限数量△Q，见表6。

表6 2009—2018年不同经济发展情景下湖北省土地发展权受限数量 /104 hm²

当期农地价格Pa参考2009、2014、2019年湖北省人民政府颁布的湖北省征地区片综合地价标准，取历年最高值的均值为514.97万元/hm2；当期非农用地价格Pna参考湖北自然资源厅公布的2012—2019全省综合地价水平值的均值，为1406.84万元/hm2。则由式（11）可得到2009—2018年，处于生态资源优势区的湖北省在不同的发展情景下的土地发展权受限价值量V（见表7）。

表7 2009—2018年不同经济发展情景下湖北省土地发展权受限价值量 /108元

结果表明，在湖北省与“经济发展优势区”的经济水平差距缩小10%～100%的不同发展情景下，2009—2018年间湖北省土地发展权受限的数量最低为0.53×104hm2，最高为5.35×104hm2。因此，该时期湖北省土地发展权受限价值量最低为477.01×108元，相当于同时期“经济发展优势区”8个省份GDP总量的0.02%。若完全消除差距，即使湖北省的经济发展水平完全达到“经济发展优势区”的同等水平，则湖北省土地发展权受限价值量为4770.12×108元，相当于同时期“经济发展优势区”各省份GDP总量的0.19%。由于农业部门土地要素单价取值为研究期内全省最高值的均值，存在高估的可能；而非农部门土地要素单价取值为研究期内全省综合地价水平值的均值，而非价值更高的商服用地地价水平值的均值，存在低估的可能。根据式（11），受限的土地发展权单价是由后者减去前者得到的，故计算得到的土地发展权受限价值可能存在一定的低估。

4 结论与政策启示

本研究基于要素投入与经济增长关系的视角，提出了处于规划管制下的“生态资源优势区”省份在不同经济发展情景下土地发展权受限数量及价值量的测度方法，并选取湖北省作为“生态资源优势区”的代表性省份进行实证，主要结论如下。

土地要素投入对湖北省经济增长具有重要影响。现阶段土地要素投入对湖北省农业部门经济增长的作用不明显，但非农部门土地要素投入对经济增长具有重要贡献。对于非农部门这一地区经济增长的重要引擎而言，土地要素投入对经济增长的弹性为5.994，增加非农部门土地要素投入有利于推动地方经济增长。

高额的机会成本是土地资源由农业部门向非农部门转移的重要潜在驱动力。现阶段湖北省非农部门土地的边际收益是农业部门土地边际收益的17.03～44.14倍，高昂的机会成本对土地要素由农业部门向非农业部门转移形成巨大的潜在推力。但受制于规划管制措施，处在“生态资源优势区”省份的土地要素实际上难以配置到边际效益更高的非农部门，这导致了土地发展权受限的问题，引发经济发展与生态保护的矛盾。

规划管制背景下，对受限的土地发展权进行经济补偿具有必要性和可行性。横向转移支付能够实现生态保护事权与支出责任的匹配，是提升生态服务、提供地区生态服务能力和积极性的有效方式，而补偿量处于横向转移支付可承受范围内是构建和实施生态补偿横向转移支付的前提条件［36-38］。在兼顾土地发展权合理补偿与地方政府财政支出能力的条件下，本研究通过设置2009—2018年湖北省与“经济发展优势区”经济发展水平差距缩小10%～100%的不同情境，发现：湖北省应当受到补偿的土地发展权受限量处于0.53×104hm2～5.35×104hm2之间，对应的价值量占同时期“经济发展优势区”总GDP 的比重较低（0.02%～0.19%）。因此，通过横向财政转移支付的方式使受益地地方政府对土地发展权受限省份进行经济补偿具有一定的可行性。

由此可得到如下政策启示：①开展土地发展权受限补偿的制度建设是处理土地发展权利益争夺的内在诉求。分区是体现用途管制空间性的基础，无论主体功能区规划、土地用途管制还是国土空间用途管制，都不可避免会引发部分区域土地发展权受限的问题，因此建立规划管制的利益协调机制，完善配套制度是确保管制制度有效实施的必然选择。②从土地产权确认和利益分配机制改革两方面量化和落实土地发展权，消除规划管制导致的土地权益分配失衡。一方面，通过土地发展权制度设计界定和落实土地发展权的归属，从产权安排上处置土地资源初始配置的不均衡；另一方面，在明确土地发展权受限数量及价值量的基础上，通过财政横向转移支付或产权交易机制等方式补偿土地发展权受限地区，从交易结果上消除土地资源配置结果的不公平。③以实现完全补偿为目标，使土地发展权补偿水平随地方政府财政支出能力的提升而提高。在当前各地财政支出能力有限的情况下，可以底线补偿情景为起点弱化经济发展与生态环境保护的矛盾，并随社会经济发展水平、地方政府财政支出能力的提升逐渐加大支出规模，实现土地发展权受限完全补偿的情景，使生态资源优势区土地资源生态服务的供给能力与积极性得到完全激励，从而使生态服务提供的数量达到社会最优水平。