进一步发挥人大代表作用的几点探索

白平胜

进一步发挥人大代表作用的几点探索

白平胜

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。充分发挥全国260多万各级人大代表的作用，对于推进法治中国建设至关重要。提高立法质量、完善法律体系、维护法治权威离不开人大代表；强化权力运行制约和监督，确保行政权、审判权、检察权的行使离不开人大代表；推进人民代表大会制度理论和实践创新、提高各级人大工作水平离不开人大代表。从目前情况看，各级人大代表作用发挥得还不到位，制约和影响其作用发挥的因素还不少，与法治国家、法治政府、法治社会建设的总体要求还有较大差距。本文围绕影响人大代表作用发挥的几个突出问题，提出一些建议，目的在于深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，加快法治中国建设步伐。

一、优化代表结构，为发挥代表作用奠定良好基础

人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使国家权力。选举什么样的人当代表，不仅直接关系着国家权力机关的作为，更关系着党的主张和人民意志的实现。目前，社会上对代表结构问题议论较多，特别对普遍存在的“两多一少”现象(即领导干部代表多、企业家代表多、一线工人农民代表少)意见较大，有人戏言，每年的人代会变成干部大会、企业家大会了。

代表结构体现代表身份，反映着不同社会阶层的政治地位，不同的身份代表着不同的利益追求。合理的代表结构，能比较全面地反映人民群众的根本利益；不合理的代表结构，只能反映部分人的利益。代表结构是影响代表作用发挥的一个重要因素。当前，应主要从推进法治中国建设的要求出发，合理设计和安排代表结构。为此建议：

一是应按照我国目前的社会阶层划分，科学确定各阶层的代表比例，使各阶层都有适度的代表。二是应大幅降低各级党政领导干部的代表人数，凡需依法经由人大任命的政府组成人员、法官、检察官等，原则上不拟提名为同级或上一级人大代表人选。三是要大幅度增加基层代表，尤其是提高一线工人农民和知识分子代表的比例，增强人民代表大会的人民性。四是要准确界定企业家身份，特别是民营企业家代表的身份，防止企业家以别的身份当代表，真正把企业家代表人数降下来。

二、改进会议审议工作，保证代表认真行使审议权

人大代表依法履行代表职务的最重要形式就是出席每年一次的人代会，参加会议审议，表达自己对各项议案、报告、议题的主张和意见，求同存异、形成共识，最终保证会议作出正确的决议、决定。但从实际情况看，代表审议权的行使还存在诸多问题。一是会议审议时，领导干部讲的多，基层代表讲的少；借机汇报工作的多，提出真知灼见的少。二是不少代表自感“人微言轻”，抱着“说了也白说”的心态，不愿发言或者很少发言，有的甚至当“哑巴”代表。三是会议日程安排不科学，重程序轻实效，审议时间不充分。

落实审议权问题，既要提高代表的思想认识，更要从制度上作出一些详细规定。人大是一个集体行使权力的机关，通过召开会议，集体研究问题，集体作出决定。审议和表决是会议的两项主要任务，其中审议最为重要。审议是民主决策、科学决策的必经程序，是表决的前提和基础。能否保障代表对每一个议题进行充分审议，不仅关系到代表能否全面反映人民的意志，也关系到代表是否能作出正确的选择。为此建议：

一是要把审议工作明确为会议期间代表的主要工作，要求代表集中精力参加大会的各项审议。二是要在做好分组审议、口头发言的基础上，把书面发言作为一种审议形式，多途径保障代表行使审议权。三是应合理安排大会日程，提供充足审议时间，尽量保证每位代表都有发表意见的机会。四是应规定每一位代表对每一个议题都要进行认真审议、发表意见，并将其发言记录在案，促使代表更加重视审议工作，不断提高审议质量。

三、重视闭会期间的代表建议，充分发挥代表对各方面工作的监督作用

人大代表在开会或闭会期间，都有权对各方面的工作提出建议、批评和意见(简称为建议)，这是代表依法履行代表职务的重要形式，也是代表参与管理国家和社会事务的重要方式，对于保证宪法和法律的实施、保证国家机关工作符合广大人民群众的根本利益具有重要作用。2010年修改《代表法》时，专门增加了对代表建议办理工作的规定。但从目前情况看，对闭会期间代表建议的重视程度还远远不够，“重开会、轻闭会”的现象较为普遍。有的代表主体意识不强，履职意识淡薄，闭会期间不能很好发挥作用；有的人大常委会因工作机构不健全、人手少，难以做到及时受理、交办；有的机关和组织以工作任务重为由，相互推诿，对代表建议办理工作不主动不积极。

闭会期间的代表建议是人大对“一府两院”工作进行监督的重要形式，是反映人民群众呼声和要求的有效途径，与开会期间的代表建议相比，更具有时效性、针对性。这些建议基本上都是代表通过调研、视察和小组活动形成的，多与人民群众最现实、最直接、最具体的利益问题有关，与其他国家机关正在进行的工作有关。处理好这些建议，对促进有关方面及时改进工作、满足人民群众合理合法要求具有重要作用。各地各部门都应进一步提高思想认识，充分尊重代表权力，重视闭会期间代表建议的办理工作。为此建议：

一是要建立健全各项规章制度，调动代表在闭会期间依法履职的积极性。二是各级人大常委会要健全代表联络工作机构，及时受理，及时交办，及时督促检查。三是各有关机关和组织，要像办理大会期间代表建议一样，积极接收，主动办理，按时答复，及时回应人民关切。四是进一步完善代表建议办理工作办法，明确闭会期间代表建议办理工作的流程、责任和要求，不断提高办理工作的水平。

