新常态下治理“三不为”之道

江 渝　刘 超

新常态下治理“三不为”之道

江 渝刘 超

“为官不为”既是新时期社会发展转型过程中行政改革的一种并发症，又是传统行政干部层面的一种“慢性病”。新常态下“为官不为”主要表现为：“不能为”、“不想为”和“不敢为”。治理“三不为”已成为新时期加强党的建设，提升各级领导干部执政能力，建设全面小康社会必须迈过去的一道坎。

新时期；为官不为；体制机制

***总书记于2016年1月18日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出“受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的‘为官不为’。当前为官不为的情况主要体现为“三不为”，一是能力不足而‘不能为’，二是动力不足而‘不想为’，三是担当不足而‘不敢为’。”①

“不能为”本质上是当前我国部分领导干部存在自身能力素质不足的问题，能力与发展形势不匹配的不作为现象，导致领导经济与社会发展的智力支撑不足，干起事来瞻前顾后，或者贻误战机或受骗上当，造成直接的经济损失。一些干部不学无术或学习不积极不认真，对发展新阶段认识不到位，对新常态缺乏正确认识。当下的新常态，经济结构正在调整，经济发展方式正在转变，改革正在进入攻坚克难的深水区，各种矛盾凸显，种种复杂情况考验着领导干部的能力素质。然而不少领导干部仍然在沿用老办法，面对新情况、新问题，既不加强理论学习，也不调研，结果政府的治理能力难以适应复杂形势，使部分领导干部驾驭经济社会的新情况力不从心。笔者调研发现，在当前简政放权的背景下，很多以往的前置行政审批事项取消以后，不少监管措施改为了事中监管和事后监管，但是放开审批以后，如何监管却成了摆在政府官员面前的难题。很多领导干部束手无策，于是选择“不为”。以四川某县为例，政府放开民间金融本来可以盘活资金，扩宽融资渠道，是一件利国利民的好事，政府官员前往参加开业典礼也是对这种新生事物的充分肯定，但是放开事前审批后的管理却显得明显不足，结果部分民间金融机构以借贷为名，行诈骗之实，受到经济损失的群众往往把矛头指向政府。官员因为自身能力不足导致的“不能为”造成了群众的财产损失，更损伤政府公信力，让新生事物的发展遇到了信任危机。

“不想为”即官员缺乏作为的动力，在岗不在状态，在其位却不谋其事。部分党员干部理想信念缺失，精神缺钙，忘却了自己应当为人民服务的宗旨。从官员的个体角度讲，职位晋升和物质激励是最为现实的激励，当前社会财富的快速增长与自身工资增长不成比例，自从八项规定、整顿四风工作开展以来，有的地方采取一刀切的做法，基层工作繁重、待遇偏低、权责不对等的现状更是让基层领导干部倾向于不作为。当前部分领导干部难以应对“权力瘦身”带来的“剥夺感”，故出现了“实权不放手，履职不到位”，不作为、懒作为。一些原先可以办成的事，现在以政策、原则为由不办或缓办。新常态下出现这种现象，激励和惩处标准机制的模糊甚至缺失是根本原因，导致有的干部对有利益的事情才作为，对无利益的事情不作为也不会受到相应的惩处。从制度层面讲“领导干部选拔任用方式缺乏民主性和科学性,尚未形成竞争择优的管理机制,特别是未能真正做到干部能上能下。”②我国目前基层领导干部的选拔任用方式，要么是任人唯亲，要么是唯票取人、唯分取人，其结果是不少政府的工作人员，往往是把精力放在准备考试参加遴选或忙于拉关系以便得到提拔，而踏踏实实做工作的反而获利较少，于是采取消极怠工的做法。我国受计划经济的影响，存在着行政机关职能重叠，导致政出多门，推诿扯皮现象时有发生，多头管理的结果就是无人负责。这种情况自然是滋生懒政的温床。我国目前并没有将行政不作为纳入到国家赔偿的范围中，对为官不为没有完善的法律制度约束，即便不作为也没有相应的处罚依据。

“不敢为”即反映的是干部的担当问题，一些干部改革时代不敢冲，创新时代不敢进，缺乏主动担当、积极作为的勇气，担心冒风险、得罪人，把不出错作为准则，遇到困难不是迎难而上，而是畏首畏尾、患得患失。究其原因，一是干部个人因素。部分干部理想信念缺失，党性意识滑坡，责任意识下降，二是体制机制因素。我国正处于转型期，旧体制没有完全废除而新体制尚未完全建立起来，致使一些干部思想迷茫，行动上缺少遵循。三是社会因素，负面舆论和恶意炒作使一些干部模糊了视线，增加了困惑。懒政甚至成为了拒绝提供公共服务的借口，如2015年元旦上海外滩踩踏事件后，北京、上海、杭州、郑州、武汉等地以“安全”为由取消或限制了元宵灯会、演唱会等大型活动。

