全面推进依法治国必须提高领导干部的法治能力

卓 泽 渊

全面推进依法治国必须提高领导干部的法治能力

卓 泽 渊

依法治国是我国全面建成小康社会，坚定不移地走中国特色社会主义道路和推进政治体制改革的重要保障。改革开放三十多年来，我国的法治建设取得了显著成就，提高领导干部依法行政的能力，是顺应全面推进依法治国“大趋势”，适应改革发展稳定“大背景”；破解依法行政“大课题”的客观要求。

依法治国；领导干部；法治能力；路径分析

全面推进依法治国，必须不断提高各级领导干部运用法治思维和法治方式的能力。为什么提出提高领导干部法治能力的要求？应当如何提升领导干部的法治能力？这些问题都值得我们认真地加以研究、科学地予以回答。

一、我国法治建设状况考察

（一）推进依法治国的成就与问题

我国法治建设已有百年之久。中国共产党领导的社会主义法治建设已半个多世纪。六十多年来，我们党领导人民对依法治国进行了艰苦的探索。尤其是改革开放的三十多年来，我们党在依法治国上取得了前所未有的巨大成就。1997年党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的宏伟目标。到现在，我们取得了一系列重大成就，主要体现在以下六个方面：第一，依法治国被确定为党领导人民治理国家的基本方略。这是首要的重大成就，它为中国依法治国事业的发展确定最宏观的方针和最根本的原则。第二，将依法执政确定为党治国理政的基本方式。为中国共产党如何执政找到了科学的方式，是中国共产党执政理念与执政方式的巨大变革。第三，形成了中国特色社会主义法律体系。2011年3月，全国人民代表大会常务委员会宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。成千上万的法律法规为中国的依法治国奠定了坚实的制度基础。第四，法治政府建设稳步推进。十一届三中全会以来，尤其是在党的十五大之后，建设法治政府成为我国政府建设的重要目标。经过多年的努力，我国的法治政府建设取得了明显的成效。第五，司法体制不断完善。改革开放以来法制建设的恢复和发展，尤其是依法治国的不断推进，司法体制改革取得了重大成就，改革司法为社会主义现代化建设提供了现实的法治保障。第六，全社会法治观念明显增强。这是我国依法治国在社会法治化建设上取得的重要成效。广大人民群众对于法治的认识水平得到了空前的提升，法治观念增强，为整个社会主义法治建设提供了最广泛、最深厚的群众基础和思想基础。

但是我国的法治建设还存在一些问题。在立法上，表现为有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作部门化倾向、争权诿责现象较为突出，如何科学立法、民主立法已经成为立法工作上最为急迫的任务。加快民法等重要法律的立法进程，完善中国特色社会主义法律体系成为依法治国的首要任务。在执法包括司法上，主要表现为，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。执法司法上的这些问题，严重地制约和影响着我国依法治国的进程。在守法上，存在着一部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。立法、执法、守法上的这些问题都要求我们必须全面推进依法治国、推进整个中国特色社会主义法治建设的顺利发展。

党的十八大报告明确提出，“要全面推进依法治国。推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径；推进依法行政，做到严格规范公正文明执法；进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权；深入开展法制宣传教育，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出了具体而全面的部署。全面推进依法治国是中国共产党的历史使命，是全国人民为之努力的奋斗目标。完成这一历史任务，实现这一奋斗目标是所有党政领导干部必须肩负的重要责任。

（二）领导干部的法治能力水平制约依法治国的历史进程

在全面推进依法治国的主体力量中，人民是最深刻最伟大的力量。但不可忽略的是，广大人民群众的发动、组织离不开领导干部的努力，领导干部是带领人民推进依法治国的“关键”。

首先，领导干部的法治能力决定自身法律事务即遵守法律的水平。守法是每个公民的法定义务，更是领导干部的责任。没法治能力的领导干部，不可能很好地选择法治方式，必然无法很好地遵守法律。提高领导干部的守法水平必须提高领导干部的法治能力。