四、建立代表职务津贴制度，提高代表依法履职的自觉性与主动性

代表的权力是一种公共权力、人民的权力。行使公权力，国家应予以相应的物质保障。担任公共职务，国家也应适当支付一定的报酬。这是现代国家保证权力正常运行的基本规则。

我国自人民代表大会制度建立以来，一直实行的是国家、代表所在单位和代表个人三结合的办法保障代表履行职务，即国家保障代表出席会议、开展活动的交通、食宿等支出，单位保障代表的工资和其它待遇，代表个人尽义务。这个办法在过去“一大二公”条件下，发挥了很好的作用。但随着社会主义市场经济体制的建立，特别是所有制结构和分配制度的深刻变化，已出现了不适应：单位私务与国家公务发生冲突，国家利益与个人利益产生矛盾。有的单位往往找各种借口不愿或不积极保障代表履职，有的代表也因自身利益往往“公私兼顾”、迟到早退、缺席请假。如何解决代表履行代表职务的物质保障问题，已成为事关代表作用发挥的大问题。

参考国外代议制国家对议员实行薪金制及发放其它补贴的做法，结合目前各地给代表发放交通、通讯费用的探索和法律对无固定收入代表给予适当补贴的规定，建立代表职务津贴制度有利于理顺关系，发挥代表作用。津贴是工资外的一种补助，是对一个人价值的肯定。由国家发放代表职务津贴，符合我国代表制度的性质，有利于明确代表职务属性、提高代表职务地位、增强代表权威，有利于代表增强荣誉感、责任感，积极主动依法履行代表职务，也有利于人民群众对代表进行监督。为此建议：

一是将交通、通讯费和误工补贴等统一改为职务津贴，按年度发放。二是应从我国的实际出发，原则上除国家公职人员外，主要应向一线工人农民和基层代表发放职务津贴，为他们依法履职提供切实保障。

五、建立乡镇(街道)代表工作站，密切代表与人民群众联系

人大代表是代民行权，代表的是人民的利益和意愿。人大代表一旦脱离人民群众，将会成为无源之水、无本之木。与人民群众保持密切联系，及时听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务，这不仅是党的要求、也是宪法和法律的要求，更是人民的要求。然而，庞大的各级人大代表队伍中存在的问题仍然不少。一是缺乏代表经常性联系人民群众的有效平台；二是缺乏对各级代表联系人民群众活动的统筹协调；三是缺乏代表日常联系人民群众的服务保障机制。不认真研究和解决这些问题，很难将密切联系人民群众的要求真正落到实处。

根据党的十八届三中全会《决定》中关于“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”的最新精神，通过建立乡镇、街道代表工作站，能较好地实现代表与人民群众的密切联系(主要是针对县级以上人大代表而言)。这是因为，人大代表多为兼职，不脱离各自的生产和工作，不设个人工作室，他们除参加人大会议、开展代表活动外，不论哪个层级的代表都生活、工作在自己的乡镇、街道辖区，与人民群众有着便利的联系。而乡镇（街道）又是我国最基层的政权组织和社会管理机构，直接面对人民群众，具有组织联络的优势和能力。在乡镇（街道）建立代表工作站，既可以方便各级人大代表与人民群众的密切联系，又能够为五级人大代表搭建一个共同的平台；既可以彻底解决代表与人民群众经常性联系的主渠道问题，又能够全面提升国家保障代表依法履职的能力；既可以建立健全人大代表系统的联络机构，又能够更好地发挥集体参谋助手和服务班子的作用。为此建议：一是应尽快建立健全县级人大常委会代表联络机构，担负起组织、协调、指导工作。二是要统一各地的先进做法，使建立乡镇（街道）代表工作站制度化、规范化。

六、建立代表述职制度，增强代表的责任感与使命感

人大代表由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。2010年新修改的《代表法》第四十五条规定，“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督”；“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”。但从实际情况看，这条规定落实的还很不到位，更不规范。有的地方用会后传达人代会精神的形式代替，有的在开展代表专题调研或集中视察时装装样子，有的以公布代表姓名、通信地址、电话等方式简单了之，有的用同级常委会通报代表履职记录的形式越权代之，特别是对间接选举的代表来说，接受监督几乎是空白。究其原因，主要是缺乏具体的制度化安排。

我国实行两种方式选举人大代表，县、乡两级人大代表由选民按选区直接选举产生，市、省、全国三级人大代表分别由人民选举的代表按选举单位间接选举产生，即县级人代会选举市级人大代表、市级人代会选举省级人大代表、省级人代会选举全国人大代表。代表产生的方式不同，对人大代表进行监督的主体和方式也不同。根据法律要求，总结实践经验，人大代表述职是一个好办法，它既可以满足人民群众对代表进行监督的需要，也可以满足通过不同方式选举的代表接受监督的需要。这是因为，述职是一种报告形式，可以口头报告，也可以书面报告；述职具有定时性，一般以年度为单位，方便操作；述职还具有通行性，可以对个人、也可以对集体。为此建议：

一是直接选举的县、乡两级人大代表，应在每年年底前，各自向选举自己的选区选民述职一次，报告个人的履职情况，接受选民询问。二是间接选举的市、省、全国三级人大代表，应每年在选举单位的人代会上集体述职一次，书面报告履职情况，接受选举单位的监督。

（本文作者：全国人大常委会办公厅信访局巡视员、副局长）

责任编辑：李冬叶