“三不为”既是新时期社会发展转型过程中行政改革的一种并发症，又是传统行政干部层面的一种“慢性病”。既有我国政治和行政体制改革相对滞后的深层原因，又有激励机制相对弱化的现实原因，还与当前深入反腐、向依法行政转变的政治生态有关。因此，治理“三不为”是一项行政体制改革的系统工程，必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、预防为主原则，多措并举加以解决。

第一，加强干部自身的学习，建立常态学习机制。

面对新情况新问题，加强领导干部自身的学习尤为迫切。提升领导干部素质应当建立常态学习机制，各级党校学习应受重视。

第二，应当拓宽干部选拔的范围，适当引进专业人才到领导岗位。长久以来，我国地方领导干部的选拔渠道非常有限，往往仅限于党政机关内部系统、国企事业单位、人民团体。基层公务员受层级提拔制度的硬性规定，一般很难进入到领导层，而社会人员基本与从政无缘。领导干部由于自身的专业背景，不一定具有应对复杂的新常态的知识和能力。因此，大胆地放宽领导干部的选拔范围，采用聘用制等形式向高校、社会选聘懂经济懂管理等专业的人才到领导岗位，从根本上解决领导干部“不能为”的问题。

第三，完善激励和惩处机制，建立完善相关法律法规。多年来，我国强调的是干部的奉献，忽视了对干部个人利益的正面重视，我国的干部待遇往往跟职务级别挂钩，这导致了基层领导的工资待遇偏低，加上有些地方僵化地理解八项规定和整顿四风，导致基层干部原本正常的福利受到打折扣，加之基层的晋升空间不大，导致有些干部的工作积极性受到了压抑。因此，正视领导干部合理的个人经济利益，建立工资福利待遇增长机制，否则政府难以吸引并留住优秀人才。要建立清晰的科学的评价机制。当前我国对领导干部的考评标准比较模糊，缺乏可操作性，“现行的干部考核往往体现在年终的本人述职上。一个干部,特别是领导干部,只要不做太出格的事情,往往很容易通过群众和组织的测评和考核。”③目前，“乱作为”会受到党纪国法的惩处，但是对“懒政”却缺乏相应的处罚措施，导致有的领导干部不求有功，但求无过，对不作为没有丝毫的畏惧之心。眼下已有不少地方政府开展了针对不作为的专项整治，比如2014年，海南省启动整治懒散奢贪“不干事、不担事”突出问题专项监督检查以来，陆续查处系列案件，其中万宁市15名“不干事、不担事”公职人员被立案查处。2015年4月，广东佛山拟将“不作为”纳入信息数据库，作为干部选用的重要参考。但是要想真正起到根治的作用，单纯地依靠不定期的专项整治还不够，需要在省级政府层面制定相应的行政法规，将“不作为”的情形制成清单，从而解决治理“不作为”现象无法可依的现象。

第四，完善干部选拔任用办法，让干部敢于担当。

长久以来，我国干部选拔任用机制存在的问题，严重影响了干部素质的整体提高，不利于干部人才的合理利用和优化配置。最突出的表现为“唯分取人” “唯票取人”“唯年龄取人”“唯GDP选人”，这种选拔干部方式本质上既是懒政的一种表现形式，也是诸多懒政的根源。以“唯票取人”为例，民主推荐本来是一件好事，是彰显民主作风的一种方式，但是当前民主推荐存在片面化、极端化的问题，一些党组织被票“绑架”，简单以票取人。踏实工作的人不一定擅长人际交往，敢于创新的人往往会得罪人，因此单纯地唯票取人有时候可能选出不干实事、懒政无为的庸官。因此，在选拔干部的过程中，一方面要重视民主推荐，将选票作为用人选人的重要参考依据，另一方面防止将主要的精力转移在搞关系、跑门路上，对干部的考核要采取综合考察的方法，让有能力的干部得到应有的提拔。我国当前干部选拔中存在求全责备的问题，结果导致政府工作人员心存恐惧，很少有创新精神。新常态下，没有容错机制，干部将会趋于保守，害怕承担责任，担心前途被毁，其结果必然会贻误改革时机。想当年，如果没有邓小平同志“要大胆地闯” “没有一点闯的精神……走不出一条新路，就干不出新的事业”⑥的鼓励， 改革不会有今天这样的成就。因此，解决懒政的问题，必须要让领导干部敢于作为，制定容错清单，让干部创新试验。

领导干部“三不为”已是当下官场的流行病，必须及时采取措施，全方位治理，否则新常态下，政府难以提升服务质量，各种改革的顶层设计都终将难以落实。

①***：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2016年5月10日。

②杜晓、谷艳东：《治理庸官懒政需向“隐性失职”亮剑》，《法制日报》2011年4月18日（第4版）。

③孙忠法《学深悟透明方向 凝心聚力抓落实——各地各部门学习贯彻〈干部任用条例〉综述》，《中国组织人事报》2014年6月9日

④《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第372页。

（本文作者：中共四川省委党校公共管理教研部教授；中共四川省委党校政治学研究生）

责任编辑：江生亮

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