其次，领导干部的法治能力制约着他们的用法情形。领导干部不仅自己要守法，还要在工作中用法。要用法来认识、处理和决策相关的问题。深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定无一不需要运用法律。能否很好地用法与他们的法治能力密切相关。

再次，领导干部的法治能力影响社会公众的法治意识。领导干部作为群众的领导，处于一定的层级之中。他的周边与属下直接感受着其法治能力。低下的法治能力必然会影响下属，甚至误导群众，造成不良的行为示范。领导干部的法治能力，对社会公众具有强烈影响、引导作用。

二、提升领导干部法治能力的路径分析

（一）健全法治制度，完善决策机制

制度和机制一定条件下具有决定性，属于政治生态中的硬件，领导干部要十分关注健全法治制度与完善决策机制。要把公众参与、专家论证、合法性审查、集体讨论决定确定为重大决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立行政机关内部重大决策合法性审査机制，未经审査或审査不合法的，不得提交会议讨论，更不得作出决定。各级党政机关要积极推行政府法律顾问制度，使法律顾问制度真正发挥作用，产生实效。

责任是制度的保证。我们要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对于那些决策严重失误或者应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，要严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。我们党对决策责任的认识变化，以及由此推进的制度机制变革，必将有力地全面推动领导干部法治能力的提高。

（二）带头学习法律，树立法治意识

2015年2月2日，***同志在省部级主要领导干部研讨班上的讲话中特别强调领导干部的学法问题。要求领导干部要做学法的模范。法律知识是系统而专门的知识，不经过认真学习是不可能获得的。简单的直觉产生不了法治意识，更不可能具有科学性的法治理念。法律知识是具有法治意识的必要前提，应成为领导干部的一种自觉要求。

领导干部学法的根本目的在于适应法治要求与推动法治发展，完成担负职责。学习是前提，树立法治意识是目标。具有了法治意识，法治思维、法治方式才能受到重视，发挥出应有的作用。在法治意识之下，领导干部才能做到带头遵守法律，带头依法办事，不违法行使权力，不以言代法、以权压法、徇私枉法。

（三）遵守党内规章，促进带头守法

党内规章与国家法律是并行的，二者之间相得益彰。中国的领导干部，与西方政治家不同是，他们既是国家机关的领导人，也是党组织的领导人。因此，既要遵守国法，还必须遵守党规，自觉地将党规与国法结合起来，一并遵从。从制度设计与要求上讲，党内规章与国家法律二者既区别，又共同作用于依法治国的伟大实践。

一般说来，党规党纪严于国家法律。党的各级组织和党员干部既要模范遵守国家法律，还要按照党规党纪高标准严格要求自己，使二者协调、共同作用。以严肃党纪促尊重法治，确保法律的权威、法治的权威，真正实现宪法法律至上。

（四）强化组织监督，防止违法用权

监督在法治状态下总是与权力相伴随行。监督是多样的，作为领导干部，在各种监督之中，最首要的是组织的监督。因为，我们总是在一定的组织机构中工作。要保证领导干部守法而不违法，最基本的保证，是来自各级组织的监督。一旦问题交由组织外部解决，甚至动用司法机关，问题就相当严重了。未雨绸缪，防患未然，必须发挥组织内部监督力量和机制的作用。

监督的目的是实现人民民主，其最直接的是防止违法用权。要将各种违法用权行为，消除在萌芽状态，避免导致严重后果或者重大损失。我们党一再努力建构权力的笼子，最首要的就是法律的笼子，要把权力置于法律之下，不是之上，更不是之外。

（五）考核法治成效，考察法治能力

对于领导班子、领导干部的考核，有诸多指标，必须把法治建设成效作为政绩考核的重要内容。要把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的内容，纳入政绩考核指标体系。

在提拔使用干部的问题上，要把法治能力作为重要方面。对于具有法治能力或者法治能力强的干部要优先使用。在相同条件下，要优先提拔使用政治素养高、依法办事能力强的干部。这是确保领导干部具有必要法治能力的组织措施，对于提升领导干部的法治能力具有强大的推动作用。

（本文作者：中共中央党校政法教研部主任、教授）

责任编辑：张颖智

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